STSJAD ANDORRA, a 21 d'octubre del 2016 - ROJ: STSJAD 359/2016
Confirmation
JuridictionTribunal Superior de Justícia d’Andorra
Niveaucassation
Date du prononcé21 octobre 2016
Numéro46/16
Juridictions couvertes
AD
Matière(s)jurisprudence
Publié sur Korpus5 novembre 2026
Résumé éditorial
# Juridiction andorrane, — (STSJAD 359/2016)
> Décision commentée : Juridiction andorrane, — ([Lire sur source officielle](https://jurisprudencia.poderjudicial.es/andorra/))
## Faits et procédure
Des agents du Cos de Duana (corps des douanes andorran) avaient sollicité une retraite anticipée et volontaire à l'âge de cinquante-cinq ans. Le Gouvernement d'Andorre, par l'intermédiaire du Secrétaire d'État à la Fonction publique, avait rejeté ces demandes. La Section administrative du Tribunal des Batlles, par jugement du 18 mars 2016, a débouté les intéressés et déclaré conformes au droit les résolutions gouvernementales confirmant ces refus.
Les demandeurs ont interjeté appel. Ils soutenaient, en substance, que :
- la preuve refusée en première instance devait être administrée, afin d'établir que des fonctionnaires du Gouvernement avaient obtenu une retraite volontaire avant cinquante-cinq ans ;
- le Gouvernement avait formulé en appel des moyens d'opposition nouveaux, portant atteinte au droit à la juridiction ;
- la loi ne fixait aucun délai pour présenter une demande de retraite volontaire, et les demandes devaient être traitées selon la loi en vigueur au moment de leur formulation ;
- il existait une inégalité de traitement avec des fonctionnaires ayant formulé des demandes antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi qualifiée n° 23/2014 du 30 octobre 2014.
Le Gouvernement a conclu au rejet de l'appel. Il a fait valoir que la relation de travail des fonctionnaires est statutaire, de sorte que toute modification législative affecte le statut et peut faire disparaître les expectatives de droit. Il a également soutenu que les demandes de retraite anticipée formulées longtemps à l'avance seraient constitutives d'une fraude à la loi.
La preuve sollicitée a été refusée par ordonnance du 16 juin 2016. Les parties ont ensuite été admises à conclure, la audience orale étant remplacée par la procédure écrite.
La Sala Administrativa du Tribunal supérieur de justice a statué le 21 octobre 2016 (ROJ : STSJAD 359/2016 ; ECLI:AD:TSJADAD:2016:359 ; recours n° 46/16). L'en-tête de la décision porte la mention « vint-i-u d'octubre de dos mil setze », qui concorde avec la date retenue par les métadonnées ; cette discordance formelle est sans incidence sur la solution.
## Question de droit
La décision soulève deux questions principales.
**La première** porte sur l'existence d'un droit acquis au maintien d'un régime de retraite : les fonctionnaires peuvent-ils invoquer une expectative de retraite volontaire à cinquante-cinq ans face à une réforme législative postérieure qui relève l'âge de la retraite obligatoire et abroge le texte fondant ce droit ?
**La seconde** concerne la nature de la réforme : la loi qualifiée n° 23/2014 présente-t-elle un caractère rétroactif contraire à l'article 3 de la Constitution andorrane, ou relève-t-elle d'une application immédiate pour l'avenir ?
Accessoirement, le juge doit apprécier l'incidence du principe d'égalité invoqué à l'appui des demandes.
## Solution et dispositif
Le Tribunal supérieur rejette l'appel et confirme intégralement le jugement de première instance.
Korpus — Jurisprudence
STSJAD ANDORRA, a 21 d'octubre del 2016 - ROJ: STSJAD 359/2016
Des agents du Cos de Duana (corps des douanes andorran) avaient sollicité une retraite anticipée et volontaire à l'âge de cinquante-cinq ans. Le Gouvernement d'Andorre, par l'intermédiaire du Secrétaire d'État à la Fonction publique, avait rejeté ces demandes. La Section administrative du Tribunal des Batlles, par jugement du 18 mars 2016, a débouté les intéressés et déclaré conformes au droit les résolutions gouvernementales confirmant ces refus.
Les demandeurs ont interjeté appel. Ils soutenaient, en substance, que :
la preuve refusée en première instance devait être administrée, afin d'établir que des fonctionnaires du Gouvernement avaient obtenu une retraite volontaire avant cinquante-cinq ans ;
le Gouvernement avait formulé en appel des moyens d'opposition nouveaux, portant atteinte au droit à la juridiction ;
la loi ne fixait aucun délai pour présenter une demande de retraite volontaire, et les demandes devaient être traitées selon la loi en vigueur au moment de leur formulation ;
il existait une inégalité de traitement avec des fonctionnaires ayant formulé des demandes antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi qualifiée n° 23/2014 du 30 octobre 2014.
Le Gouvernement a conclu au rejet de l'appel. Il a fait valoir que la relation de travail des fonctionnaires est statutaire, de sorte que toute modification législative affecte le statut et peut faire disparaître les expectatives de droit. Il a également soutenu que les demandes de retraite anticipée formulées longtemps à l'avance seraient constitutives d'une fraude à la loi.
La preuve sollicitée a été refusée par ordonnance du 16 juin 2016. Les parties ont ensuite été admises à conclure, la audience orale étant remplacée par la procédure écrite.
La Sala Administrativa du Tribunal supérieur de justice a statué le 21 octobre 2016 (ROJ : STSJAD 359/2016 ; ECLI:AD:TSJADAD:2016:359 ; recours n° 46/16). L'en-tête de la décision porte la mention « vint-i-u d'octubre de dos mil setze », qui concorde avec la date retenue par les métadonnées ; cette discordance formelle est sans incidence sur la solution.
Question de droit
La décision soulève deux questions principales.
La première porte sur l'existence d'un droit acquis au maintien d'un régime de retraite : les fonctionnaires peuvent-ils invoquer une expectative de retraite volontaire à cinquante-cinq ans face à une réforme législative postérieure qui relève l'âge de la retraite obligatoire et abroge le texte fondant ce droit ?
La seconde concerne la nature de la réforme : la loi qualifiée n° 23/2014 présente-t-elle un caractère rétroactif contraire à l'article 3 de la Constitution andorrane, ou relève-t-elle d'une application immédiate pour l'avenir ?
Accessoirement, le juge doit apprécier l'incidence du principe d'égalité invoqué à l'appui des demandes.
Solution et dispositif
Le Tribunal supérieur rejette l'appel et confirme intégralement le jugement de première instance.
Sentència
Núm. de Protocol: 1000037/2015 Núm. de Rotlle: TSJA-0000046/2016
En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.
ANTECEDENTS DE FET
1.- La sentència de data 18 de març de 2016 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va desestimar la demanda promoguda pels agents, avui recurrents, i va declarar ajustades a dret les diferents resolucions de GOVERN que confirmaven en alçada les del Secretari d'Estat de Funció Pública i per les quals es denegaven les sol·licituds de jubilació anticipada i voluntària presentades pels funcionaris demandants.
2.- La part agent va interposar recurs d'apel·lació contra la sentència del Tribunal de Batlles, que es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:
S'ha de procedir a la pràctica de la prova denegada en primera instància, per quan amb la mateixa s'acreditarà l'existència de casos en que funcionaris de GOVERN havien sol·licitat i obtingut la jubilació voluntària abans de complir l'edat de 55 anys.
GOVERN ha introduït per primera vegada en fase judicial nous arguments d'oposició a les sol·licituds de jubilació voluntària, vulnerant el dret a la jurisdicció dels demandants.
La llei no estableix cap termini màxim per fer la sol·licitud de jubilació voluntària, no tenint potestat GOVERN per fer-ho.
Les peticions de jubilació voluntària s'han de tractar d'acord amb la llei vigent al moment en que es van formular.
Existeix un tracte desigual entre les sol·licituds de jubilació voluntària formulades pels demandants i aquelles realitzades per altres funcionaris amb anterioritat al temps d'aprovació de la Llei 23/2014 del 30 d'octubre, qualificada de creació i regulació del pla de pensions de la funció pública.
3.- En la seva contesta de data 9 de juny de 2016, la representació de GOVERN s'oposa al recurs d'apel·lació i manifesta en substància que:
La petició de practicar una prova per requeriment en aquesta alçada haurà de ser rebutjada pel mateix motiu que ho va ser en primera instància.
No hi ha cap incongruència entre els arguments de la resolució del recurs d'alçada i els que recull l'escrit de contesta.
La relació de treball dels funcionaris és estatutària i es troba regulada pel dret administratiu, i com a tal qualsevol canvi de la Llei modifica l'estatut. Així doncs aquelles expectatives de dret generades en un determinat moment poden desaparèixer si canvia l'estatut que les regia.
En els supòsits previstos a la Llei 23/2014 per aquells agents de Duana que mantinguin el dret a percebre una prestació de jubilació voluntària d'acord amb la normativa anterior, la sol·licitud de jubilació anticipada s'haurà de formular amb tres mesos d'antelació a la data en què la vulguin fer efectiva, i no amb 4 o 5 anys d'antelació.
Si s'admetessin aquestes sol·licituds de jubilació anticipada, s'operaria la congelació del seu règim estatutari i així s'evitaria l'aplicació de les normes legals aprovades amb posterioritat. Aquestes sol·licituds doncs s'haurien de qualificar com fetes amb frau de llei.
4.- Per providència de data 16 de juny de 2016 es va denegar la pràctica de la prova sol·licitada per la part recurrent.
5.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.
FONAMENTS DE DRET
Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.
Segon.- Els agents, funcionaris del Cos especial de Duana, van sol·licitar acollir-se a la jubilació anticipada en una data futura, a l'empara de l'article 14 del Codi de Duana, segons el qual:
"2. Els funcionaris de Duana es poden jubilar de forma voluntària als 55 anys, cas en què perceben una pensió de jubilació del 60% dels conceptes salarials indicats en l'article 48.4 de la Llei de la funció pública. Per cada any que es retardi la petició de jubilació voluntària, l'import de la pensió s'incrementa en un 2%, fins a assolir el percentatge del 70% dels esmentats conceptes salarials als 60 anys".
Posteriorment, la Llei 23/2014, del 30 d'octubre, qualificada de creació i de regulació del pla de pensions de la funció pública, ha derogat aquest precepte i, d'acord amb la seva disposició final 1ª, ha fixat en els seixanta anys l'edat de jubilació obligatòria dels integrants del Cos de Duana.
La pretensió que exerceixen els demandants té per finalitat permetre'ls conservar les condicions de jubilació vigents en el moment en què fan l'anunci i que no els siguin aplicables les modificacions d'aquell règim que s'aprovin amb posterioritat.
La qüestió litigiosa ha estat ja examinada en la sentència d'aquesta Sala núm. 50-2016, de 21 de juliol, dictada en el procés iniciat per un altre col·lectiu de funcionaris. En conseqüència, en aplicació del principi d'unitat de doctrina, procedeix reproduir substancialment els mateixos arguments en que es va basar aquella resolució.
2016:
Tercer.- Com es va dir en la referida sentència de 21 de juliol de
"Segons la jurisprudència consolidada d'aquesta Sala, els funcionaris estan sotmesos a un estatut legal i reglamentari i el legislador té la facultat de modificar aquest estatut, atès que els funcionaris no tenen drets adquirits al manteniment indefinit del mateix règim.
La Llei 23/2014, del 30 d'octubre no té un caràcter retroactiu que la faria contrària a l'article 3 de la Constitució. En efecte, s'ha de distingir dos conceptes jurídics diferents: la retroactivitat i l'aplicació immediata de la Llei amb efectes pel futur. Les disposicions de la Llei 23/2014 són clarament una il·lustració d'aquest segon concepte i no són una vulneració de l'article 3 de la Constitució. Arribar a una conclusió contrària comportaria una congelació de l'ordenament jurídic que faria impossible la seva evolució i l'adaptació a les circumstàncies existents en cada moment.
S'han d'aplicar aquests principis al litigi:
No es discuteix que els demandants no compleixen, a la data d'avui, les condicions exigides pel Decret de 1996 per sol·licitar una jubilació voluntària: "els funcionaris que portin més de 30 anys de servei, poden sol·licitar la jubilació anticipada i voluntària des del dia que compleixin els 60 anys". En conseqüència no tenen cap dret a sol·licitar la jubilació voluntària.
En efecte, com s'ha escrit més amunt, els funcionaris estan sotmesos a un estatut legal i reglamentari i no són titulars d'un dret adquirit en aquesta matèria. A més, el legislador ha preservat els drets dels funcionaris que podrien reunir les condicions previstes pel Decret en un termini raonable, és a dir 5 anys: és l'objecte de les disposicions transitòries segona i tercera de la Llei 23/2014".
Com abans s'ha dit, aquests mateixos raonaments són aplicables en aquest recurs, sense més alteració que la relativa a l'edat fixada per a la jubilació voluntària dels funcionaris del Cos de Duana, que l'article 14.2 del Codi abans esmentat fixava en 55 anys.
En conseqüència, la pretensió dels recurrents s'ha de desestimar íntegrament, ja que cap d'ells tenia dret a la jubilació voluntària quan va formular la seva petició. Tampoc en el cas del Sr. Azorin, al qual es fa una referència específica en el recurs, concorria aquesta circumstància, ja que, com sembla oblidar la part apel·lant, el mateix va demanar que la jubilació tingués efectes el 31 de juliol de 2019, quasi cinc anys després de la seva sol·licitud.
També resulta irrellevants les reiterades invocacions al principi d'igualtat que formula la part recurrent, per la qual cosa es va denegar la pràctica de la prova sol·licitada en aquesta instància. Com ha dit aquesta Sala en reiterades ocasions, el principi d'igualtat s'aplica d'acord amb el de legalitat, de manera que no es pot pretendre legítimament que no s'apliquin en un cas determinat les previsions normatives corresponents, pel fet de que no s'hagin aplicat correctament en algun altre cas, per causes que no procedeix determinar.
Quart.- No es fa cap pronunciament sobre el pagament de costes judicials per raó de manca de temeritat.
DECISIÓ
En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:
Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposen el Sr. Morillo i altres contra la sentència dictada el 18 de març de 2016 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es confirma íntegrament.
Segon.- No efectuar cap pronunciament sobre el pagament de les costes judicials d'aquesta alçada.
Aquesta sentència és ferma i executiva.
Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.
Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.