STSJAD 121/2017 - ECLI:AD:TSJADAD:2017:121

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire s'inscrit dans le cadre d'une crise de liquidité et de solvabilité d'une gravité exceptionnelle touchant un établissement financier andorran, désigné sous l'anonymisation « Romeu » (ou « ENTITY_13 »), provoquée par des communications émanant d'autorités de régulation étrangères.

Le 6 mars 2015, le Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN), bureau rattaché au Département du Trésor des États-Unis (Department of the Treasury), publiait un avis formel (notice) proposant l'imposition de la cinquième mesure spéciale prévue par la section 311 du USA PATRIOT Act (codifiée au 31 U.S.C. § 5318A(b)(5)). Cette mesure visait à interdire ou restreindre l'accès de l'entité Romeu au système financier américain pour le traitement de ses transactions, tout en alertant publiquement la communauté financière internationale sur les risques de blanchiment de capitaux et de criminalité financière liés à cette institution et à une personne identifiée sous le nom de « Carretero ». Selon les termes de cette notice, le FinCEN estimait disposer de motifs raisonnables établissant que plusieurs cadres supérieurs de la direction de Romeu avaient facilité des opérations financières pour le compte de Carretero, fournissant ainsi des services à des organisations criminelles impliquées dans le crime organisé, la corruption, la traite des êtres humains, le blanchiment d'argent commercial et la fraude.

Le 9 mars 2015, à 13h01, une autorité désignée sous le nom de « Galan » a adressé un courrier électronique à « Mercader », encourageant fermement les autorités andorranes à enquêter sur ces allégations et à adopter, le cas échéant, les mesures appropriées dans le cadre de leurs compétences propres.

Face à cette onde de choc internationale et au risque systémique immédiat pesant sur le secteur bancaire de la Principauté, le Conseil d'administration de l'Institut National Andorran des Finances (INAF, autorité de régulation désignée comme « ORG_0 ») s'est réuni l'après-midi du 10 mars 2015. Se fondant sur ses prérogatives de supervision et de régulation (articles 3.2, 3.3 et 14.11 de la loi 10/2013 régissant l'INAF) et en vertu du pouvoir disciplinaire conféré par l'article 12 de la loi du 27 novembre 1997 sur le régime disciplinaire du système financier (Llei de regulació del règim disciplinari del sistema financer), l'INAF a ordonné l'ouverture d'une procédure de sanction à l'encontre de Romeu. De manière simultanée et complémentaire, l'autorité a prononcé une première mesure conservatoire (mesura cautelar) consistant à restreindre le champ d'action de l'établissement financier au moyen de la désignation de deux personnes chargées d'exercer conjointement des fonctions d'intervention (intervenció).

Dès le lendemain, 11 mars 2015, la situation de l'entité financière s'est dramatiquement détériorée à la suite de l'ouverture des marchés américains en raison du décalage horaire. Des institutions bancaires internationales de premier ordre agissant en tant que correspondants bancaires (mentionnées dans la décision sous les sigles BM, AAAA, BAML, DB et BNZ) ont notifié la clôture ou le gel immédiat des comptes de correspondance de Romeu, invoquant expressément un risque réputationnel majeur. Un employé de Romeu a lui-même alerté ses dirigeants que l'établissement ne disposait plus de correspondants bancaires, ni en dollars américains (USD) ni en euros (EUR), pour exécuter la moindre opération ou pour indiquer aux banques qui clôturaient leurs comptes vers quel établissement transférer les fonds.

Constatant la paralysie des activités et l'asphyxie financière de l'entité, le Conseil d'administration de l'INAF a adopté, en urgence le 11 mars 2015, une seconde délibération modifiant le régime conservatoire :

1. La mesure conservatoire d'intervention adoptée la veille (10 mars 2015) a été rapportée et privée d'effet.
2. Une mesure plus incisive lui a été substituée, à savoir la suspension provisoire de l'intégralité des membres du Conseil d'administration de Romeu.
3. La suspension provisoire a été étendue à certains membres de la Direction générale de l'établissement.
4. Des administrateurs provisoires conjoints (administradors provisionals mancomunats) ont été nommés pour assumer la gestion de Romeu.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité et le bien-fondé de ces interventions administratives d'urgence, cinq membres dirigeants de l'établissement bancaire Romeu (MM. Benitez, Carranza, Yusteza, Vara et Briones) ont formé une demande contentieuse devant la juridiction administrative de première instance, le Tribunal de Batlles (section administrative). Leur recours tendait à voir déclarer la nullité de plein droit ou l'annulabilité (nul·litat o anul·labilitat) des deux résolutions adoptées par le Conseil d'administration de l'INAF les 10 et 11 mars 2015.

Par jugement rendu le 21 septembre 2016, le Tribunal de Batlles a mis fin à l'instance sans statuer au fond, déclarant le litige éteint par disparition de son objet (declarat acabat el procediment per pèrdua de l'objecte del procés) et ordonnant le classement du dossier (arxiu de les actuacions). Pour ce faire, les premiers juges se sont appuyés sur les dispositions de l'article 96 de la loi régissant la juridiction administrative et fiscale du 15 novembre 1989 (Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal - LJAF), retenant que le retrait par l'INAF de la première mesure et l'évolution ultérieure de la situation privaient de portée pratique le recours dirigé contre les délibérations de mars 2015.

MM. Benitez, Carranza, Yusteza, Vara et Briones ont interjeté appel de ce jugement devant la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia par acte du 22 novembre 2016. À l'appui de leur recours, les appelants soutenaient que :

• Les mesures conservatoires litigieuses avaient existé juridiquement et déployé des effets coercitifs pendant plus d'un mois. Dès lors, la juridiction administrative avait l'obligation d'exercer son contrôle de légalité sur ces actes administratifs défavorables en se plaçant à la date de leur adoption.
• Les actes attaqués avaient causé des griefs juridiques irréversibles et devaient reposer sur une habilitation légale suffisante, qui faisait défaut selon eux.
• À titre de petitum principal, ils sollicitaient l'infirmation du jugement de première instance et la rétroaction de la procédure (retroacció de les actuacions) devant le Tribunal de Batlles afin d'ouvrir une phase probatoire et d'y administrer les preuves sollicitées.

De son côté, l'INAF a formé un appel incident (ou autonome) le 28 novembre 2016, cantonné exclusivement à la contestation de la décision de première instance de ne pas avoir mis les dépens de première instance à la charge des demandeurs. L'organe de régulation estimait que l'action introduite par les anciens dirigeants était entachée de témérité et de mauvaise foi (temeritat i mala fe). Sur le fond, dans son mémoire en réponse du 11 janvier 2017, l'INAF a conclu à la parfaite régularité des mesures prises les 10 et 11 mars 2015, faisant valoir qu'elles trouvaient leur assise légale formelle dans les prévisions expresses de l'article 12 de la loi du 27 novembre 1997.

À la suite de l'audience de plaidoiries tenue le 23 mars 2017, l'affaire a été mise en délibéré.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'arrêt du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra tranche une série de problématiques processuelles et substantielles nodales :

1. Sur la recevabilité et la persistance de l'objet du recours contentieux : La substitution, le retrait ou la cessation temporaire des effets d'une mesure conservatoire administrative en cours d'instance emporte-t-elle la perte survenue de l'objet du litige au sens de l'article 96 de la LJAF, justifiant l'extinction de l'instance par non-lieu à statuer ?
2. Sur l'étendue des pouvoirs du juge d'appel (droit à la double instance versus évocation) : Lorsque le jugement de première instance est annulé pour avoir retenu à tort une fin de non-recevoir tirée de la perte d'objet, la juridiction d'appel doit-elle renvoyer l'affaire devant les premiers juges ou peut-elle trancher le fond du litige sans méconnaître le principe de double degré de juridiction ?
3. Sur l'administration de la preuve en appel : Les mesures d'instruction sollicitées en appel pour obtenir des documents généraux non directement rattachés à la légalité intrinsèque des mesures conservatoires doivent-elles être ordonnées ?
4. Sur la légalité matérielle des mesures conservatoires de régulation financière : Les décisions de l'autorité financière suspendant les dirigeants d'une banque et nommant des administrateurs provisoires sur le fondement de l'article 12 de la loi du 27 novembre 1997 étaient-elles légalement justifiées par la nécessité impérieuse de préserver la réputation et la stabilité du système financier face à la défaillance