Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 25 juillet 2005, n° 2005-46 (ROJ : STSJAD 230/2005)
Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 25 juillet 2005, n° 2005-46, recours AD-0037-1/03, ECLI:AD:TSJADAD:2005:230 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige s'inscrit dans le cadre de la passation d'un contrat d'occupation domaniale initié par la commune (Comú) d'Escaldes-Engordany. Par voie de concours public, la collectivité a mis en concurrence l'octroi d'une concession en régime d'occupation privative du domaine public portant sur le terrain d'assiette de l'ancien pavillon omnisports communal (désigné « pavelló polisportiu del XXXX » dans la décision), destinée à accueillir des ouvrages de caractère permanent.
Conformément à l'article 42 du cahier des charges (plec de condicions) régissant ladite consultation, les candidats étaient tenus de constituer une garantie provisoire (fiança provisional), selon les montants et modalités définis par renvoi à l'article 66 de la loi sur les marchés publics (Llei de contractació pública du 9 novembre 2000). La société « Barba » (désignée par l'initiale « S. » dans la décision) s'est portée candidate et a souscrit le cautionnement provisoire requis auprès d'un établissement financier fiateur (désigné par l'initiale « I. »).
Aux termes de l'article 7 du cahier des charges, l'adjudicataire provisoire était astreint à une obligation précise : déposer dans un délai impératif de quatre-vingt-dix jours les projets exécutifs portant respectivement sur la démolition du bâti existant et sur l'édification de la nouvelle construction. L'approbation conjointe de ces documents techniques par le Comú d'Escaldes-Engordany et par le gouvernement de la Principauté conditionnait le caractère définitif de l'attribution et l'invitation à régulariser l'acte concessif dans les trente jours subséquents.
La société S., bien qu'ayant obtenu le statut d'adjudicataire provisoire, s'est abstenue de présenter lesdits projets d'exécution dans le délai imparti. Tirant les conséquences de cette défaillance, le Comú d'Escaldes-Engordany a adopté le 11 décembre 2002 une résolution prononçant notamment la confiscation et l'exécution forcée (incautació ou confiscació) de la caution provisoire.
Face à cette mesure, la société adjudicataire a contesté la légalité de la décision communale en prétendant, d'une part, que son offre était implicitement ou explicitement subordonnée à l'obtention d'une licence d'exploitation de casino réel et virtuel sur le territoire andorran et, d'autre part, que l'administration communale ne disposait d'aucune habilitation légale ou contractuelle l'autorisant à appréhender la garantie provisoire.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
La société S. a d'abord exercé un recours hiérarchique (recurs d'alçada) devant le gouvernement de la Principauté d'Andorre à l'encontre de la décision du Comú d'Escaldes-Engordany du 11 décembre 2002. Ce recours a fait l'objet d'un rejet implicite né du silence gardé par l'administration générale.
La société administrée a subséquemment porté le différend devant la juridiction administrative de première instance. Par un jugement rendu le 31 mars 2004, la section administrative du Tribunal de Batlles a fait droit à la demande de la société requérante en annulant la résolution communale du 11 décembre 2002. Pour statuer en ce sens, les premiers juges ont retenu que l'appréhension de la caution ne trouvait d'appui dans aucune disposition légale ni clause contractuelle expresse, privant ainsi l'acte administratif de tout fondement juridique habilitant.
Tant le Comú d'Escaldes-Engordany que le gouvernement ont interjeté appel de cette décision devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice (Tribunal Superior de Justícia d'Andorra).
Dans ses écritures d'appel, le Comú d'Escaldes-Engordany a fait valoir l'applicabilité au litige des prescriptions de la loi sur les marchés publics du 9 novembre 2000, en fondant le bien-fondé de l'exécution de la garantie sur les articles 23 et 66 de ce texte, lus en combinaison avec l'article 42 du cahier des charges. À titre subsidiaire ou additionnel, la commune a sollicité la condamnation conjointe et immédiate de la société adjudicataire provisoire et de l'organisme fiateur I. au paiement du montant nominal de la caution, assorti des intérêts légaux.
Le gouvernement d'Andorre s'est rallié pour l'essentiel aux moyens développés par l'administration communale. Toutefois, il a réitéré une fin de non-recevoir tirée de son défaut de qualité pour défendre à l'instance (manca de legitimació passiva), estimant que l'affaire concernait exclusivement l'exercice par la commune d'Escaldes-Engordany d'une compétence matérielle propre.
Pour sa part, l'intimée, la société S., a conclu à l'irrecevabilité et au mal-fondé des deux recours d'appel, requérant la confirmation intégrale du jugement de première instance. Elle a invoqué l'inapplicabilité de la loi sur les marchés publics aux contrats patrimoniaux exclus de son champ, l'absence de base légale sanctionnatrice pour confisquer la garantie, l'existence d'une offre conditionnée à l'octroi d'une autorisation pour l'exploitation de jeux de casino et, enfin, l'existence d'un détournement de pouvoir (desviació de poder) imputable aux agissements et aux pourparlers menés par l'administration communale.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'instance d'appel soumettait à la juridiction administrative suprême plusieurs interrogations interdépendantes, touchant au contentieux administratif, à la délimitation des compétences publiques, au droit des propriétés publiques et au régime des garanties dans la commande publique :
- En matière processuelle et institutionnelle, le gouvernement conserve-t-il la qualité de partie défenderesse à l'instance lorsqu'est déféré au juge l'acte d'une paroisse (Comú) pris dans une matière relevant de ses compétences propres, dès lors que cet acte a fait l'objet d'un rejet implicite dans le cadre d'un recours hiérarchique (recurs d'alçada) ?
- Sur le plan de la théorie générale des contrats publics, la législation générale sur les marchés publics (Llei de contractació pública du 9 novembre 2000) régit-elle les phases de passation et d'adjudication d'une concession domaniale portant sur l'occupation privative d'un bien public, alors même que l'article 2.1, sous g), dudit texte exclut expressément les contrats patrimoniaux de son champ d'application matériel direct ?
- Relativement au régime de la caution provisoire, l'administration adjudicatrice est-elle légalement habilitée à appréhender et confisquer la garantie fournie par l'adjudicataire provisoire lorsque ce dernier manque à son obligation de formaliser le contrat ou de fournir les pièces préparatoires indispensables à l'adjudication définitive ? Cette faculté découle-t-elle de la nature intrinsèque de la garantie provisoire et de l'application extensible de l'article 23 de la loi sur les marchés publics ?
- Enfin, sur le terrain de la légalité interne de l'acte, la participation au concours d'un opérateur économique peut-elle être unilatéralement conditionnée à l'octroi d'une licence d'activité régulée (l'exploitation d'un casino), et l'échec de négociations informelles sur ce point caractérise-t-il un détournement de pouvoir de l'autorité communale ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Sur la compétence juridictionnelle, la chambre administrative confirme sa plénitude de juridiction pour connaître de l'appel en vertu de l'article 39.3 de la loi qualifiée sur la justice (Llei qualificada de la Justícia du 3 septembre 1993).
Sur la qualité pour défendre du gouvernement (legitimació passiva), le Tribunal supérieur rappelle sa jurisprudence constante issue de la sentence n° 99-17 du 21 avril 1999. Depuis l'avènement constitutionnel et la loi qualifiée de délimitation des compétences des communes, une distinction nette s'opère entre les compétences propres communales et les compétences étatiques déléguées. Lorsque le Comú agit dans une matière qui lui est propre, le recours hiérarchique porté devant le gouvernement constitue un « recours d'appel impropre » (recurs d'alçada impropi), restreignant le contrôle de l'exécutif national à la seule légalité de l'acte, à l'exclusion de toute appréciation de pure opportunité. Cependant, quel que soit le périmètre dudit contrôle, la décision prise par le gouvernement au titre de l'article 124 du code de l'administration (Codi de l'Administració du 29 mars 1989) — qu'elle soit expresse ou tacite, approbative ou de rejet — constitue un acte administratif imputable à l'administration centrale. En conséquence, le gouvernement acquiert de plein droit la condition de partie défenderesse au procès administratif afin de soutenir la légalité de la posture adoptée. Le moyen d'irrecevabilité soulevé par le gouvernement est donc rejeté.
Sur la qualification contractuelle et l'applicabilité supplétive de la loi sur les marchés publics, la cour constate que la concession litigieuse a pour objet l'occupation privative du domaine public imposant des constructions permanentes, situation spécifiquement appréhendée par l'article 104 du code de l'administration. Si l'article 2.1, sous g), de la loi du 9 novembre 2000 écarte les conventions relatives aux biens patrimoniaux nationaux ou communaux de son application directe, l'article 2.2 de la même loi prescrit une application supplétive du texte aux contrats ainsi exclus.
La cour résout cette apparente contradiction textuelle par une interprétation téléologique et systématique : les contrats domaniaux sont gouvernés au premier chef par les normes de fond du chapitre VII du code de l'administration ; en revanche, pour tout le volet procédural encadrant la mise en concurrence, l'attribution et le choix du cocontractant — non détaillé par ledit code —, les dispositions de la loi sur les marchés publics s'imposent à titre supplétif afin de concrétiser les principes cardinaux de publicité et de libre concurrence. La haute juridiction renforce sa démonstration en invoquant expressément la théorie des actes détachables (actes separables), consacrée à l'article 4 de la loi de 2000, qui soumet impérativement la phase préparatoire et l'adjudication des contrats aux règles du droit public, y compris lorsque l'exécution ultérieure ou l'objet intrinsèque de la convention ressortit à une sphère patrimoniale ou privée.
Sur le bien-fondé de la saisie-confiscation de la garantie provisoire, le Tribunal supérieur censure la position formaliste retenue par le Tribunal de Batlles. La juridiction énonce que la garantie provisoire poursuit une double finalité fonctionnelle :
- d'abord, attester du sérieux de l'offre et prévenir la participation de concurrents non résolus ;
- ensuite, garantir qu'après l'attribution provisoire, le soumissionnaire retenu constituera le cautionnement définitif et régularisera formellement la convention.
La cour juge que la retenue de la garantie provisoire jusqu'à la signature du contrat, prévue à l'article 66 de la loi de 2000, deviendrait totalement illusoire et inopérante si l'administration ne disposait pas du pouvoir de la confisquer en cas de défaillance imputable au licitateur retenu. Sans cette sanction effective, la conclusion du lien contractuel serait abandonnée au pur arbitre de l'adjudicataire. Par voie de conséquence, le mécanisme de confiscation procède de l'essence même de l'institution de la garantie provisoire.
De surcroît, la cour appuie sa solution sur un raisonnement normatif étendu : bien que l'article 23.2 de la loi de 2000 — prévoyant expressément l'annulation de l'attribution et l'appréhension de la caution en cas de défaut de formalisation imputable à l'adjudicataire — s'insère dans le chapitre II dédié au marché public de travaux (contracte d'obres), ce précepte constitue le socle historique et dogmatique du droit des contrats administratifs. Dès lors, à l'instar des renvois exprès opérés par les articles 43 et 51 de la même loi pour la gestion des services publics et les fournitures, la règle de l'article 23.2 s'applique de manière transversale et analogique à toutes les conventions de l'administration soumises aux procédures publiques d'adjudication. L'omission fautive par la société S. de verser les projets exécutifs de démolition et de construction dans le délai prescrit de quatre-vingt-dix jours a empêché l'adjudication définitive ; la confiscation de la garantie constituait donc une mesure légalement fondée.
Sur les griefs tenant au caractère conditionnel de l'offre et au détournement de pouvoir, le Tribunal supérieur écarte les allégations de la société requérante. Sur le plan probatoire, il relève qu'aucun document officiel versé au dossier administratif ou transmis à la commune n'établit que la soumission ait été formellement assortie d'une condition suspensive relative à l'obtention d'une licence de casino. Sur le fond, l'existence d'échanges exploratoires sur l'implantation éventuelle d'une salle de jeux ne saurait avoir induit en erreur l'adjudicataire : la requérante étant adossée à un groupe multinational chevronné du secteur des jeux de hasard, elle ne pouvait rationnellement ignorer l'état du droit positif andorran régissant les jeux et le fait évident qu'une administration communale est institutionnellement dépourvue de la compétence régalienne requise pour octroyer de telles autorisations nationales. Tout détournement de pouvoir est donc exclu.
Enfin, sur l'appel incident du Comú tendant à voir condamner directement l'organisme fiateur I. au paiement de la somme, la juridiction délimite strictement l'office du juge administratif : le recours pour excès de pouvoir est circonscrit au contrôle de légalité des actes attaqués et ne peut emporter condamnation pécuniaire à l'encontre de tiers n'ayant pas la qualité de partie à l'instance, sans préjudice pour la collectivité d'actionner les voies d'exécution forcée du titre exécutoire ainsi validé.
C. Le dispositif
Au vu de l'ensemble de ces motifs, la juridiction tranche le litige comme suit :
« En considération de tout ce qui a été exposé, le Tribunal supérieur de justice, chambre administrative, au nom du peuple andorran, décide :
1°. Accueillir partiellement le recours d'appel formé par le M. I. Gouvernement et intégralement celui interjeté par le Très Honorable Comú d'Escaldes-Engordany, tous deux dirigés contre la sentence rendue le 31 mars 2004 par la section administrative du Tribunal de Batlles, laquelle est révoquée et privée d'effet.
2°. Rejeter la demande formulée par "Barba" contre la résolution contestée du Comú d'Escaldes-Engordany du 11 décembre 2002 et contre le rejet présumé par silence administratif du recours hiérarchique formé contre la précédente résolution devant le Gouvernement, lesquelles sont confirmées en leurs propres termes, sans prononcé particulier en matière de dépens.
La présente sentence est définitive et exécutoire.
Ordonnons qu'une fois accomplies les prescriptions de l'article 76 de la loi sur la juridiction administrative et fiscale, les pièces originales accompagnées de la certification de la présente sentence soient transmises au Tribunal de Batlles, section administrative, dont elles émanent, et que les actes de la cour soient classés. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt du Tribunal supérieur de justice d'Andorre du 25 juillet 2005 forme un précédent jurisprudentiel fondamental pour le droit administratif andorran post-constitutionnel, particulièrement sur l'articulation entre l'autonomie des collectivités paroissiales (Comuns) et l'ordre contractuel public.
En premier lieu, la clarification apportée quant à la recevabilité et la qualité pour défendre du gouvernement en cas de « recours d'appel impropre » (recurs d'alçada impropi) stabilise l'architecture contentieuse issue de la Constitution de 1993 et du code de l'administration de 1989. En affirmant que le rejet par silence du gouvernement confère ipso facto à ce dernier la qualité de partie défenderesse au procès, la cour garantit la sécurité juridique des justiciables : l'administré n'a pas à supporter les incertitudes procédurales issues de l'ambivalence du contrôle hiérarchique étatique sur les compétences propres des communes. Le juge andorran consacre ainsi une acception fonctionnelle et objective du litige administratif où l'auteur de l'acte initial et l'autorité de recours contrôlant la légalité concourent tous deux à l'instance.
En second lieu, la sentence s'inscrit au cœur des théories classiques du droit administratif d'Europe continentale concernant la délimitation du champ contractuel public :
- La théorie des actes détachables (actes separables) : Le Tribunal supérieur emprunte un concept forgé par le Conseil d'État français et largement intégré par le droit public espagnol. L'article 4 de la loi de 2000 sert ici de passerelle : même si l'exploitation domaniale ou la gestion patrimoniale présente des affinités avec la sphère privée ou déroge au régime direct des marchés de travaux, la phase précédant la conclusion du contrat (l'appel d'offres, la sélection des offres, l'attribution provisoire) constitue une suite d'actes administratifs unilatéraux impérativement soumis au droit public et aux principes de transparence, d'égalité et de mise en concurrence.
- La subsidiarité intégrative de la législation sur la commande publique : En articulant l'article 2.1, sous g), et l'article 2.2 de la loi sur les marchés publics, la juridiction érige le droit de la commande publique en droit commun de la passation de toute convention conférant un avantage économique privatif sur le domaine public. L'analyse refuse l'existence de zones de vide procédural où l'administration pourrait s'affranchir des contraintes du droit administratif au motif que l'occupation d'un terrain relève
Sentència
SENTÈNCIA 2005-46 DE 25 DE JULIOL DE 2005
CONTRACTACIÓ ADMINISTRATIVA. Incautació de la fiança provisional presentada per tal de participar en el concurs públic per a la concessió en règim d'ocupació privativa d'un immoble comunal. Procedència de la confiscació en cas d'incompliment de l'adjudicatari provisional. L'oferta no estava condicionada a l'autorització per explotar un casino. Aplicació de la Llei de contractació pública als contractes relatius als béns de les persones públiques. PROCÉS ADMINISTRATIU. Legitimació passiva del Govern en cas de desestimació per silenci d'un recurs d'alçada contra actes dels Comuns. RECURSOS ADMINISTRATIUS. Abast del recurs d'alçada contra resolucions comunals.
A N T E C E D E N T S D E F E T
1r.- La Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, en la sentència dictada el 31 de març de 2004, va estimar la demanda formulada per l'entitat "Barba" (en endavant S.) contra el M.I. Govern i l'Hble. Comú d'Escaldes-Engordany, i va anul·lar la resolució comunal d'11 de desembre de 2002 que, entre d'altres extrems, procedia a l'execució de la fiança presentada per l'agent per tal de participar en el concurs públic convocat per a la concessió en règim d'ocupació privativa del terreny on està radicat l'antic pavelló polisportiu del XXXX.
L'esmentada sentència es fonamenta substancialment en la consideració de què l'execució de la fiança prestada per la societat agent no es troba recolzada per cap disposició legal ni pacte contractual, de manera que la resolució comunal impugnada manca de base jurídica que li doni cobertura.
2n.- La representació del Comú d'Escaldes-Engordany ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència. En defensa de les seves pretensions argumenta, en síntesi, que resulten aplicables en aquest cas les previsions de la Llei de contractació pública, i que l'execució de la fiança es basa en els articles 23 i 66 de l'esmentada llei i en l'apartat 42 del plec de condicions que va regir el concurs públic de referència. En darrer terme, el Comú d'Escaldes-Engordany sol·licita que es condemni el I., en la seva qualitat de fiador, així com a S., al pagament immediat de l'import de la fiança provisional, amb els interessos legals corresponents.
3r.- La representació del Govern va interposar igualment recurs d'apel·lació contra la sentència de 31 de març de 2004, que es fonamenta en arguments similars als de l'Administració comunal. A més, insisteix en aquesta alçada en la manca de legitimació passiva de l'Administració general, atès que el Comú d'Escaldes-Engordany ha actuat en aquest cas en l'exercici d'una competència pròpia.
4t.- La societat agent va contestar ambdós recursos, oposant-se a les pretensions de les Administracions apel·lants i sol·licitant la confirmació íntegra de la sentència impugnada.
5è.- En l'acte de la vista oral, les parts van exposar les consideracions que van considerar més adients a la defensa de llurs interessos.
F O N A M E N T S D E D R E T
Primer.- Sobre la competència de la Sala.
La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.
Segon.- Sobre la legitimació passiva del Govern.
Aquesta Sala ha examinat en diverses ocasions la situació processal del Govern en el marc del procés administratiu, quan s'impugnen resolucions emanades de l'Administració comunal que han estat objecte de recurs d'alçada davant del primer (v. sentència núm. 99-17, de 21 d'abril de 1999, entre d'altres).
Sobre aquesta qüestió, després de l'entrada en vigor de la Constitució i de la Llei qualificada de delimitació de competències dels Comuns, s'ha distingit entre els supòsits en què aquests actuen en l'exercici de competències pròpies, o bé quan es tracta de competències delegades pel Govern, o sense disposar d'una competència que els habiliti per actuar. En el primer cas, es tracta d'un recurs d'alçada impropi, que faculta el Govern per examinar la legalitat de la decisió impugnada, però no l'oportunitat,
mentre que en el segon es duu a terme un control tant de legalitat com d'oportunitat.
Ara bé, tant en un cas com en l'altre, el Govern actua en virtut de les facultats que li atribueix l'article 124 del Codi de l'Administració per a resoldre els recursos d'alçada interposats contra els actes dels Comuns. En conseqüència, es produeix sempre un acte del Govern, estimatori o desestimatori del recurs, exprés o tàcit, però que el converteix en part demandada en l'ulterior procés administratiu, des del moment en què pot comparèixer davant del Tribunal per defensar la legalitat de la decisió adoptada.
Procedeix, doncs, desestimar l'al·legada manca de legitimació passiva del Govern.
Tercer.- Sobre la naturalesa jurídica del contracte litigiós i l'aplicabilitat de la Llei de contractació pública.
El concurs convocat pel Comú d'Escaldes-Engordany té per objecte la ocupació privativa de béns de domini públic, que requereix la realització d'obres de caràcter permanent, segons ho estableix l'apartat 2n. del plec de condicions que va regir el concurs convocat a l'efecte. Es tracta, doncs, d'un negoci jurídic que versa sobre la utilització dels béns demanials, el qual es troba regulat a l'article 104 del Codi de l'Administració i ha de ser objecte de concessió administrativa.
En principi, l'article 2.1.g) de la Llei de contractació pública exclou del seu àmbit d'aplicació els contractes concernents a béns o drets del patrimoni nacional o comunal. Ara bé, la pròpia llei, en el seu article 2.2, disposa expressament que en el cas dels contractes exclosos, com succeeix en els de caràcter patrimonial a què s'acaba de fer referència, s'aplica el mateix text legal amb caràcter supletori.
Aquesta aparent dicotomia ha de ser interpretada en el sentit de què els contractes relatius als béns de les persones públiques es regeixen en primer lloc per les normes específiques d'aquests darrers, que es troben contingudes primordialment al capítol VII del Codi de l'Administració. Tanmateix, en tot allò que no contemplin aquests preceptes, s'haurà de recórrer supletòriament a les disposicions de la Llei de contractació pública, especialment pel que fa a les modalitats a què s'han de subjectar l'alienació o l'adjudicació de l'ús privatiu d'aquests béns, que en termes generals s'han de dur a terme amb ple respecte als principis de publicitat i concurrència,
però sense que el Codi reguli de forma detallada el procediment d'adjudicació del contracte, la qual cosa fa necessari aplicar les disposicions de la Llei de contractació pública sobre el particular.
En conseqüència, resulten plenament aplicables en aquest cas les disposicions contingudes en la Llei de contractació pública sobre la preparació i l'adjudicació del contracte litigiós, que té per objecte la concessió administrativa de l'ocupació privativa d'un bé de domini públic.
En aquest sentit, convé remarcar que les normes de la Llei de contractació de 9 de novembre de 2000 relatives als procediments d'adjudicació d'un contracte per part de les persones públiques s'apliquen fins i tot als contractes privats de l'Administració, encara que les controvèrsies que es plantegin sobre els seus efectes i extinció es regeixin pel dret privat, i això en virtut del principi dels actes separables, que recull l'article 4 de la Llei de contractació pública.
Quart.- Sobre la procedència de la confiscació de la fiança provisional.
Un cop establerta l'aplicabilitat de la Llei de 9 de novembre de 2000 al procediment d'adjudicació del contracte litigiós, s'ha de determinar si el Comú d'Escaldes-Engordany es trobava facultat per confiscar la garantia provisional que havia constituït S., com a conseqüència de l'incompliment per part d'aquesta empresa de l'obligació que pesava sobre ella de presentar en el termini de 90 dies els projectes executius d'enderroc de l'edificació existent i de construcció del nou edifici.
Segons l'apartat 7è. del plec de condicions, l'adjudicatari provisional havia de presentar en el termini esmentat els projectes executius d'enderroc i de construcció. Un cop aprovats ambdós pel Comú d'Escaldes-Engordany i pel Govern, l'adjudicació esdevindria definitiva i es procediria a la signatura del contracte de concessió dins dels 30 dies següents.
D'altra banda, l'apartat 42è. del mateix plec estableix que, per prendre part al concurs, calia constituir una fiança provisional "dels imports i segons les modalitats que estableix l'article 66 de la Llei de contractació pública".
Aquest garantia provisional té una doble finalitat. En una primera etapa, es pretén assegurar la seriositat de les ofertes dels concursants i, d'aquesta manera, evitar la participació de persones que no estiguin realment interessades en obtenir l'adjudicació del contracte. Posteriorment, un cop produïda aquesta adjudicació, el seu objectiu és el de garantir que el licitador constituirà la fiança definitiva i procedirà a formalitzar el contracte. Amb aquesta finalitat, la garantia provisional queda retinguda fins que tingui lloc el tràmit de formalització del contracte. Ara bé, aquest mecanisme resultaria inoperant si la devolució de la fiança no quedés condicionada a la formalització del vincle contractual, ja que d'altra manera, a manca de sanció efectiva, aquella quedaria en realitat al lliure arbitri de l'adjudicatari. Per tot això, s'ha de concloure que la possibilitat de que l'Administració procedeixi a confiscar la garantia provisional, quan no es formalitza el contracte per causes únicament imputables a l'adjudicatari, és una conseqüència necessària de la naturalesa d'aquesta institució, i en aquest sentit s'ha d'interpretar l'article 66 de la Llei de contractació pública, quan afirma que "la fiança provisional és retornada immediatament després de l'adjudicació definitiva del contracte, excepte la de l'adjudicatari, que és retinguda fins a la formalització del contracte".
A més, cal tenir en compte que la procedència de la confiscació de la fiança provisional, en el cas esmentat de manca de formalització del contracte per causes imputables a l'adjudicatari, no resulta només de la pròpia naturalesa de la institució, en els termes que fins ara han quedat exposats, sinó que es troba també recollida expressis verbis en la Llei de contractació pública. En efecte, l'article 23.2 d'aquest text legal disposa que "si per causa imputable a l'adjudicatari no es pot formalitzar el contracte en el termini establert, l'Administració n'acorda l'anul·lació, amb apoderament de la fiança provisional". És cert que aquest precepte forma part del capítol II de la llei, que regula el contracte d'obres, però resulta igualment aplicable als altres contractes de l'Administració. No es pot oblidar que el contracte d'obra és la figura nuclear sobre la que es va constituir la pròpia institució del contracte administratiu, de manera que la seva regulació ha estat sempre aplicable a títol supletori als altres contractes, en absència de regulació específica d'aquests. En el nostre dret, així ho disposen expressament els articles 43 i 51 de la Llei de 9 de novembre de 2000, relatius als contractes de gestió de serveis públics i de subministrament, que remeten a la regulació del contracte d'obra en tot allò que no estigui previst en la seva normativa específica. De la mateixa manera, aquesta remissió normativa resulta aplicable als altres contractes administratius, com el que constitueix l'objecte d'aquest procés.
En conseqüència, s'ha de concloure que el Comú d'Escaldes-Engordany es trobava legalment habilitat per a procedir a la confiscació de la fiança provisional, en no haver presentar S. en temps hàbil els projectes executius d'enderroc i de construcció que havien de precedir a l'adjudicació definitiva i a la formalització del contracte.
Cinquè.- Sobre la participació condicionada de S. en el concurs i l'existència de desviació de poder.
L'entitat agent afirma que la seva participació en el concurs va quedar condicionada expressament a l'obtenció de l'autorització per explotar "els jocs de casino reals i virtuals en tot el territori del Principat d'Andorra", que era la finalitat última de la seva participació en el concurs públic, a la que va ser induïda per l'actuació del Comú d'Escaldes-Engordany. Per tot això, considera que s'ha produït una desviació de poder que invalida la decisió de confiscar la garantia provisional.
Sobre aquest extrem, s'ha de constatar en primer lloc que no existeix constància en l'expedient administratiu tramès al Tribunal de la carta subscrita per S., còpia de la qual es va acompanyar al recurs d'alçada com a document núm. 10, en la que precisament es condicionava l'oferta d'aquesta empresa en els termes abans exposats. D'altra banda, tampoc s'ha acreditat de cap altra forma que fos efectivament tramesa al Comú d'Escaldes-Engordany i que aquest en tingués coneixement. En aquestes circumstàncies, no es poden compartir les argumentacions de l'agent sobre el caràcter condicional de l'oferta, i això amb independència de la viabilitat jurídica i de les conseqüències d'una tal condició.
D'altra banda, resulta certament versemblant l'existència de converses entre l'Administració comunal i la societat agent sobre la possibilitat d'instal·lar un establiment de joc en l'immoble que s'havia de construir en els terrenys objecte de la concessió litigiosa. Ara bé, el que no es pot compartir és que S. resultés induïda a error sobre l'abast real del concurs que ara s'examina, com a conseqüència del contingut d'aquestes converses. En efecte, no es pot oblidar que S. està participada per una important entitat multinacional que té per objecte, entre d'altres, l'explotació de negocis de joc en diversos països, per la qual cosa no resulta racional considerar que desconeixia l'estat de la legislació andorrana sobre aquesta matèria i, per això, que l'Administració comunal no disposava de facultats per garantir l'obertura d'un establiment de joc. S'ha de descartar, doncs, l'existència de la desviació de poder que denuncia la societat agent.
Sisè.- Sobre la pretensió de condemna del I. a satisfer l'import de la garantia provisional.
L'objecte d'aquest procés es limita a examinar la legalitat de les resolucions administratives impugnades, i no es pot estendre a fer pronunciaments respecte de terceres persones que no han estat part en el litigi. Tanmateix, això no és obstacle per tal de què, un cop confirmada la legalitat de l'actuació administrativa, el Comú d'Escaldes-Engordany iniciï els tràmits necessaris per a l'execució de la fiança en la forma legalment prevista.
D E C I S I Ó
En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:
1r.- Estimar parcialment el recurs d'apel·lació que formula el M.I. Govern i íntegrament el que interposa l'Hble. Comú d'Escaldes-Engordany, ambdós contra la sentència dictada el 31 de març de 2004 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca i deixa sense efecte.
2n.- Desestimar la demanda formulada per la "Barba" contra la resolució impugnada del Comú d'Escaldes-Engordany d'11 de desembre de 2002 i contra la desestimació presumpta per silenci administratiu del recurs d'alçada interposat contra l'anterior resolució davant del Govern, les quals es confirmen en els seus propis termes, sense un especial pronunciament en matèria de costes processals.
Aquesta sentència és ferma i executiva.
Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.
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