STSJAD n° 35/2009, 29 janvier 2009 (ECLI:AD:TSJADAD:2009:35)

Faits et procédure

Le litige porte sur le Plan d'ordonnancement et d'urbanisme paroissial (POUP) d'Andorre-la-Vieille, instrument de planification urbaine dont la procédure d'élaboration a été engagée en 2003. Un administré, désigné dans la décision tantôt comme « M. Sevillano », tantôt comme « M. M. » ou « M. M.P. », avait présenté une observation (allégation n° 149) pendant la phase d'information publique, le 27 novembre 2003. Le 27 juillet 2007, la commune d'Andorre-la-Vieille a adopté l'approbation définitive du plan et, à la même date, une résolution rejetant l'allégation sur la base d'un rapport technique défavorable de l'équipe rédactrice. Cette résolution mentionnait une voie de recours devant la Commission technique d'urbanisme.

La Commission technique d'urbanisme a déclaré le recours d'alzada irrecevable, le 7 janvier 2008, au motif que la décision attaquée constituait un acte de trámite (acte de procédure). Le Tribunal des batlles, section administrative, a rejeté par jugement n° 2008-0110 du 16 juillet 2008 le recours formé contre la décision implicite de rejet, en considérant que la communication rejetant les allégations n'était pas un acte susceptible de recours.

Deux appels ont été formés devant le Tribunal supérieur de justice, Salle administrative : l'un par l'administré, qui soutenait la recevabilité du recours en invoquant le principe pro jurisdictione et la confiance légitime ; l'autre par la commune, qui sollicitait la condamnation de l'administré aux dépens de première instance pour témérité processuelle. Le Gouvernement a conclu à la confirmation intégrale du jugement entrepris. L'affaire a été jugée sur la base de l'audience du 19 décembre 2008 (rapporteur : M. Lluís Saura Lluvia ; président : M. Bernard Plagnet).

Question de droit

La décision soulève deux questions. La première est de savoir si la communication par laquelle une autorité locale rejette les observations formulées dans la phase de préparation d'un plan d'urbanisme, tout en revêtant la forme d'une résolution et en indiquant une voie de recours, constitue un acte administratif susceptible de recours juridictionnel. La seconde, subsidiaire, est de savoir si la conduite de l'appelant justifie une condamnation aux dépens pour témérité processuelle.

Solution et dispositif

Le Tribunal supérieur rejette l'appel de l'administré et l'appel de la commune. Il retient, en premier lieu, que la qualification formelle de « résolution » et l'indication d'une voie de recours ne suffisent pas à conférer à l'acte un caractère décisoire. Le raisonnement repose sur la structure bi-phasée de la procédure d'élaboration des plans, telle que décrite par la décision : une phase de préparation (études préliminaires, rédaction du projet, mise à disposition du public pendant quatre-vingt-dix jours, réception des allégations) et une phase d'approbation (approbation provisoire, approbation préalable, approbation définitive). Le Tribunal rattache les actes de la première phase à la catégorie des actes « préparatoires » au sens de l'article 36 du Code de l'administration, dont l'objet est de fournir à l'administration des éléments d'appréciation ou de garantir les administrés.

Le Tribunal en déduit que, si les actes d'approbation provisoire et préalable ne sont pas attaquables, la communication rejetant les allégations ne l'est pas davantage. Il précise toutefois que le contenu du rapport technique, qui fonde ce rejet, demeure discutable à l'occasion du recours contre l'acte d'approbation définitive. Il relève enfin, sans en tirer de conséquence sur la recevabilité, une irrégularité procédur