× Legislació relacionada Llei qualificada de la Justícia, de 3-9-93. article 39.3 Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, de 29-12-2000. article 154.2 Codi de l'Administració, de 29-3-89. article 119 Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, de 15-11-89. article 76 STSJAD, Administrativa del 27 de juliol del 2009 ( ROJ: STSJAD 170/2009 - ECLI:AD:TSJADAD:2009:170 ) Òrgan: Tribunal Superior de Justicia Seu: Andorra la Vella Recurs: 67/09 Data resolució: 27/07/2009 Ponent: Albert Andrés Pereira Tipus de resolució: Sentència Títol: POUP (0067/09) COMPETÈNCIA TERRITORIAL BATLLES ACTE ADMINISTRATIU RECURS D'ALÇADA PROCEDIMENT SANCIONADOR URBANISME POUP INFRACCIÓ URBANÍSTICA COMPETÈNCIA ADMINISTRATIVA RECURS D'APEL·LACIÓ Resum I.A. El Tribunal Superior de Justícia d'Andorra va emetre una sentència en relació amb un recurs d'apel·lació presentat pel Comú d'Encamp contra la sentència del Tribunal de Batlles que havia desestimat la demanda del Comú d'Encamp contra la Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU), el Comú de Canillo i Querol. El Comú d'Encamp havia sol·licitat l'anul·lació de l'acord de la CTU que havia anul·lat l'ordre d'aturada immediata de les obres realitzades per Querol al costat del riu Massat, a la zona d'Envalira. El Tribunal Superior de Justícia va considerar que el Cònsol major del Comú d'Encamp tenia competència per disposar l'aturada immediata de les obres sense necessitat de prèvia iniciació del procediment sancionador, ja que la mesura d'atur de les obres és una mesura cautelar que s'inscriu en el marc del procediment sancionador. No obstant això, el Tribunal va considerar que les obres es realitzaven dins del terme de Canillo, i per tant, el Cònsol major del Comú d'Encamp no tenia competència territorial per dictar l'acte administratiu impugnat. Finalment, el Tribunal va estimar parcialment el recurs d'apel·lació, va revocar la sentència del Tribunal de Batlles i va anul·lar la resolució de la CTU en la mesura en què disposava la retroacció de les actuacions administratives. També va confirmar la resolució de la CTU en el punt que deixava sense efecte l'aturada d'obres acordada pel Cònsol major del Comú d'Encamp per manca de competència territorial. Sentència Magistrats Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet Lluís Saura Lluivia Núm. de Protocol: AD-0143-3/05 TSA: 68/08 S E N T È N C I A NÚM. 67-2009 PARTS: Apel·lant: HBLE. COMÚ D'ENCAMP Representant: Soriano Advocat: Valverde Apel·lada: M.I. GOVERN (CTU) Representant: Sandoval Advocat : Pera Apel·lada: HBLE. COMÚ DE CANILLO Representant: Bermudez Advocat : Tur Apel·lada: Querol Representant: Oller Advocat : Machado COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL: President : : M.I. Sr. Bernard Plagnet Magistrats: M.I. Sr. LLUIS SAURA LLUVIA M.I. Sr. Albert Andrés Pereira A la vila d'Andorra la Vella, el 27 de juliol de 2009 El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0143-3/05. En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira el qual expressa el parer del Tribunal. A N T E C E D E N T S D E F E T 1r.- La sentència de 8 de novembre de 2007 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va desestimar la demanda formulada per HBLE. COMÚ D'ENCAMP contra M.I. GOVERN (CTU), HBLE. COMÚ DE CANILLO i Querol, en què sol·licitava que s'anul·lés l'acord adoptat per la Comissió Tècnica d'Urbanisme en data 28 de novembre de 2005. Aquesta darrera resolució va anul·lar l'ordre d'aturada immediata de les obres realitzades per Querol, per compte del HBLE. COMÚ DE CANILLO, a la zona d'Envalira, al costat del riu Massat, que va ser adoptada pel Cònsol Major d'HBLE. COMÚ D'ENCAMP el 27 d'octubre de 2005. L'acord de la Comissió Tècnica d'Urbanisme va considerar que no s'havia observat el procediment legalment aplicable, ja que l'ordre d'aturada de les obres no havia estat adoptada en el marc de la tramitació d'un expedient sancionador prèviament incoat contra la societat infractora. 2n.- La representació del HBLE. COMÚ D'ENCAMP va interposar recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència, que es fonamenta bàsicament en tres al·legacions diferents. En primer lloc, es defensa la validesa de l'acord d'aturada immediata de les obres, i això des d'una doble perspectiva, formal i substantiva. Des del punt de vista del procediment, considera l'apel·lant que l'atur d'obres podia ser acordat de manera prèvia a la iniciació del corresponent procediment sancionador. Quan al fons, s'afirma la competència territorial del Cònsol Major d'HBLE. COMÚ D'ENCAMP, ja que considera que les obres s'estaven duent a terme dins dels límits d'aquesta Parròquia. Com a segon argument del recurs, afirma l'apel·lant que la Comissió Tècnica d'Urbanisme s'ha excedit en les seves atribucions, ja que no és competent per acordar la suspensió d'un acte comunal. En tercer i darrer terme, es defensa que la prova pericial acordada per a millor proveir pel Tribunal de Batlles resulta improcedent, ja que estava adreçada a dirimir una qüestió de naturalesa estrictament civil, com és l'atermenament dels terrenys propis de Canillo i d'Encamp. 3r.- Les respectives representacions del M.I. GOVERN (CTU), del HBLE. COMÚ DE CANILLO i de Querol s'han oposat al recurs i han sol·licitat la confirmació íntegra de la sentència apel·lada, tant pel que fa a la necessària incoació d'un expedient sancionador abans d'acordar l'aturada de les obres com a la incompetència ratione loci del HBLE. COMÚ D'ENCAMP, ja que consideren que els treballs es van realitzar dins del terme parroquial de Canillo. 4t.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat. F O N A M E N T S D E D R E T Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia. Segon.- Sobre el procediment a seguir per a l'aturada immediata de les obres per part del Cònsol major. Tant la resolució impugnada de la Comissió Tècnica d'Urbanisme com la sentència del Tribunal de Batlles han considerat que la mesura d'atur immediat de les obres que contempla l'article 151 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, i que l'article 153 del mateix text legal atribueix al Cònsol major, té la naturalesa pròpia d'una mesura cautelar que s'inscriu en el marc del procediment sancionador que correspon tramitar quan s'aprecia l'existència d'una infracció urbanística, de manera que no pot ser adoptada sense haver acordat prèviament la iniciació del corresponent expedient sancionador. El HBLE. COMÚ D'ENCAMP s'oposa a aquesta conclusió i defensa que, en tractar-se d'una mesura d'urgència, el Cònsol major pot disposar l'aturada de les obres abans de què l'òrgan competent del Comú acordi l'inici del procediment. La solució que cal donar a la qüestió debatuda ha de tenir en compte tres consideracions diferents. En primer lloc, s'ha de partir del contingut de l'article 154.2 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, segons el qual "amb independència de les mesures per restaurar la legalitat vulnerada previstes als articles 151 i 152 precedents, tota infracció urbanística comporta la imposició de sancions als responsables". Aquest precepte dóna la clau per resoldre la qüestió litigiosa, ja que distingeix entre el procediment sancionador en sentit estricte ("la imposició de sancions als responsables") i les mesures encaminades de forma prioritària al restabliment de la legalitat urbanística, que contemplen els referits articles 151 i 152, les quals s'adopten amb independència d'aquelles que són pròpiament sancionadores. En conseqüència, l'aturada de les obres s'ha d'acordar de manera immediata per part del Cònsol major, quan s'executen sense llicència o contravenint les condicions d'aquesta, sense que sigui necessària la prèvia iniciació del procediment sancionador encaminat a depurar responsabilitats i a imposar les sancions corresponents. Cal recordar que aquesta Sala ja va declarar en les sentències núm. 95-46, de 19 de desembre de 1995, i 98-13, de 25 de març de 1998, que "les actuacions que suposen un incompliment de la normativa urbanística poden produir diversos efectes, entre els quals destaquen, per la seva importància, les mesures encaminades a restablir el compliment de l'ordre jurídic pertorbat, la indemnització de danys i perjudicis quan sigui escaient i, en darrer terme, la imposició d'una sanció administrativa. Encara que l'ús d'una terminologia sovint inexacta pugui donar lloc a confusions, és necessari precisar que les mesures adoptades per l'Administració per tal de restaurar l'ordre jurídic infringit no són pròpiament de naturalesa sancionadora, ja que van adreçades a assegurar el compliment de les normes que han estat desconegudes per una actuació il·legal, mentre que les sancions administratives -ordinàriament multes- suposen una aflicció suplementària per al seu autor, imposada com a conseqüència d'aquella activitat". En segon lloc, si bé resulta indiscutible que l'atur d'obres que regulen els articles 151 a 153 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme té òbviament una naturalesa cautelar o preventiva, el seu règim no es pot equiparar sense matisos a les mesures cautelars que es contemplen per al procediment general en l'article 119 del Codi de l'Administració. En l'àmbit urbanístic, les actuacions il·legals presenten un caràcter difícilment reversible, ja que consisteixen habitualment en una modificació de l'estat anterior dels immobles, la qual cosa justifica la necessitat d'adoptar mesures urgents encaminades a evitar que es consolidi aquella actuació contrària a dret. En conseqüència, també des d'aquesta perspectiva teleològica s'han d'interpretar els referits articles 151 i 152 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, en el sentit de què la mesura d'atur de les obres ha de ser adoptada, com diu la llei, de manera immediata, sense necessitat de què s'iniciï prèviament l'expedient sancionador, la qual cosa no exclou l'obligatorietat de la seva incoació posterior. En tercer i darrer terme, cal considerar que la solució a què arriben tant la Comissió Tècnica d'Urbanisme com la sentència apel·lada comportaria en aquest cas que es pogués veure compromesa la competència que l'article 153 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme atribueix al Cònsol major. En efecte, tal com posen de relleu les parts, l'article 3 del Reglament regulador del procediment sancionador del Comú d'Encamp atribueix a la Junta de govern del Comú l'obertura d'un expedient d'aquesta naturalesa i l'adopció de les mesures provisionals escaients. En conseqüència, segons la interpretació que accepta la sentència apel·lada, només un cop la Junta de govern hagués acordat incoar l'expedient sancionador, podria disposar-se l'aturada de les obres, la qual cosa comporta que aquesta mesura no podria ser adoptada si l'esmentat òrgan col·legiat no pren la decisió d'iniciar el procediment. Aquesta conclusió resulta totalment contrària als articles 151 i 153 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, segons el quals el Cònsol major ha de disposar l'aturada immediata de les obres. En conseqüència, la competència que la llei atribueix al Cònsol major no es pot veure mediatitzada per la intervenció prèvia de la Junta de govern, que la pròpia llei no contempla i que deriva d'una previsió de caràcter merament reglamentari. En aquest sentit, no es pot compartir l'afirmació que conté la resolució impugnada de la Comissió Tècnica d'Urbanisme, segons la qual "dita mesura (l'atur d'obres) havia de ser acordada per la Junta de Govern del Comú i en el marc de la tramitació d'un expedient sancionador prèviament incoat contra la societat infractora". Per tot això, s'ha de concloure que en la decisió d'aturada de les obres que va adoptar en aquest cas el Cònsol major d'HBLE. COMÚ D'ENCAMP no s'observen els defectes formals que considera la sentència apel·lada. Això fa necessari examinar la qüestió de fons que es planteja en el litigi, relativa a la determinació del lloc on es duien a terme els treballs realitzats per Querol, en conseqüència, de la competència territorial de l'autoritat que va acordar l'atur d'obres. Tercer.- Sobre la competència "ratione loci" del Cònsol major d'HBLE. COMÚ D'ENCAMP. Com resulta evident, la competència que l'article 153 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme atribueix al Cònsol major per disposar l'aturada d'obres, instal·lacions i activitats constitutives d'infracció urbanística s'estén al territori de la respectiva Parròquia. En conseqüència, és necessari examinar si les obres realitzades per Querol es duien a terme dins del territori de Canillo o bé d'Encamp, ja que només en aquest darrer cas la resolució impugnada del Cònsol major de la segona Parròquia s'hauria dictat dins de l'àmbit de la competència territorial que li és pròpia. Els pronunciaments que es realitzin sobre aquesta qüestió no envaeixen en absolut les atribucions pròpies de la Jurisdicció civil, ja que, com ha declarat anteriorment aquesta Sala, es tracta de determinar un dels elements imprescindibles de la competència administrativa, com és la competència ratione loci. En qualsevol cas, la resolució que s'adopti sobre aquest punt es produeix només en el marc d'aquest procés i a títol merament prejudicial. La sentència apel·lada ha examinat la qüestió de la competència territorial i ha arribat a la conclusió de què les obres es realitzaven dins del terme de Canillo, segons els resultats concordants a què van arribar els dos dictàmens pericials que consten a les actuacions, el segon dels quals va ser acordat pel Batlle ponent com a diligència per a millor proveir. En particular, resulten rellevants les conclusions d'aquesta segona prova pericial, que pren en consideració, a l'hora d'aixecar la cartografia de la zona, els pronunciaments de la sentència dictada per la Sala Civil d'aquest Tribunal Superior de Justícia el 30 de novembre de 2000, sobre la determinació dels límits existents entre les Parròquies de Canillo i Encamp. La part apel·lant discrepa de les conclusions a què arriba la sentència impugnada sobre aquest punt, però no aporta cap altre element de judici que sigui susceptible de desvirtuar les conclusions dels dos dictàmens pericials abans esmentats, que la sentència apel·lada ha acceptat en els seus propis termes. En conseqüència, sense necessitat de reproduir en la seva integritat els raonaments del Tribunal a quo, procedeix confirmar la conclusió de què les obres realitzades per Querol es duien a terme dins del territori de Canillo, de manera que és nul·la l'ordre d'aturada d'obres que va adoptar el Cònsol major d'HBLE. COMÚ D'ENCAMP. Des d'aquesta perspectiva, s'han de desestimar les al·legacions que formula l'apel·lant sobre la improcedència de la prova pericial acordada pel Batlle ponent. D'una banda, perquè l'article 49 de la Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal el faculta per decidir d'ofici la pràctica de totes aquelles proves que estimi pertinent realitzar per resoldre justament. I en segon lloc, perquè l'objecte de la prova no es refereix a una qüestió de naturalesa merament civil, sinó que, com abans s'ha dit, resultava necessària per determinar si concorria la competència ratione loci per dictar l'acte administratiu impugnat. Quart.- Sobre la competència de la Comissió Tècnica d'Urbanisme. La part apel·lant afirma que la Comissió Tècnica d'Urbanisme no era competent per suspendre la resolució adoptada pel Cònsol major d'HBLE. COMÚ D'ENCAMP. Ara bé, aquesta al·legació no pot ser compartida, ja que l'esmentada Comissió no va suspendre l'efectivitat de la resolució comunal, sinó que va examinar i decidir sobre la legalitat de la mateixa, en el marc del recurs d'alçada interposat contra un acte de l'Administració comunal en matèria d'urbanisme. Resulta indiscutible que la Comissió Tècnica d'Urbanisme és competent per resoldre aquest recurs d'alçada, segons el que disposen els articles 132.2.a) i 146.1 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme. Per tot això, s'ha d'estimar parcialment el recurs d'apel·lació que interposa HBLE. COMÚ D'ENCAMP, en els termes que es dirà a la part dispositiva d'aquesta resolució, sense fer un especial pronunciament en matèria de costes processals. D E C I S I Ó En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix: 1r.- Estimar parcialment el recurs d'apel·lació que interposa la representació del HBLE. COMÚ D'ENCAMP contra la sentència dictada el 8 de novembre de 2007 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca i deixa sense efecte. 2n.- Estimar parcialment la demanda formulada pel HBLE. COMÚ D'ENCAMP contra la resolució de 28 de novembre de 2005 de la Comissió Tècnica d'Urbanisme, la qual s'anul·la exclusivament en la mesura en què disposa la retroacció de les actuacions administratives, i es confirma la mateixa en el punt que deixa sense efecte l'aturada d'obres acordada pel Cònsol major d'HBLE. COMÚ D'ENCAMP en data 27 d'octubre de 2005, per manca de competència territorial. 3r.- No efectuar un especial pronunciament en matèria de costes. Aquesta sentència és ferma i executiva. Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal. Subir Diccionario RAE