Tribunal Superior de Justícia d'Andorre (Sala Administrativa), 19 décembre 1995, ROJ STSJAD 98/1995

Faits et procédure

Le litige porte sur une construction réalisée par M. Ayuso, qualifié d'« agent » dans la décision, qui n'a pas été conforme au projet approuvé par la commune d'Encamp (Comú d'Encamp). Le projet initial avait été approuvé le 4 mars 1987. À la suite de la dénonciation de deux voisins, une procédure fut engagée pour inexécution du projet approuvé. Un acord du 8 novembre 1991 ordonna à l'intéressé d'adapter la construction au projet initial dans un délai maximal de trente jours. Son opposition, formée avec les effets d'un recours d'alzada, fut rejetée par silence administratif. Faute de saisine de la juridiction administrative et fiscale dans le délai légal, cet acte est devenu ferme (fundament 6).

Par acord du 7 juillet 1994, la commune accorda à l'intéressé un dernier délai improrogeable de trente jours pour procéder à l'adaptation. Ce nouvel acte fut confirmé tacitement à la suite d'un recours d'alzada devant le Gouvernement (antecedents, point 1). Par sentence du 7 juillet 1995, la Section administrative du Tribunal de Batlles rejeta la demande formée contre cet acord.

M. Ayuso interjeta appel le 24 juillet 1995, formalisé le 14 septembre suivant. Il reprenait en appel les moyens de première instance, à savoir l'existence de vices de procédure, en particulier le défaut d'audition préalable, la prescription du droit de la commune à ordonner la démolition et la caducité de la procédure. La commune d'Encamp conclut au rejet. L'audience eut lieu le 27 novembre 1995. Le tribunal rendit sa sentence le 19 décembre 1995, sous le numéro 95-46 (affaire AD-084-2/94, recours n° 84/94), la rapporteure étant le magistrat Albert Andrés Pereira.

Question de droit

La décision pose quatre questions, qui correspondent aux moyens soulevés par l'appelant.

1. Nature de la mesure. L'acte ordonnant l'adaptation de la construction, sous menace de démolition, constitue-t-il une sanction administrative ou une mesure de rétablissement de la légalité ?
2. Audition préalable. Le défaut d'audition préalable de l'intéressé entache-t-il la décision d'un vice de procédure ?
3. Prescription. Le droit de l'administration est-il prescrit, l'appelant invoquant un délai d'un an à compter de l'achèvement de la construction ?
4. Caducité. La caducité de la procédure peut-elle être retenue, alors que l'inactivité est imputable à l'administration ?

Solution et dispositif

Le tribunal rejette l'appel sur chacun de ces points et confirme intégralement la sentence de première instance (fundament 14).

Sur la nature de la mesure. Le tribunal distingue les effets possibles d'une infraction aux normes d'urbanisme : les mesures de rétablissement de l'ordre juridique troublé, l'indemnisation des dommages et, en dernier lieu, la sanction administrative. Il affirme que les mesures de restauration « ne sont pas proprement de nature sanctionnatrice, car elles visent à assurer le respect des normes méconnues par une action illégale, alors que les sanctions administratives, ordinairement des amendes, entraînent une affliction supplémentaire pour leur auteur » (fundament 4). L'acte litigieux, qui impose l'adaptation des travaux sous avertissement de démolition, relève donc de la restauration de la légalité et n'a pas de caractère sanctionnateur (fundament 5).

Sur l'audition préalable. Le tribunal relève que l'intéressé avait déjà présenté ses observations lors de la procédure initiale, et que l'acte attaqué s'inscrit dans la phase d'exécution d'un acte administratif ferme. Il n'est donc pas nécessaire de reproduire ce stade (fundament 8).

Sur la prescription. Le tribunal distingue deux hypothèses : la prescription du droit de la commune à réagir contre l'infraction, et le délai pendant lequel l'administration peut poursuivre l'exécution d'actes fermes déjà adoptés. En l'espèce, le second cas s'applique