Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 28 juin 2006, n° 46-2006 (STSJAD 127/2006)

Faits et procédure

Les demandeurs, MM. Ricart, Blasco i Gaya, travaillent pour la Caixa Andorrana de Seguretat Social (CASS), organisme parapublic dépendant du Gouvernement. Ils ont sollicité, le 14 novembre 2003, la reconnaissance de la qualité de fonctionnaires public. Le Gouvernement a rejeté leur demande par une résolution du 11 février 2004, confirmée sur recours gracieux le 25 mars 2004.

Le Tribunal de Batlles, Section administrative, a rejeté leur demande par un jugement n° 2005-125 du 2 novembre 2005. Il a retenu que la qualité de fonctionnaire ne résulte pas de la nature des fonctions exercées, mais d'un ensemble d'actes successifs, au premier rang desquels le nomination par l'autorité compétente (article 27 de la Llei de la funció pública). Il a par ailleurs qualifié de protocolaire le serment prêté devant le Chef du Gouvernement et relevé que les demandeurs n'avaient produit aucune preuve des tâches concrètement accomplies.

M. Blasco i Gaya a interjeté appel. Il soutenait que la denégation de preuves en première instance lui causait un préjudice pour sa défense, que le jugement méconnaissait l'article 25 de la Constitution relatif à l'accès aux fonctions publiques, et que le décret des viguiers de 1971 avait été mal interprété. Le Gouvernement et la CASS ont conclu à la confirmation. L'audience s'est tenue le 24 mai 2006.

Le Tribunal était saisi, en appel, de la régularité de la procédure probatoire et du bien-fondé de la solution au regard du droit de la fonction publique.

Question de droit

La décision soulève deux questions.

1. Question principale : des agents recrutés par une entité parapublique dépendant du Gouvernement peuvent-ils se prévaloir de la qualité de fonctionnaires public, soit sur le fondement du décret des viguiers de 30 avril 1971 (ou 1985, cf. infra), soit sur celui de l'article 25 de la Constitution ?

2. Question incidente : le refus de la première instance d'admettre des mesures d'instruction complémentaires porte-t-il atteinte au droit à la juridiction ?

Solution et dispositif

Sur la qualité de fonctionnaire. Le Tribunal écarte d'abord le décret de 1971. Il relève que celui-ci est incompatible avec la Constitution, en ce qu'il établit une dépendance fonctionnelle à l'égard des viguiers, alors que la Constitution circonscrit les pouvoirs des organes juridictionnels à l'administration de la justice et soumet les actes de l'administration au contrôle judiciaire. Il retient toutefois, à titre surabondant, que ce décret a été abrogé par la disposition abrogatoire de la Llei de la funció pública.

Le Tribunal raisonne ensuite à partir du droit positif. La loi sur la fonction publique exclut expressément de son champ d'application (article 3.2.d) les entités parapubliques dépendant du Gouvernement, dont les agents sont régis par leur réglementation propre. Selon la disposition transitoire dixième, la réglementation du personnel de ces entités devait être adoptée avant le 31 décembre 2002. Cette réglementation n'ayant pas été adoptée pour la CASS, le statut de son personnel est constitué par le Règlement d'application n° 1 sur le statut du personnel et par les règles du droit du travail, désormais interprétées à la lumière de la Llei 8/2003, du 12 juin, sur le contrat de