Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 18 décembre 2020, n° 43-2020 (ROJ : STSJAD 192/2020)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre du contrôle administratif et fiscal exercé par les autorités paroissiales (Comuns) de la Principauté d'Andorre sur l'exploitation des hébergements touristiques, plus particulièrement des appartements meublés de vacances (apartaments moblats per a vacances).

La société commerciale Toll (désignée ci-après « la société Toll ») est titulaire et propriétaire d'un établissement de commerce dénommé « M. », ouvert à une adresse déterminée (mentionnée « à l'XXXX » dans la décision). Selon les inscriptions figurant au Registre de commerce du gouvernement d'Andorre (Registre de Comerç del Govern d'Andorra, folios 229 à 231 du dossier), cette société a pour objet social et pour activité déclarée l'exploitation d'appartements touristiques.

Il ressort en outre d'une certification délivrée le 29 mai 2018 par le ministre du Tourisme (folios 218 à 228 du dossier) que la société Toll assurait, à compter du 10 octobre 2016, la gestion et l'exploitation d'un ensemble d'appartements meublés pour vacances (répertoriés aux folios 227 et 228) situés dans une localité désignée par la mention « au x » au sein du territoire de la paroisse administrée par le Comú défendeur (anonymisé sous la dénomination « COMÚ X »). L'exploitation de ces unités d'hébergement avait été précédemment assurée par une autre entreprise, la société dénommée TCM, avant que la société Toll n'en reprenne la gestion effective en octobre 2016.

Toutefois, la société Toll a entrepris et poursuivi cette exploitation sans avoir sollicité ni obtenu au préalable d'autorisation administrative d'établissement ou d'ouverture auprès du Comú COMÚ X. Par ailleurs, alors que la réglementation sectorielle lui imposait de communiquer annuellement à l'administration communale les certifications issues du registre ministériel relatives aux appartements meublés pour vacances situés sur le territoire paroissial, la société Toll ne s'est acquittée de cette transmission que le 23 janvier 2017 pour l'exercice 2016.

Face à ces constatations, les organes du Comú COMÚ X ont engagé une procédure de sanction à l'encontre de la société exploitante. Une ordonnance d'ouverture d'une procédure administrative de sanction (providència d'incoació) a été formalisée par l'administration communale à la date du 28 décembre 2016. Cet acte d'incoation a été formellement notifié à la société Toll le 10 janvier 2017.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

À l'issue de l'instruction administrative, la commission de gouvernement (Junta de Govern) du Comú COMÚ X a adopté, le 26 juillet 2017, une résolution portant condamnation de la société Toll à deux sanctions administratives pécuniaires :

1. Une première sanction, fixée à son degré minimal pour un montant de 1 001 euros, infligée sur le fondement de la contravention aux dispositions de l'article 33 de la loi 23/2008 du 20 novembre régissant les appartements meublés de vacances et les entreprises qui les exploitent (Llei 23/2008, de 20 de novembre, de regulació dels apartaments moblats per a vacances i de les empreses que els exploten), en raison du défaut de transmission dans le délai légal des certifications du registre relatives aux unités d'hébergement exploitées ;
2. Une seconde sanction d'un montant de 1 000 euros, qualifiée d'infraction simple, prononcée en application des articles 108 et 110 de l'ordonnance fiscale paroissiale du Comú COMÚ X pour l'année 2016 (Ordinació tributària del Comú COMÚ X de l'any 2016), sanctionnant l'exercice d'une activité économique sans déclaration d'implantation ni accomplissement des obligations fiscales afférentes.

Cette résolution municipale du 26 juillet 2017, qui accordait à la société un délai d'un mois pour s'acquitter desdites sommes, a été confirmée sur recours gracieux par une résolution du conseil de la paroisse (Consell de l'esmentat Comú) en date du 30 août 2017.

Contestant ces décisions punitives, la société Toll a introduit un recours contentieux devant la juridiction administrative de première instance, le Tribunal de Batlles (section administrative, dossier n° 1000097/2017). Par un jugement n° 12/2020 (date exacte non précisée dans la décision), le Tribunal de Batlles a accueilli partiellement les prétentions de la demanderesse. Les premiers juges ont estimé que les résolutions communales n'étaient que partiellement conformes au droit et aux finalités légitimant l'action administrative. Dès lors, le tribunal a annulé la sanction de 1 001 euros infligée pour manquement à l'article 33 de la loi 23/2008, tout en maintenant la sanction de 1 000 euros liée aux obligations tributaires et d'autorisation locale. Le motif retenu en première instance reposait sur la chronologie de la poursuite : l'incoation de la procédure ayant été arrêtée au 28 décembre 2016 alors que l'assujetti disposait légalement jusqu'au 31 décembre 2016 pour déposer ses attestations annuelles, l'administration avait poursuivi un comportement avant même la consommation de l'infraction.

Cette décision d'annulation partielle a suscité un double appel devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa) :

• D'une part, la société Toll a interjeté appel principal pour solliciter l'infirmation du jugement en ce qu'il avait validé la sanction fiscale de 1 000 euros. Elle faisait valoir, en substance, que l'article 4.5 de la loi qualifiée sur les compétences des Comuns du 4 novembre 1993 (Llei qualificada de delimitació de competències dels Comuns) subordonne l'action des paroisses au cadre de la législation nationale, laquelle ne lie nullement l'octroi d'une autorisation de commerce à un quelconque fractionnement territorial. Soutenant qu'elle s'acquittait de l'impôt d'implantation (impost de radicació) au lieu du siège social de son entreprise (situé dans une autre paroisse mentionnée « à x »), elle affirmait que son titre d'exploitation commercial national l'autorisait à opérer sur tout le territoire de la Principauté sans obligation d'obtenir une licence communale dans chaque paroisse d'implantation des appartements. Elle ajoutait que la nouvelle loi 16/2017 générale de l'hébergement touristique (Llei 16/2017, del 13 de juliol, general de l'allotjament turístic) ne prescrivait pas davantage une telle exigence cumulative.
• D'autre part, le Comú COMÚ X a formé un appel dirigé contre l'annulation de la première sanction de 1 001 euros. L'autorité paroissiale soutenait que si l'ordonnance d'ouverture avait certes été rédigée le 28 décembre 2016, celle-ci n'avait été notifiée à la société que le 10 janvier 2017. Or, la notification conditionnant l'efficacité juridique des actes administratifs, l'infraction était bel et bien constituée et consommée au moment où la procédure a produit ses effets, le manquement perdurant d'ailleurs jusqu'au 23 janvier 2017. En défense sur l'appel de la société, le Comú soutenait que l'exercice d'une activité d'exploitation de meublés sur le sol paroissial déclenche impérativement l'assujettissement à l'impôt d'implantation locale en vertu de l'article 32 de la loi sur les finances communales (Llei de finances comunals) et impose l'obtention préalable d'une autorisation communale propre en vertu de l'article 61 de l'ordonnance de police (Ordinació d'Arrestos) et de l'ordonnance fiscale de 2016.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre soulevait deux difficultés juridiques distinctes, touchant respectivement au pouvoir de police économique et fiscale des collectivités locales paroissiales, et au régime contentieux des actes préparatoires des procédures administratives de sanction.

1. Sur l'articulation entre autorisations commerciales nationales et autorisations administratives paroissiales : L'exploitation économique d'hébergements touristiques (en l'espèce, des appartements meublés de vacances) situés dans le ressort territorial d'une paroisse peut-elle s'exercer sous le seul couvert d'une autorisation nationale de commerce délivrée par le gouvernement central au titre du Registre de commerce, ou requiert-elle l'obtention préalable d'une autorisation administrative d'établissement émanant du Comú sur le territoire duquel sont situés les immeubles, justifiant par là-même l'assujettissement à la fiscalité d'implantation locale (impost de radicació) et aux taxes paroissiales ?

2. Sur la régularité temporelle de l'engagement des poursuites administratives pour infraction d'omission : L'adoption interne par l'administration d'une ordonnance d'incoation de poursuites (providència d'incoació) à une date antérieure à l'expiration du délai légal imparti à l'administré pour exécuter son obligation déclarative vicie-t-elle la sanction administrative, dès lors que cet acte d'ouverture n'a été notifié à l'intéressé qu'après l'expiration dudit délai et que le comportement omissif reproché s'est prolongé au-delà de cette notification en tant qu'infraction continue (infracció continuada) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Sur le premier moyen d'appel (rejeté), la cour conforte pleinement la compétence régulatrice et fiscale des Comuns face aux prétentions de décloisonnement territorial formées par l'opérateur économique.

Le Tribunal supérieur s'appuie d'abord sur la systématique de la loi 12/2013 du commerce (Llei 12/2013, del comerç). L'article 5 de cette loi énonce le principe selon lequel toute personne physique ou morale doit se pourvoir des autorisations administratives préalables requises et que l'exercice de l'activité commerciale doit scrupuleusement se conformer à l'objet, au nom commercial et surtout au lieu (lloc) autorisés. La juridiction d'appel en déduit qu'une autorisation de commerce n'a jamais une portée purement abstraite ou déterritorialisée : elle est intimement circonscrite à un local ou à un lieu matériel déterminé. Dès lors, le déploiement ou l'extension d'une activité commerciale sur un site nouveau impose nécessairement la sollicitation d'une nouvelle autorisation administrative préalable afférente à ce nouvel emplacement. Cette exigence est justifiée par la nécessité impérieuse de vérifier que les locaux d'exploitation répondent aux normes spécifiques d'ordre public applicables à chaque catégorie d'activité (superficie minimale, sécurité contre l'incendie, normes sanitaires, capacité d'accueil).

Cette lecture est confortée par l'article 12 de la même loi de 2013, qui subordonne la délivrance par le ministère du Commerce du titre autorisant l'ouverture ou la modification d'un établissement — ainsi que son immatriculation au registre — à l'obtention préalable de l'autorisation délivrée par le Comú territorialement compétent. La cour rappelle également que l'article 4.5 de la loi qualifiée sur les compétences des Comuns du 4 novembre 1993, applicable ratione temporis, confère expressément aux administrations paroissiales la compétence pour réglementer, autoriser et enregistrer les conditions d'ouverture et d'établissement des activités commerciales, industrielles, professionnelles et de services sur leur territoire. Au niveau paroissial, cette prérogative est mise en œuvre par l'article 61 de l'ordonnance de police du 3 février 2016 (Ordinació d'Arrestos del Comú COMÚ X), qui contraint toute personne désireuse d'établir une industrie, un commerce ou un bureau à solliciter l'autorisation communale correspondante.

Sur le plan fiscal, la cour applique de manière distributive la loi sur les finances communales (notamment son article 32) et l'ordonnance communale de 2016 (article 31). L'impôt paroissial d'implantation d'activités commerciales, entrepreneuriales et professionnelles (impost de radicació) est un impôt direct dont le fait générateur réside dans l'exercice matériel d'une activité productive ou de distribution sur le sol de la paroisse, sans égard pour le lieu du siège principal de l'entreprise. L'exploitation d'appartements de vacances constituant une activité d'ordre économique de mise à disposition de facteurs productifs, la société Toll en était le redevable légal, tout comme elle était assujettie aux taxes de salubrité publique (taxa del servei d'higiene pública) et d'éclairage public (taxa pel servei d'enllumenat públic) prévues à l'article 14 de l'ordonnance fiscale communale. N'ayant ni demandé l'autorisation paroissiale ni satisfait à ses obligations de déclaration et de paiement, la société a commis une infraction fiscale justifiant le rejet de son appel et le maintien de la sanction de 1 000 euros.

Sur le second moyen d'appel (accueilli), le Tribunal supérieur censure l'analyse opérée par le tribunal de première instance relative à la validité temporelle de la procédure répressive.

La cour analyse les obligations issues de l'article 33 de la loi 23/2008 du 20 novembre régissant les meublés touristiques. Ce texte astreint les exploitants d'appartements de vacances à délivrer annuellement au Comú territorialement compétent un certificat d'inscription ministérielle reflétant fidèlement les entrées et sorties d'unités immobilières survenues au cours de l'exercice. Ayant pris en charge l'exploitation des appartements en octobre 2016, la société Toll devait obligatoirement communiquer cet état certificatif avant le terme de l'année civile, soit au plus tard le 31 décembre 2016. Elle n'a cependant satisfait à cette diligence que le 23 janvier 2017.

Certes, le juge d'appel constate que l'administration paroissiale a formalisé son acte d'incoation dès le 28 décembre 2016, soit trois jours avant l'échéance légale, moment où le débiteur pouvait encore valablement exécuter son obligation. Toutefois, la cour dénoue la difficulté par une double qualification doctrinale :

• Premièrement, sur