STSJAD 237/2011, Tribunal superior de justícia d'Andorre, Sala administrativa, 23 novembre 2011

Faits et procédure

Par un arrêt du 23 novembre 2011, la Sala administrativa du Tribunal superior de justícia d'Andorre (TSJA) statue en appel sur un litige relatif à la nomination de fonctionnaires de police au grade de comissari.

Le point de départ est un Acord de Govern du 17 décembre 2008, qui procède à la nomination de plusieurs personnes aux grades de comissari major et de comissari de Policia. M. Serra a formé un recours de reposición contre cet acte. Le gouvernement n'ayant pas répondu, il s'est formé une décision implicite de rejet (silenci administratiu), que M. Serra a contestée devant la juridiction administrative.

Par une sentence du 13 janvier 2011, le Tribunal de Batlles a fait droit à la demande de M. Serra. MM. Agullo et Sancho ont interjeté appel le 25 mars 2011. Leur argumentation repose principalement sur quatre moyens : le défaut de légitimation active de M. Serra ; la prétendue qualité de comissari qu'ils auraient acquise par l'exercice effectif des fonctions correspondantes ; l'existence d'une « plaça d'un grau superior » exigée par l'article 49.1.b de la Llei del Cos de Policia ; enfin, le principe de sécurité juridique, qui commanderait de maintenir les situations garanties par écrit par l'administration. M. Garzón s'est associé à l'appel le 18 avril 2011. Le gouvernement s'en est remis à l'appréciation du tribunal.

Les dispositions de l'article 18 du Reglament, dont dépend la recevabilité des candidatures, ne sont pas reproduites dans la décision (non précisé dans la décision).

Question de droit

La décision soulève trois questions.

Première question : la légitimation active. Une personne qui n'est ni destinataire de l'acte ni candidate à la nomination peut-elle contester un acte de nomination ? La Sala se réfère à l'article 23 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal du 15 novembre 1989, qui reconnaît la qualité pour agir à « qualsevulla persona física o jurídica, pública o privada, que tinguin un interès, dret, expectativa de dret, etc. vinculats amb els actes sotmesos a la jurisdicció » (traduction : toute personne physique ou morale, publique ou privée, ayant un intérêt, un droit, une expectative de droit, etc., en lien avec les actes soumis à la juridiction).

Deuxième question : la distinction du grade et de la fonction. Des agents ayant exercé des fonctions de comissari, sans en détenir le grade, peuvent-ils être nommés à ce grade au regard de l'article 18 du Reglament ? Ce point touche à la distinction, rappelée par la Sala, « entre el grau i la funció » dans le droit de la fonction publique.

Troisième question : l'effet des nominations irrégulières. Une nomination intervenue en méconnaissance de la loi peut-elle faire naître des droits au profit de ses bénéficiaires, notamment au nom de la sécurité juridique ou d'un engagement écrit de l'administration ?

Solution et dispositif

Sur la légitimation. La Sala retient une interprétation extensive de l'article 23. Elle souligne l'expression « etc. » figurant dans le texte et juge que M. Serra disposait de la légitimation pour agir. La sentence de première instance est confirmée sur ce point.

Sur le fond. La Sala juge que les intéressés, bien qu'ayant exercé les fonctions de directeurs adjoints ou de chefs de service assimilés à celles de comissari, conservaient leur grade de sots-oficial de Policia. Les actes de nomination distinguent expressément le grade et la fonction : le document de nomination de M. Agullo précise qu'il est nommé « cap de l'Àrea de suport Policial » (chef du service de soutien policier) en tant que sots-oficial, et lui accorde un complément de responsabilité pour l'exercice de ces fonctions. Il en résulte que l'exercice de fonctions de comissari « no li confereix el grau de Comissari ». La Sala écarte ensuite les deux autres arguments : la clause de l'acte de nomination limitant la validité à un an