STSJAD 185/2018 (Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 18 mai 2018)

Note éditoriale : la référence canonique fournie dans les métadonnées (« Juridiction andorrane, — ») étant incomplète, elle a été complétée à partir des éléments d'identification figurant dans le texte même de la décision (numéro ROJ, ECLI, numéro de recours et date).

Faits et procédure

Des agents de circulation et d'attention citoyenne de la commune d'Escaldes-Engordany (désignée « Comú de X » dans le texte anonymisé) ont subi une retenue de 1,5 % sur leur salaire en application de l'Ordinació de creació de la mútua des agents de circulació i atenció ciutadana de la commune. Ils ont saisi le Tribunal de batlles d'une demande d'annulation. Celle-ci a été rejetée par jugement du 21 septembre 2015, confirmé par la Sala Administrativa du Tribunal supérieur de justice le 22 avril 2016.

Les demandeurs ont formé un recours d'amparo devant le Tribunal constitucionnel. Par sentence du 20 décembre 2016, celui-ci a accueilli le recours, annulé l'arrêt d'appel et ordonné le renvoi de la procédure au moment antérieur à son prononcé. Il a jugé que l'exécution de l'article 36 de la loi 8/2005 du 21 février 2005 sur les agents de circulation communaux méconnaissait les articles 6.2, 17 et 30 de la Constitution, sans toutefois en prononcer la nullité.

La Sala Administrativa a alors initié, par auto du 13 octobre 2017, une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité portant sur ce même article 36. Par auto du 15 janvier 2018, le Tribunal constitutionnel a refusé de l'admettre. Les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur les effets de cette décision. Le juge saisi statue en appel et en dernier ressort, sur le fondement de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia (cons. premier).

Question de droit

La question centrale était la suivante : lorsque le Tribunal constitucional a constaté que l'exécution fidèle d'une loi ordinaire porte atteinte aux droits fondamentaux, sans en prononcer l'invalidité, et que la voie de la question incidente de constitutionnalité n'a pas abouti, le juge ordinaire peut-il et doit-il écarter l'application de la loi, ou la réinterpréter, pour assurer le respect de la Constitution ?

Le litige posait en substance deux difficultés. La première tenait à l'antinomie entre la sentence constitutionnelle, qui impose le respect des droits constitutionnels, et le texte législatif, toujours en vigueur. La seconde résidait dans l'absence de nullité de la disposition légale, qui laissait subsister l'obligation légale pesant sur le juge.

Sur le fond, l'article 36 de la loi de 2005 prévoit que les communes doivent souscrire une police d'assurance pour les agents, ou peuvent instaurer un système propre de protection. Les demandeurs soutenaient que la cotisation à une mutuelle obligatoire, financée par retenue sur salaire, était contraire à cette option et aux droits constitutionnels (cons. deuxième). Le Tribunal supérieur avait précédemment considéré que les deux systèmes étaient alternatifs et que l'affiliation obligatoire ne portait pas atteinte à la liberté d'association négative (cons. troisième).

Solution et dispositif

La Sala Administrative relève que la situation d'antinomie subsiste (cons. quatrième). Pour « donner une issue à cette impasse », elle procède par voie d'interprétation. Elle juge que, les droits constitutionnels ayant priorité sur la lettre de la loi ordinaire, il convient de réinterpréter l'article 36 « dans le sens où il n'autorise pas la mise en place d'un système de prévoyance, telle la mutuelle litigieuse, qui "génère un déséquilibre financier significatif pour les fonctionna