STSJAD 259/2016 (Tribunal superior de justícia d'Andorra, Sala administrativa, 28 juillet 2016)
Décision commentée : Tribunal superior de justícia d'Andorra, Sala administrativa, 28 juillet 2016, ROJ STSJAD 259/2016, ECLI:AD:TSJADAD:2016:259, recours n° 21/16, sentence n° 50-2016 (Lire sur source officielle)
Note de méthode : la référence canonique fournie dans les métadonnées (« Juridiction andorrane, — ») est incomplète. La référence retenue ci-dessus est celle qui figure dans le texte intégral. Le texte présente en outre une incohérence : l'en-tête indique une date du 28 juillet 2016, tandis que la formule de date du corps de la sentence mentionne « vint-i-vuit de juliol de dos mil setze » (2016). Le magistrat rapporteur est désigné tantôt comme « Bernard Plagnet » (métadonnées), tantôt comme « Bernard Galangnet » (corps de la décision).
Faits et procédure
Des fonctionnaires de l'administration générale andorrane ont sollicité le bénéfice d'une retraite anticipée et volontaire, sur le fondement d'un décret du 30 mai 1996 (BOPA 39/1996). Ce texte ouvrait cette faculté aux fonctionnaires dépourvus d'un statut spécial, justifiant de plus de trente ans de service, à compter de l'âge de soixante ans, avec un taux de pension croissant selon l'âge de liquidation.
Le Secrétaire d'État à la Fonction publique a rejeté ces demandes. Les recours administratifs formés contre ces décisions ont été rejetés par des résolutions du Gouvernement datées du 4 au 30 mars 2015.
Saisi par les fonctionnaires, le Tribunal de batlles (section administrative) a, par jugement du 11 janvier 2016, rejeté la demande et déclaré conformes au droit les décisions administratives contestées. Les requérants ont interjeté appel. Ils soutenaient, en substance, qu'il convenait d'admettre une preuve déniée en première instance, établissant la pratique administrative consistant à présenter la demande avant la réunion des conditions ; que la demande exprimait leur volonté d'être régis par la législation en vigueur au moment de son dépôt ; que le droit à la retraite anticipée constituait une « expectative de droit » reconnue par le décret de 1996 ; et que le délai de six mois prévu avant l'entrée en vigueur de la loi 23/2014 devait leur permettre de consolider leurs droits.
Le Gouvernement a conclu au rejet. Il faisait valoir que la relation de travail des fonctionnaires est statutaire et régie par le droit administratif, de sorte que toute modification législative du statut peut faire disparaître les expectatives antérieurement nées ; que l'admission de telles demandes reviendrait à figer le régime statutaire et constituerait une fraude à la loi ; et qu'aucune rétroactivité n'était en cause.
Par ordonnance du 22 avril 2016, la demande de preuve formulée par les appelants a été rejetée. Les parties ont été entendues à l'audience. La juridiction d'appel a statué comme juge de plein contentieux, en premier et dernier ressort, selon les mentions de la décision.
Question de droit
La question posée était double :
- Les fonctionnaires qui n'ont pas atteint les conditions de la retraite anticipée et volontaire à la date d'abrogation du décret de 1996 peuvent-ils invoquer un droit acquis, ou une expectative légitime, au maintien de ce régime ?
- La loi 23/2014, qualifiée de création et de régulation du plan de pensions de la fonction publique, qui a abrogé ce décret, a-t-elle un caractère rétroactif contraire à l'article 3 de la Constitution, ou n'a-t-elle qu'une application immédiate pour l'avenir ?
Sur le plan méthodologique, la juridiction devait en outre articuler cette question de fond avec le refus de preuve intervenu en première instance et réitéré en appel.
Solution et dispositif
Le Tribunal supérieur rejette l'appel au terme d'un raisonnement en trois temps.
Sur le régime juridique. Il rappelle une jurisprudence constante de la Sala : les fonctionnaires sont soumis à un statut légal et réglementaire, et le législateur peut modifier ce statut, dès lors que les fonctionnaires ne disposent pas de droits acquis au maintien indéfini d'un même régime.
**Sur la rétroactivité
Sentència
Núm. de Protocol: 2000041/2015 Núm. de Rotlle: TSJA-0000021/2016
SENTÈNCIA 50-2016
PARTS:
Apel·lant: Sr. Recio
Sr. Puig
Sra. Coll
Sra. Tejera
Sra. Herrera
Sra. Durán
Sra. Ricart
Sra. Nuñez
Sra. Alcalá
Sra. Duque
Sr. Sandoval
Sra. Zapata
Sra. Esparza
Sr. Peña
Sra. Galan
Sr. Tejera
Sr. Ribes
Sr. Téllez
Sra. Palmer
Sra. Sancho
Sra. Amorós
Sra. Criado
Representant: Sr. Barba
Advocat: Sr. Galanza
Apel·lant adherent: SINDICAT DEL PERSONAL ADSCRIT A L'ADMINISTRACIÓ GENERAL (SIPAAG)
Representant: Sr. Barba
Advocat: Sr. Galanza
Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA
Representant: Sra. Esteban
Advocat: Sr. Barberá
M. I. Sra. Marie Conte
Andorra la Vella, vint-i-vuit de juliol de dos mil setze.
El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000041/2015.
En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Bernard Galangnet, el qual expressa el parer del Tribunal.
ANTECEDENTS DE FET
1.- La sentència de data 11 de gener de 2016 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va desestimar la demanda promoguda pels agents, avui recurrents, i va declarar ajustades a dret les diferents resolucions del Secretari d'Estat de Funció Pública per les quals es denegaven les sol·licituds de jubilació anticipada i voluntària presentades pels funcionaris.
2.- La part agent va interposar recurs d'apel·lació contra la sentència del Tribunal de Batlles, que es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:
s'ha de procedir a la pràctica de la prova denegada en primera instància, per quan amb la mateixa s'hagués acreditat que és una pràctica habitual en l'Administració presentar la petició de jubilació un temps abans de reunir els requisits per tenir-hi dret.
per mitjà de les sol·licituds denegades, els agents manifestaven la seva voluntat d'acollir-se al dret a la jubilació anticipada i voluntària d'acord amb la legislació vigent en el moment de presentar la sol·licitud, la qual només serà efectiva òbviament en el moment en que reuneixin els requisits legals;
el dret a la jubilació anticipada dels funcionaris recurrents és una expectativa de dret reconeguda pel Decret de 1996, que prendrà efecte en el moment en què es reuneixin els requisits, talment la figura del nasciturus;
els funcionaris agents no han actuat mai de forma contrària a la llei;
els actes jurídics s'han de regir per la llei aplicable al moment en que es produeixen;
el període previst per l'entrada en vigor de de la Llei 23/2014, de sis mesos des de la seva publicació existeix per tal que els afectats per la norma puguin tenir temps d'adaptar-s'hi i decidir les actuacions oportunes per tal de consolidar els drets que tindrien en base a la norma vigent abans de l'aprovació de la nova llei. El mateix va succeir en matèria urbanística.
3.- En la seva contesta de data 31 de març de 2016, la representació del GOVERN s'oposa al recurs d'apel·lació i manifesta en substància que:
la relació de treball dels funcionaris és estatutària i es troba regulada pel dret administratiu, i com a tal qualsevol canvi de Llei modifica l'estatut, i per conseqüent aquelles expectatives de dret generades en un determinat moment poden desaparèixer si canvia l'estatut que les regia;
si s'admetessin aquestes sol·licituds de jubilació anticipada, s'operaria la congelació del seu règim estatutari i així s'evitaria l'aplicació de les normes legals aprovades amb posterioritat. Aquestes sol·licituds doncs s'haurien de qualificar com fetes amb frau de llei;
No es pot apreciar en el cas d'autes cap tipus de retroactivitat;
la raó de ser de la vacatio legis de sis mesos rau en el fet que la Llei va comportar una modificació profunda del sistema preexistent, i s'havia de preveure un temps per posar en pràctica tota la nova regulació;
El règim d'obtenció de llicències urbanístiques no resulta comparable amb el règim dels funcionaris, doncs en aquest darrer cas hi ha una relació estatutària preexistent que no es dóna en l'altre supòsit.
4.- Per providència de data 22 d'abril de 2016 es va denegar la pràctica de la prova sol·licitada per la part recurrent.
5.- En l'acte de la vista oral, les parts compareixents van exposar les consideracions que van considerar més adients a la defensa de llurs interessos.
FONAMENTS DE DRET
Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.
Segon.- Sobre el fons.
El quadre jurídic del litigi es el següent:
Un decret del 30 de maig de 1996 (BOPA 39/1996, n° 39) disposa:
"Que els funcionaris de l'Administració que no tinguin un estatut especial i que portin més de 30 anys de servei, poden sol·licitar la jubilació anticipada i voluntària des del dia que compleixin els 60 anys.
L'import de la pensió de jubilació anticipada que els correspondrà és el 60% del darrer salari percebut si se sol·licita als 60 anys, el 62% als 61 anys, el 64% als 62 anys, el 66% als 63 anys, el 68% als 64 anys i el 70% en el cas de jubilació obligatòria als 65 anys, sempre que els punts adquirits a la Caixa Andorrana de Seguretat Social no siguin superiors al percentatge percebut, cas en el qual l'import de la jubilació seria aquest."
La Llei 23/2014, del 30 d'octubre, qualificada de creació i de regulació del pla de pensions de la funció pública disposa:
"Disposició derogatòria
Queden derogats el Decret de 30 de maig de 1996, l'article 49 de la Llei de la funció pública, l'article 33 de la Llei 32/2008, del 18 de desembre, del Cos de Banders, la Disposició Transitòria Primera de la Llei 3/2007, del 22 de març, del Cos Penitenciari, les Disposicions Transitòries Primera, Segona i Tercera de la Llei 8/2004, del 27 de maig, qualificada del Cos de Policia, els apartats 1, 2 i 3 de l'article 14 de la Llei 5/2004, del 14 d'abril, del Codi de Duana i totes les restants disposicions de rang igual o inferior que s'oposin a allò que estableix aquesta Llei."
Les pretensions dels demandants són de permetre'ls conservar les condicions de jubilació vigents en el moment en què fan l'anunci i que no els siguin aplicables les modificacions d'aquell règim que s'aprovin amb posterioritat.
Aquesta pretensió no pot prosperar pels motius següents:
Segons la jurisprudència consolidada d'aquesta Sala, els funcionaris estan sotmesos a un estatut legal i reglamentari i el legislador té la facultat de modificar aquest estatut, atès que els funcionaris no tenen drets adquirits al manteniment indefinit del mateix règim.
La Llei 23/2014, del 30 d'octubre no té un caràcter retroactiu que la faria contrària a l'article 3 de la Constitució. En efecte, s'ha de distingir dos conceptes jurídics diferents: la retroactivitat i l'aplicació immediata de la Llei amb efectes pel futur. Les disposicions de la Llei 23/2014 són clarament una il·lustració d'aquest segon concepte i no són una vulneració de l'article 3 de la Constitució. Arribar a una conclusió contrària comportaria una congelació de l'ordenament jurídic que faria impossible la seva evolució i l'adaptació a les circumstàncies existents en cada moment.
S'han d'aplicar aquests principis al litigi:
No es discuteix que els demandants no compleixen, a la data d'avui, les condicions exigides pel Decret de 1996 per sol·licitar una jubilació voluntària: "els funcionaris que portin més de 30 anys de servei, poden sol·licitar la jubilació anticipada i voluntària des del dia que compleixin els 60 anys". En conseqüència no tenen cap dret a sol·licitar la jubilació voluntària.
En efecte, com s'ha escrit més amunt, els funcionaris estan sotmesos a un estatut legal i reglamentari i no són titulars d'un dret adquirit en aquesta matèria. A més, el legislador ha preservat els drets dels funcionaris que podrien reunir les condicions previstes pel Decret en un termini raonable, és a dir 5 anys: és l'objecte de les disposicions transitòries segona i tercera de la Llei 23/2014.
Tercer.- No es fa cap pronunciament sobre el pagament de costes judicials per raó de manca de temeritat.
DECISIÓ
En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:
Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació.
Segon.- Declarar que les resolucions de Govern, datades entre el 4 i el 30 de març de 2015, i que resolien els diferents recursos administratius plantejats contra les respectives resolucions dictades per part del Secretari d'Estat de Funció Pública denegant la sol·licitud de demanda de prestació de jubilació voluntària al moment d'assolir l'edat de 60 anys i 30 anys de serveis prestats a l'Administració, són ajustades a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.
Tercer.- No es fa cap pronunciament sobre el pagament de les costes judicials d'aquesta alçada.
Aquesta sentència és ferma i executiva.
Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.
Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.
Subir
Diccionario RAE