STSJAD 260/2019, Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 21 novembre 2019

Faits et procédure

Par un contrat conclu le 1er juin 1995, le directeur général du Servei Andorrà d'Atenció Sanitària (SAAS) a confié à M. Mena, agissant au nom des entreprises de pompes funèbres andorranes, l'exploitation du service de vétilleur dans les installations du centre hospitalier. Le 10 juillet 2002, le directeur général du SAAS a adressé à l'agent une communication proposant un nouveau calendrier de gardes du service de tanatoir, avec l'indication qu'à défaut de notification contraire, il entrerait en vigueur le 1er août 2002. Par un écrit du 8 octobre 2002, le SAAS a indiqué que ce calendrier, « finalement accepté par toutes les parties intéressées », entrerait en fonctionnement le 15 octobre suivant.

Le 21 octobre 2016, l'entité Mena a formé un recours administratif contre ce calendrier, rejeté par le Conseil directeur du SAAS le 23 décembre 2016. Elle a ensuite saisi la Sección Administrativa du Tribunal de Batlles d'une demande tendant à l'annulation de la communication de 2002, à la déclaration de son obligation d'assurer les gardes entre les 16 et 31 de chaque mois, et à la condamnation du SAAS à réparer le manque à gagner. Par jugement du 3 avril 2019, le Tribunal de Batlles a déclaré la demande irrecevable, au motif que la communication litigieuse n'était pas un acte administratif susceptible de contrôle par la juridiction administrative.

L'entité Mena a interjeté appel. Le SAAS a conclu à la confirmation du jugement, en soutenant que la communication de 2002 n'était qu'une simple proposition, que le SAAS n'était pas compétent pour organiser les services funéraires et que la demande était manifestement tardive (non précisé dans la décision : le détail des pièces de procédure au-delà des folios cités). La procédure s'est déroulée par conclusions écrites, la audience orale ayant été remplacée.

Question de droit

La décision soulève deux questions successives.

En premier lieu, il s'agit de déterminer la véritable nature de l'acte impugné, la juridiction de première instance ayant considéré qu'il ne relevait pas d'un acte administratif justiciable. Le Tribunal supérieur devait donc apprécier si l'organisation par le SAAS du service de tanatoir et de vétilleur installé dans un centre hospitalier relève du droit public et si les décisions prises en ce domaine peuvent faire l'objet d'un contrôle juridictionnel administratif.

En second lieu, une fois admise la qualification administrative, la question est celle de la recevabilité temporelle de l'action : l'acte date de 2002, tandis que le recours administratif préalable n'a été formé qu'en 2016. Le juge devait apprécier l'effet de la passivité de l'administré et l'incidence de la persistance des effets de l'acte sur le délai d'impugnation.

Solution et dispositif

Sur la nature de l'acte, le Tribunal retient que la compétence en matière de services funéraires appartient, de manière générale, aux comuns, en vertu de l'article 4.10.d) de la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns. Il relève toutefois que l'activité litigieuse portait sur l'organisation du service de tanatoir et de vétilleur au sein du centre hospitalier, ce qui la rattachait à l'auto-organisation des propres services et installations de l'Administration. Le fait que celle-ci concerte