STSJAD 64/2009 : Tribunal superior de justícia d'Andorre (Sala administrativa), 20 avril 2009

Faits et procédure

Le litige porte sur l'approbation définitive du Plan d'ordonnancement et d'urbanisme paroissial (POUP) de la paroisse d'Andorre-la-Vieille. Le conseil communal a statué sur les allégations formulées contre le projet de plan le 27 juillet 2007 et a, à la même date, procédé à l'approbation définitive de cet instrument. Le POUP a été publié au Butlletí Oficial del Principat le 17 septembre 2007.

Quelques jours plus tard, les intéressés ont reçu une communication rejetant leurs allégations. Ce document renvoyait au rapport technique de l'équipe rédactrice et mentionnait la possibilité de former un recours d'alçada. Les requérants ont saisi la Commission technique d'urbanisme d'un tel recours le 12 octobre 2007. La Commission l'a déclaré irrecevable pour tardiveté, le délai légal de treize jours, décompté à partir de la publication du plan, ayant expiré le 4 octobre 2007 selon la décision.

Le Tribunal de batlles, Section administrative, a rejeté le recours contre cette décision par jugement du 23 octobre 2008. Les requérants ont interjeté appel. Ils soutenaient que le recours d'alçada était recevable, car formé dans le délai à compter de la notification de la résolution communale du 27 juillet 2007, laquelle indiquait elle-même la voie de recours. Ils demandaient en outre la condamnation de la partie adverse aux dépens des deux instances. Le Gouvernement et la Commune ont conclu au rejet de l'appel et à la condamnation des appelants aux dépens.

Question de droit

La Cour devait trancher deux questions :

1. La communication aux intéressés des motifs de rejet de leurs allégations constitue-t-elle un acte administratif autonome, susceptible de recours distinct, ou fait-elle partie intégrante de la procédure d'élaboration du plan, dont l'acte terminal est l'approbation définitive ?
2. L'indication erronée, par l'administration, d'une voie de recours contre cette communication permet-elle de rouvrir le délai de recours contre l'approbation définitive, et justifie-t-elle la mise à la charge de l'administré des dépens ?

Solution et dispositif

La Cour rejette l'appel et confirme le jugement de première instance. Elle écarte la demande de dépens dans les deux instances.

Le raisonnement repose sur trois points.

a) Qualification de l'acte. La Cour rappelle que la procédure d'élaboration du plan se déroule en deux phases, la phase de préparation et la phase d'approbation. Elle cite ses propres décisions antérieures, dont la sentence n° 57-2007 du 14 septembre, selon lesquelles la « résolution » notifiée après les allégations « ne mute pas la nature clairement non recourable » de son contenu. Le raisonnement est a fortiori valable pour la communication : si les actes de la phase d'approbation provisoire et préalable ne sont pas attaquables, la communication de rejet des allégations, qui relève de la phase de préparation, ne l'est pas davantage. Le juge ajoute que la forme de « résolution » et l'indication d'une voie de recours ne suffisent pas à lui conférer une substantivité propre. Se