Résumé éditorial

# Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 24 octobre 2019, n° 90-2019 (STSJAD 236/2019) > Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, Sentència n° 90-2019, 24 octobre 2019, Recours n° TSJA-0000145/2018 (NIG 2000021/2015), ECLI:AD:TSJADAD:2019:236 ([Lire sur source officielle](https://jurisprudencia.poderjudicial.es/andorra/)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de la réalisation d'une opération d'ouvrage public initiée par une collectivité locale de la Principauté d'Andorre, désignée anonymement sous le vocable de « COMÚ X ». Cette entité administrative avait entrepris les travaux d'édification d'une infrastructure de stationnement dénommée parking public « P. » (non précisé dans la décision). À l'occasion de l'exécution de ces travaux publics, confiés à une entreprise contractante tierce, plusieurs désordres et dommages matériels apparurent sur les immeubles avoisinants, notamment sur des biens immobiliers désignés comme les « XXXX » (non précisé dans la décision), appartenant au requérant en première instance, M. Sanç. Confrontée aux réclamations de divers propriétaires de la zone affectée par le chantier public, l'administration communale adopta deux attitudes distinctes. D'une part, elle conclut le 22 juillet 2011 une convention amiable avec certains voisins, aux termes de laquelle elle prit en charge la réparation intégrale des dommages et préjudices causés à leurs biens, incluant le coût des pathologies constructives, des réparations nécessaires ainsi que les honoraires d'experts et techniciens mandatés. D'autre part, en ce qui concerne M. Sanç, les pourparlers engagés ne débouchèrent sur aucun accord formalisé, malgré la présentation par l'intéressé d'au moins deux projets de convention au cours des années 2012 et 2013 en vue d'aplanir le différend à l'amiable. En dépit de contacts ininterrompus entre les services communaux et l'administré, le dialogue n'aboutit pas. En conséquence, M. Sanç formula formellement une demande d'indemnisation et de remise en état de ses biens. Par une délibération de sa *Junta de Govern* en date du 4 décembre 2014, le Comú X opposa un refus formel à la réclamation de l'intéressé. Par la suite, selon une résolution administrative du 8 janvier 2015 (versée au folio 263 du dossier d'instruction judiciaire), l'administration refusa à M. Sanç l'accès au texte de la convention indemnitaire pourtant accordée à ses voisins riverains le 22 juillet 2011. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi par M. Sanç d'un recours contentieux tendant à l'annulation de la résolution administrative du 4 décembre 2014 et à la réparation intégrale des dommages subis, le Tribunal de Batlles (juridiction de première instance de l'ordre administratif andorran) fut conduit, dans un premier temps procédural, à trancher la question de la compétence et de la légitimation passive de la commune. Dans ce cadre, la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia avait rendu un arrêt incident (*Aute*) sous le numéro 8-2016 en date du 17 mars 2016, retenant que les actions fondées sur l'article 59.3 du *Codi de l'Administració* (relatif à la rupture de l'égalité devant la loi et devant les services publics) relèvent de la juridiction administrative et dirigent nécessairement la légitimation passive contre l'administration accusée de disparité de traitement. Au fond, par un jugement rendu le 30 octobre 2018, la Section administrative du Tribunal de Batlles fit droit à la demande de M. Sanç. Les premiers juges retinrent la responsabilité administrative du Comú X au titre de la rupture du principe d'égalité, et condamnèrent la personne publique à indemniser le propriétaire à concurrence : 1. du montant des dommages et préjudices matériels consistant dans les pathologies constructives et les réparations déjà réalisées ; 2. des honoraires des techniciens, notaires et avocats (à l'exclusion des frais générés par l'instance judiciaire elle-même) ; 3. du préjudice économique éventuel résultant de l'impossibilité de donner à bail les unités immobilières affectées, renvoyant l'évaluation précise de ce chef de préjudice à la phase d'exécution du jugement. Le Comú X interjeta appel de ce jugement devant la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, sous le numéro de rôle TSJA-0000145/2018 (procédure 2000021/2015). À l'appui de son recours, l'administration appelante fit valoir six séries de moyens : - Une omission de statuer constitutive d'incongruence (*incongruència omissiva*), le Tribunal de Batlles ne s'étant pas expressément prononcé sur le moyen tiré du défaut de légitimation passive de la commune au regard de l'article 58 *in fine* du *Codi de l'Administració*, aux termes duquel l'administration ne répond pas des dommages commis par les entrepreneurs de travaux publics ; - La prescription de l'action indemnitaire, le délai d'un an fixé à l'article 61 du même Code étant, selon elle, écoulé soit depuis la consolidation des dommages matériels, soit depuis la signature, le 22 juillet 2011, de la convention transactionnelle avec les autres voisins ; - L'absence de rupture du principe d'égalité : l'administration soutint que la disparité résultait du fait que les autres voisins avaient consenti aux propositions communales, à l'inverse du demandeur. En outre, la convention contestée relevait selon elle de son « autonomie privée » et de la gestion de droit privé, insusceptible de caractériser un manquement dans le fonctionnement des services publics ; - Une erreur sur le chef de dommage réparable : l'indemnisation ne devait pas correspondre aux atteintes matérielles générées par l'ouvrage public, mais exclusivement au préjudice propre né de la différence de traitement, objet sur lequel le demandeur n'aurait produit aucun élément probatoire ; - Le rejet du préjudice tenant à la perte de loyers locatifs : ce préjudice futur ou hypothétique n'avait pas été démontré en cours d'instance, et le Tribunal de Batlles ne pouvait légalement reporter la charge de cette preuve fondamentale au stade de l'exécution du jugement ; - L'irrecevabilité de la prise en charge des honoraires professionnels de conseil et de techniciens en l'absence de convention transactionnelle valide entre les parties. L'intimé, M. Sanç, conclut à la confirmation intégrale du jugement de première instance. Il allégua que la responsabilité de la commune était acquise du fait d'une inégalité de traitement patente entre administrés placés dans une situation strictement identique, que son action n'était nullement prescrite compte tenu des négociations ininterrompues et de l'occultation de la convention par l'autorité publique, et que l'ensemble des chefs de réparation – y compris la perte d'exploitation locative – devaient être intégralement indemnisés. L'audience publique ayant été valablement remplacée par la production d'écrits de conclusions récapitulatives, l'affaire fut mise en délibéré auprès de la formation collégiale du Tribunal Superior. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Superior de Justícia d'Andorra articulait plusieurs interrogations cardinales de droit administratif et de droit processuel : 1. En premier lieu, une collectivité publique maître d'ouvrage peut-elle valablement décliner sa légitimation passive et invoquer l'immunité légale relative aux fautes commises par les entrepreneurs de travaux publics (consacrée à l'article 58 *in fine* du *Codi de l'Administració*), lorsque l'action indemnitaire engagée à son encontre ne s'adosse pas à un dysfonctionnement matériel du service (*falta de servei*), mais à la rupture du principe d'égalité (article 59.3 dudit Code) résultant de l'indemnisation discrétionnaire accordée à certains tiers lésés et refusée à d'autres ? 2. En deuxième lieu, quel est le *dies a quo* régissant le cours de la prescription extinctive annale d'une action en responsabilité administrative fondée sur une rupture d'égalité diachronique : la date de réalisation matérielle des dommages immobiliers ou celle à laquelle l'administré acquiert la connaissance effective et suffisante du traitement préférentiel consenti par l'administration à d'autres personnes se trouvant dans une situation similaire ? 3. En troisième lieu, la conclusion d'accords indemnitaires par une personne publique avec des riverains victimes d'un chantier public peut-elle relever de la pure « autonomie privée » contractuelle, soustraite à l'exigence constitutionnelle et législative d'égalité de traitement des usagers et des citoyens ? 4. En quatrième lieu, au regard des règles gouvernant l'office du juge et la charge de la preuve en contentieux administratif, les premiers juges pouvaient-ils retenir le principe d'une indemnisation au titre d'un manque à gagner locatif (lucre cessant) tout en différant la détermination même de la matérialité de ce préjudice à la phase d'exécution de la sentence ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia, par la plume du magistrat rapporteur Albert Andrés Pereira, articule une démonstration rigoureuse rejetant l'ensemble des exceptions préalables soulevées par la personne publique, confirmant la responsabilité pour rupture d'égalité, mais réformant le jugement sur la méthodologie d'indemnisation du préjudice locatif. #### 1. Sur la compétence, l'incongruence omissive et la légitimation passive (Fondements II et III) Le Tribunal Superior circonscrit préalablement le périmètre du litige. Si la demande initiale de M. Sanç visait à la fois la faute de service (*falta de servei*) dans l'exécution sans précaution des travaux et la violation de l'égalité de traitement, la première branche devait irrémédiablement être écartée en application de l'article 58 *in fine* du *Codi de l'Administració*, qui décharge expressément l'administration de la responsabilité pour les dommages imputables aux titulaires de concessions ou aux entrepreneurs contractuels. Néanmoins, cette exclusion légale ne purgeait nullement le second fondement : l'atteinte à l'égalité devant la loi et devant les charges publiques (article 59.3 du *Codi de l'Administració*). Dès lors que le litige portait sur la disparité de traitement délibérément adoptée par la collectivité locale entre les riverains victimes du même chantier, le Comú X était directement et exclusivement l'auteur de l'acte générateur du dommage juridique. Rejetant l'allégation d'incongruence omissive, la haute juridiction rappelle la force exécutoire de son ordonnance antérieure n° 8-2016 du 17 mars 2016 : dès l'instant où une violation de l'article 59.3 est alléguée, la juridiction administrative est compétente et l'administration responsable du choix différencié détient indiscutablement la légitimation passive (*legitimació passiva*). #### 2. Sur l'exception de prescription extinctive (Fondement IV) L'administration intimée tentait d'opposer la forclusion de l'action en se prévalant du délai d'un an visé à l'article 61 du *Codi de l'Administració*, calculé soit à compter de la survenance des dégradations matérielles, soit à compter de la date de la convention du 22 juillet 2011. Le Tribunal Superior écarte rigoureusement cette exception. Le fondement de l'action ne résidant pas dans l'exécution défectueuse matérielle des travaux (dévolue au constructeur), le point de départ de la prescription (*dies a quo*) ne saurait coïncider avec la survenance des fissures ou des pathologies de l'immeuble. Le délai annal ne commence à courir qu'à compter du jour où l'administré acquiert une connaissance « suffisante » du traitement asymétrique imposé par la collectivité. Or, le dossier d'instruction démontrait que le Comú X avait lui-même, par décision formelle du 8 janvier 2015, refusé à M. Sanç l'accès et la communication de ladite convention. Dès lors, l'intéressé n'avait pu connaître le contenu précis de cet acte transactionnel au jour de sa signature. De surcroît, le Tribunal Superior relève l'absence de tout abandon de la prétention par l'administré (composante subjective indispensable de la prescription) : les parties avaient entretenu des négociations régulières, matérialisées par le dépôt de deux projets de conventions transactionnelles en 2012 et 2013. L'action contentieuse n'était donc point prescrite. #### 3. Sur la violation de l'égalité de traitement et le rejet de « l'autonomie privée » (Fondement V) S'appuyant expressément sur son grand arrêt de principe n° 94-03 du 28 mars 1994, la juridiction supérieure réaffirme les canons de l'« inégalité diachronique » protégée par l'article 6.1 de la Constitution andorrane de 1993 et les articles 21 et 59.3 du *Codi de l'Administració*. L'égalité diachronique postule le droit fondamental pour tout administré placé dans une situation de fait et de droit identique d'obtenir un traitement équivalent à celui qu'ont reçu d'autres administrés en vertu d'une décision ou d'une pratique administrative antérieure dans le temps, sauf justification objective et raisonnable. Le Tribunal supérieur balaye l'argumentation de la commune prétendant s'abriter derrière la théorie de l'autonomie de la volonté et des actes de gestion privée. La réparation de dommages issus de l'exécution d'un ouvrage public s'enracine pleinement dans le champ d'exercice des compétences et prérogatives administratives. L'administration ne saurait instrumentaliser le droit privé contractuel pour créer discrétionnairement des disparités entre les justiciables victimes d'une même opération publique. Dès lors que la convention accordée aux voisins prévoyait l'indemnisation complète des malfaçons constatées à dire d'expert et les honoraires des techniciens, M. Sanç – dont les biens subissaient les mêmes dégradations imputables au même chantier de stationnement – était en droit de prétendre au bénéfice d'une réparation rigoureusement équivalente. #### 4. Sur le préjudice réparable et la charge de la preuve du lucre cessant (Fondements VI et VII) L'assiette du préjudice indemnisable devait ainsi coïncider avec les termes mêmes du traitement réservé aux tiers bénéficiaires, soit le coût des travaux de réparation déjà réalisés ou à réaliser, ainsi que les honoraires des professionnels intervenus en phase précontentieuse (techniciens, notaires, conseils), à l'exclusion de ceux générés par l'instance judiciaire. En revanche, le Tribunal Superior censure sévèrement la méthodologie retenue par le Tribunal de Batlles quant aux loyers prétendument perdus. Le premier juge avait constaté que M. Sanç avait uniquement fourni le prix moyen des baux dans la zone géographique, sans individualiser ni prouver quelles unités de logements avaient été matériellement rendues impropres à la location du fait des travaux, reportant l'expertise et la constatation de ce dommage à la phase d'exécution du jugement. Le Tribunal Superior qualifie cette démarche d'erreur de droit fondamentale. Le procès administratif impose que les éléments constitutifs de la responsabilité – et en tout premier lieu la certitude du préjudice – soient tranchés au fond lors de la phase déclarative du jugement. Si la phase d'exécution a pour objet de liquider ou d'appliquer arithmétiquement les bases déterminées par la décision sur le fond, elle ne saurait en aucun cas être dévoyée pour suppléer la carence probatoire du demandeur sur l'an même du dommage. En application directe des règles de la charge de la preuve (*onus probandi*), le fait pour le propriétaire de ne pas avoir démontré quels appartements étaient devenus vacants en raison des travaux imposait le rejet pur et simple de ce chef de demande, sans qu'un nouveau débat déclaratif puisse renaître ultérieurement au stade de l'exécution. ### C. Le dispositif La décision se clôt par les termes exécutoires suivants : > « En attention à tout ce qui a été exposé, le Tribunal Superior de Justícia, Chambre administrative, au nom du peuple andorran, décide : > > Premier.- Accueillir partiellement le recours d'appel interposé par le COMÚ X contre le jugement rendu le 30 octobre 2018 par la Section administrative du Tribunal de Batlles, en ce sens de révoquer et de laisser sans effet le 4e paragraphe de sa partie dispositive, et de confirmer les autres prononcés qu'il contient. > > Second.- Ne pas effectuer de prononcé spécial sur les dépens causés. > > Ce jugement est définitif et exécutoire. > > Nous ordonnons qu'une fois accompli ce que dispose l'article 76 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, les pièces originales accompagnées de la certification du présent jugement soient transmises au Tribunal de Batlles, Section administrative dont elles provenaient, et que la procédure soit classée auprès de ce Tribunal. > > Ainsi, par notre présent jugement, statuant définitivement, nous l'ordonnons et le signons. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt d'espèce rendu le 24 octobre 2019 par la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra constitue une illustration majeure du contrôle de la légalité de l'action administrative sous l'angle du principe supérieur d'égalité, tel qu'il est garanti par l'article 6.1 de la Constitution andorrane de 1993 et relayé par le *Codi de l'Administració* du 29 mars 1989. #### 1. L'articulation subtile des régimes d'exonération pour fait du tiers et de la responsabilité pour rupture d'égalité Sur le terrain de la responsabilité extracontractuelle de la puissance publique, la sentence réalise une démarcation d'une remarquable pureté dogmatique entre deux fondements : - D'un côté, l'action classique pour faute ou dysfonctionnement de service public (*falta de servei*), gouvernée par le droit des travaux publics. En droit andorran, à l'instar de solutions comparables prévalant en droit espagnol (*responsabilidad patrimonial*) ou en droit administratif français classique, l'article 58 *in fine* du *Codi de l'Administració* pose un principe clair d'irresponsabilité de l'administration du fait des fautes dommageables commises par les concessionnaires ou les entrepreneurs de travaux publics, le tiers lésé devant en principe orienter son action récursoire contre le constructeur. - D'un autre côté, le régime d'indemnisation pour « rupture de l'égalité devant la loi et devant les services publics » sanctuarisé par l'article 59.3 du même Code. Cet article consacre ce que la doctrine et la jurisprudence andorranes – à la suite de la sentence fondatrice STSJAD 94-03 du 28 mars 1994 – nomment l'« inégalité diachronique » (*des

STSJAD ANDORRA, a 24 d'octubre del 2019 - ROJ: STSJAD 236/2019

STSJAD ANDORRA, a 24 d'octubre del 2019 - ROJ: STSJAD 236/2019

Sources citées

Jurisprudence (1)