STSJAD 47/2016 (ECLI:AD:TSJADAD:2016:47)

Faits et procédure

Les agents de circulation communaux et d'attention citoyenne de la commune d'Escaldes-Engordany étaient soumis au régime de la loi n° 8/2005 du 21 février 2005 sur les agents de circulation communaux. Par une ordonnance, la commune a créé une mutuelle destinée à ces agents. M. Gomila, agent concerné, a saisi la Sección Administrativa du Tribunal de Batlles, qui a rejeté sa demande par un jugement du 30 juin 2015 et déclaré l'ordonnance conforme au droit sur les moyens soulevés.

M. Gomila a interjeté appel. Il soutenait, en substance, que l'article 36 de la loi de 2005 oblige la commune à souscrire des polices d'assurance couvrant l'invalidité, le décès et la rémunération intégrale en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle, et interdit de répercuter le coût de ces assurances sur les agents. Selon lui, le système propre de protection n'est admis qu'à défaut de possibilité d'assurance, et seulement avec l'accord des agents. Il invoquait en outre la nullité de l'ordonnance. À titre subsidiaire, il sollicitait un incident de question d'inconstitutionnalité portant sur le second alinéa de l'article 36, au regard de l'article 17 de la Constitution relatif au droit d'association, dans sa dimension négative, c'est-à-dire la liberté de ne pas adhérer à une association.

La commune a conclu au rejet. Elle soutenait que l'article 36 doit être interprété dans son ensemble, que la loi permet l'établissement d'un système propre sans condition préalable et que l'adhésion des agents résulte de la loi. Elle contestait également l'invocation tardive de l'inconstitutionnalité. Le Gouvernement d'Andorre a conclu dans le même sens. Il a qualifié la mutuelle de corporation de droit public, non assimilable à une association privée, car elle poursuit des finalités d'intérêt général. Les parties ont ensuite substitué l'audience orale par des conclusions écrites.

Question de droit

La juridiction devait trancher deux questions.

La première porte sur l'interprétation de l'article 36 de la loi n° 8/2005 : la commune peut-elle, pour protéger ses agents contre les risques d'invalidité, de décès et d'incapacité liés au travail, choisir un système propre de protection (une mutuelle financée par une cotisation complémentaire retenue sur salaire) au lieu de souscrire une assurance, sans que ce choix soit subordonné à l'impossibilité de s'assurer ni au consentement des agents ?

La seconde concerne la compatibilité de l'affiliation obligatoire à cette mutuelle avec le droit d'association négatif garanti par l'article 17 de la Constitution andorrane. Elle conduit à se demander s'il y a lieu de saisir le Tribunal constitutionnel d'un incident de question d'inconstitutionnalité.

Solution et dispositif

Le Tribunal rejette l'appel et confirme le jugement de première instance.

Sur l'interprétation légale. Le Tribunal part du texte. Il relève que le premier alinéa de l'article 36 impose la couverture par la souscription de polices d'assurance, dont le coût ne peut être répercuté ni déduit des salaires. Le second alinéa prévo