Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 22 avril 2024, n° 20-2024 (Rec. n° TSJA 0000028/2023)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le présent litige s'inscrit dans le cadre de l'exercice de la police administrative spéciale de la chasse et de la protection de la faune au sein de la principauté d'Andorre. Les faits matériels, constatés par le Corps des agents de protection de la nature andorrans (Cos de Banders) aux termes d’un procès-verbal (atestat) dressé et versé aux pièces de l’instruction, se sont déroulés sur une propriété foncière privée.

Un administré, désigné sous l'identité de M. Pino, s'est introduit sur ce terrain particulier, lequel se trouvait entièrement clos par une délimitation périmétrique continue. À l'intérieur de cette parcelle fermée évoluait un léporidé, plus précisément un lièvre (llebre), élevé sur place par les propriétaires du fonds. L’animal, bien que n’étant pas confiné dans une cage individuelle, vivait dans un périmètre clôturé constitutif d'un état de captivité ou de semi-liberté sous la dépendance matérielle et la surveillance des propriétaires des lieux. M. Pino a fait usage d'une arme à feu — en l'occurrence un fusil de chasse (escopeta) — pour tirer sur l'animal et l'abattre.

L'abattage de ce léporidé a été opéré à un moment où le tireur n'avait pas procédé à la régularisation financière préalable de son permis de chasser pour la période considérée : l'intéressé n'a en effet acquitté la redevance requise pour la délivrance ou la validation de sa licence de chasse que le lendemain des faits litigieux.

Alerté, le Corps des agents de protection de la nature est intervenu sur les lieux. Faisant le constat de l'abattage de l'animal au moyen d'une arme à feu par un individu dépourvu de licence de chasse en cours de validité, le directeur du Corps des agents de protection de la nature a dressé procès-verbal pour infraction à la législation cynégétique. L'arme employée ainsi que la dépouille de l'animal ont été saisies à titre conservatoire.

Sur le fondement de ces constatations, le ministère chargé de l'Environnement a diligenté une procédure administrative sanctionnatrice à l'encontre de M. Pino, considérant que l'intéressé s'était livré à une action de chasse illicite constitutive d'une infraction très grave au droit andorran de la chasse.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une décision administrative prise le 20 octobre 2020, la ministre de l'Environnement, de l'Agriculture et du Développement durable a retenu la culpabilité administrative de M. Pino. Lui a été imputée la commission d'une infraction administrative qualifiée de « très grave » au sens de l'article 41.1.b) de la loi sur la chasse (Llei de caça), pour avoir été en « action de chasse » sans être titulaire de la licence afférente. En répression de ce comportement, l'autorité ministérielle lui a infligé une sanction pécuniaire sous la forme d'une amende d'un montant de 2 000 euros, assortie de la suspension de sa licence de chasse et d'une mesure d'interdiction d'en solliciter l'octroi pour une durée de trois années, ainsi que de la confiscation (comís) du fusil et du lièvre abattu.

Contre cette décision ministérielle de sanction, l'administré a introduit un recours administratif auprès du Gouvernement d'Andorre (Govern). Par un accord en date du 10 mars 2021, l'organe exécutif collégial a rejeté le recours et confirmé purement et simplement la sanction administrative prononcée le 20 octobre 2020.

M. Pino a alors contesté cet accord gouvernemental devant la juridiction administrative de première instance. Il a formé un recours contentieux devant la section administrative du Tribunal de Batlles (Tribunal de Batlles, Secció Administrativa), enregistré sous le numéro de rôle 1000033/2021. Par un jugement rendu le 17 février 2023, le Tribunal de Batlles a débouté le requérant de l'ensemble de ses prétentions, retenant que la décision administrative attaquée était strictement conforme au droit en vigueur ainsi qu'aux finalités légitimes de l'action administrative.

Non satisfait de ce jugement d'instance, M. Pino a relevé appel devant la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa), instance enregistrée sous le numéro de pourvoi TSJA 0000028/2023.

À l'appui de son appel, le requérant a développé une argumentation articulée en deux volets principaux :

1. Sur le plan procédural et formel, l'appelant a soulevé plusieurs griefs d'irrégularité affectant la validité intrinsèque de la procédure administrative de sanction :

   • L'incompétence de l'auteur de l'acte : le requérant soutenait que la ministre n'était plus compétente pour statuer, ayant préalablement délégué par arrêté ministériel du 22 janvier 2019 sa signature au directeur du Corps des agents de protection de la nature pour l'ouverture et la résolution des dossiers de sanction ;
   • L'atteinte aux droits de la défense : l'administration s'était abstenue de se prononcer formellement sur les mesures probatoires qu'il avait sollicitées au cours de la phase d'instruction du dossier ;
   • La caducité de la procédure répressive : il faisait valoir le dépassement des délais réglementaires pour formuler la proposition de résolution administrative, ce qui devait, selon lui, entraîner la péremption ou caducité de l'instance administrative ;
   • L'absence de transmission de la proposition de résolution.

2. Sur le fond du litige, le requérant contestait la qualification juridique même de l'infraction :

   • À titre principal, il soutenait qu'aucun « acte de chasse » ne pouvait lui être reproché. Selon son argumentation, l'opération consistait exclusivement en la capture ou l'abattage d'un animal domestiqué, devant recevoir la qualification d'« animal de rente » (animal de renda), dès lors que le lièvre avait été élevé en captivité dans un espace privé fermé pour une consommation domestique ;
   • À titre subsidiaire, il affirmait devoir être considéré comme titulaire de la licence de chasse ;
   • Très subsidiairement, il invoquait une erreur manifeste dans l'appréciation des preuves relatives à son identification en qualité d'auteur des tirs, ainsi qu'un défaut de culpabilité sous l'angle de l'erreur invincible sur la licéité de l'acte (error de prohibició).

En défense, la représentation du Gouvernement a conclu à la confirmation intégrale du jugement de première instance :

• Sur la régularité de la procédure, le Gouvernement a objecté l'irrecevabilité des moyens nouveaux présentés pour la première fois en appel en vertu de l'article 48.5 de la loi de procédure contentieuse administrative. Il a justifié l'intervention de la ministre par l'évocation (avocació) de ses prérogatives de signature pour pallier le risque d'atteinte au principe d'impartialité, le directeur du Corps des agents de protection de la nature ayant lui-même rédigé le constat d'infraction initial. Le Gouvernement a également rappelé la jurisprudence constante selon laquelle la méconnaissance des délais de proposition de résolution n'entraîne pas la caducité de la procédure, et argué de l'inutilité des preuves refusées.
• Sur le fond, l'administration a soutenu que le lièvre ne relève pas de la catégorie juridique des animaux de rente mais constitue une composante de la faune sauvage maintenue en captivité. L'intéressé n'ayant pas payé la taxe liée au permis le jour des faits et ayant reconnu être l'auteur du coup de feu, l'infraction de chasse sans titre devait être sanctionnée, sans qu'aucune erreur de prohibition ne puisse être utilement plaidée par un chasseur présumé connaître la réglementation applicable.

La procédure orale ayant été régulièrement remplacée par la production de conclusions écrites récapitulatives, l'affaire a été mise en délibéré devant le Tribunal supérieur de justice.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'office du juge d'appel andorran consistait à apprécier la régularité formelle de l'acte de sanction puis la légalité substantielle de la qualification retenue par l'autorité administrative.

D'un point de vue procédural, le Tribunal supérieur de justice devait trancher :

1. La question de savoir si une autorité administrative ministérielle, ayant accordé une délégation de signature pour la conduite et la résolution de procédures de sanction, conserve la faculté d'évoquer l'affaire (avocació) pour statuer directement, sans formalisme préalable particulier, dès lors que l'autorité déléguée se trouve dans une situation compromettant son impartialité objective ;
2. La question de l'incidence du non-respect des délais procéduraux impartis à l'administration pour émettre une proposition de résolution sur la validité de l'expéditeur de sanction au regard du principe de caducité.

Sur le fond, la question primordiale, constitutive du nœud gordien du litige, portait sur les limites matérielles du champ d'application de la législation cynégétique : l'abattage au fusil d'un animal appartenant à une espèce sauvage, mais né et élevé en captivité au sein d'une propriété privée entièrement clôturée, peut-il être légalement qualifié d'« action de chasse » (acció de caça) au sens des articles 2 et 41.1.b) de la loi sur la chasse, justifiant ainsi l'application du droit administratif sanctionnateur réprimant le défaut de permis de chasser ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Par un arrêt structuré rédigé sous le rapport du magistrat Albert Andrés Pereira, le Tribunal supérieur de justice d'Andorre a procédé à une analyse méthodique, écartant les exceptions formelles mais accueillant le recours sur le fond par une interprétation stricte de la norme punitive.

1. La régularité de la procédure administrative répressive

Sur les moyens formels, la juridiction d'appel commence par borner son champ d'examen en application de l'article 48.5 de la loi du contentieux administratif (Llei del Procediment Contenciós Administratiu), qui interdit d'examiner en appel les moyens entièrement nouveaux qui n'avaient pas été soumis aux premiers juges.

S'agissant de la compétence ministérielle contestée, le tribunal valide le mécanisme de l'évocation (avocació) mis en œuvre par la ministre de l'Environnement. Aux termes de l'article 46 de la loi sur la chasse, la compétence originelle pour sanctionner les infractions qualifiées de très graves incombe directement au ministre. L'arrêté ministériel du 22 janvier 2019 n'avait consenti qu'une simple « délégation de signature » au profit du directeur du Corps des agents de protection de la nature, et non une « délégation de pouvoirs » attributive de compétence. Or, en vertu de l'article 35 du Code de l'administration (Codi de l'Administració, devenu l'article 34), l'autorité délégante peut à tout moment évoquer à elle la connaissance et la décision d'une affaire comprise dans une délégation de signature. Le tribunal souligne que l'évocation administrative ne requiert aucun formalisme particulier et se trouvait pleinement justifiée en l'espèce :