Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 27 novembre 2012, STSJAD 320/2012

Note : la référence canonique fournie (« Juridiction andorrane, — ») étant incomplète, elle a été reconstituée à partir des mentions figurant dans le texte. Les citations sont traduites par nos soins depuis le catalan.

Faits et procédure

Par un accord commercial du 7 octobre 2004, les Comuns de Canillo et d'Encamp, la société ORG_2 et une troisième partie ont convenu que le maintien des installations existantes n'emportait pas renonciation à obtenir « le paiement du prix juste pour l'occupation de terrains communaux et l'exploitation des engins », à fixer par un dictamen contradictoire d'experts indépendants ou, à défaut, par voie judiciaire (f. 57).

Par lettre du 27 décembre 2005, le Comú d'Encamp a manifesté sa volonté de solliciter ce paiement pour la zone de connectivité entre les domaines skiables exploités par ORG_3 et ORG_5, et a invité les destinataires à désigner des experts. Un rapport d'expertise a été remis en juillet 2009.

Après l'ouverture d'un dossier administratif, le Consell de Comú a adopté, le 8 février 2010, une décision (expédient 10/09) fixant à 5 524 056,35 euros le montant « objecte de liquidació » pour les saisons 2004/2005 à 2008/2009, et réservant les saisons suivantes. Ce montant était réparti entre ORG_3 (3 166 963,01 euros) et ORG_5 (2 357 093,34 euros). Un recours hiérarchique (alçada) formé contre cette décision a fait l'objet d'un refus implicite du Govern.

Le Tribunal de Batlles a, par jugement du 17 mai 2012, accueilli les demandes des Comuns de Canillo et des sociétés concernées. Le Comú d'Encamp a interjeté appel le 12 juillet 2012. La Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia était saisie de ce seul appel (recurs n° 61/12, dossier AD-0060-2/2010).

Question de droit

La question centrale était de savoir si les sommes réclamées au titre du « prix juste » pouvaient être qualifiées de prix public, c'est-à-dire de contrepartie de l'utilisation privative ou de l'aprovechament spécial du domaine public, ou si elles constituaient en réalité un impôt. Dans cette seconde hypothèse, la décision communale excéderait la compétence fiscale des Comuns telle que définie par la loi.

Le juge d'appel devait, en conséquence, déterminer si le Comú pouvait instituer, par une simple décision administrative, une créance fondée sur des revenus d'exploitation, sans habilitation législative expresse.

Le Tribunal n'a pas examiné les autres moyens soulevés par les parties, notamment la valeur juridique du protocole de 2004, la nullité de pleno iure alléguée et la répartition des responsabilités entre sociétés.

Solution et dispositif

Le Tribunal relève d'abord que la compétence de la Sala Administrativa résulte de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia. Il rappelle ensuite le cadre normatif : l'article 9 de la Llei 10/2003 de finances comunals, qui subordonne la potestat normativa des Comuns à la Constitution, à la Llei qualificada de delimitació de competències et à la Llei de bases de l'ordenament tributari.

Il s'appuie sur l'article 10-4 de cette dernière, qui exclut les prix publics de la catégorie des tributs, et sur l'article 11-2, qui définit l'impôt comme un tribut dont le fait générateur est « un neg