Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 9 octobre 2015 (STSJAD 255/2015)

Faits et procédure

Un agent communal, désigné sous le nom de Vilar, a contesté la décision de la Junta de Govern de la commune d'Escaldes-Engordany de mettre fin, à compter du 31 décembre 2013, à l'assurance complémentaire de santé que la commune prenait en charge depuis plusieurs années. Cette assurance couvrait les frais de santé non remboursés par la Caixa Andorrana de Seguretat Social (CASS), notamment les visites médicales, la pharmacie et l'hospitalisation. La décision du 30 septembre 2013 avait été ratifiée le 11 novembre 2013. Elle avait été communiquée aux agents par un courriel du responsable des ressources humaines daté du 16 octobre 2013, puis relayée par le syndicat le 17 octobre suivant.

Le recours formé contre la décision de la commune de 30 juin 2014, rejetant le recours d'alzada, a donné lieu à une décision implicite de rejet par silence de l'administration. Le Tribunal de Batlles a rejeté la demande par sentence du 2 mars 2015. Vilar a interjeté appel le 11 mai 2015. Les autres parties à l'instance sont la commune d'Escaldes-Engordany et le Gouvernement d'Andorre (M.I. Govern), qui ont conclu au rejet de l'appel.

L'appelant soutenait en substance que l'accord communal n'était pas exécutoire faute de notification régulière, que la décision ne satisfaisait pas à l'obligation de motivation prévue par le Code de l'administration, et qu'elle portait atteinte à des droits acquis issus d'un accord de 1992, en méconnaissance du principe de non-rétroactivité des normes restrictives de droits individuels. La commune soutenait que l'acte attaqué relevait de l'organisation administrative et non de l'acte administratif, et que les règles relatives au droit du travail communal ne s'appliquaient pas. Le Gouvernement qualifiait en outre la prestation de libéralité.

Le juge d'appel, statuant en formation de la Sala Administrativa (rapporteur : M. Bernard Plagnet), a rejeté le recours.

Question de droit

La question centrale était de savoir si la décision d'une commune mettant fin à une prestation complémentaire de santé servie à ses agents constitue un acte d'organisation administrative, soustrait aux exigences de notification (article 45 du Code de l'administration) et de motivation (article 39 du même code), et si les agents peuvent se prévaloir d'un droit acquis au maintien de cette prestation.

Deux sous-questions en découlaient :

1. La qualification de l'acte. Une décision de l'exécutif communal portant sur la gestion générale des ressources humaines relève-t-elle de la catégorie des actes d'organisation prévue à l'article 30 du Code de l'administration, ou de celle des actes administratifs soumis au régime procédural général ?

2. Le statut et les droits des agents. Le lien entre la commune et ses fonctionnaires étant de nature statutaire, la prestation litigieuse fait-elle partie de la rémunération, de sorte qu'elle puisse fonder un droit acquis ?

Solution et dispositif

Le tribunal écarte l