Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (Sala Administrativa), 18 décembre 2020, n° 44-2020 (ROJ : STSJAD 193/2020)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre des réformes statutaires et indemnitaires ayant affecté la fonction publique de la Principauté d'Andorre, plus particulièrement le régime de retraite applicable aux agents des corps spéciaux de secours.

À l'origine de la contestation se trouvent deux entités désignées sous les dénominations Sancho (A) et Cañellas (B), agissant pour le compte des membres du Corps de prévention et d'extinction d'incendies et de secours (Cos de Prevenció i Extinció d'Incendis i Salvaments, communément désigné comme le Corps des sapeurs-pompiers). Celles-ci ont adressé une requête administrative préalable auprès du département de la Fonction publique (Departament de Funció Pública).

Cette requête formulait trois prétentions précises et cumulatives :

1. Déclarer officiellement, par le biais d'une circulaire d'application obligatoire ou d'une note d'instruction ministérielle, le droit de l'ensemble des membres du Corps des sapeurs-pompiers de la Principauté d'Andorre à pouvoir bénéficier d'un départ en préretraite dès l'âge de 55 ans avec la perception de 60 % de leur dernier salaire, sur le fondement de la réglementation antérieure considérée comme demeurée en vigueur et non expressément abrogée par la loi 23/2014, en particulier l'article 34 du « Règlement du Très Illustre Conseil Général du 31 septembre 1980 [date ainsi libellée dans les actes de la procédure] du Département des Services Publics, Service d'Incendie et de Secours, Organisation du Corps de Pompiers, Statuts et Règlement Intérieur », ainsi que des « Statuts du Service d'Incendie et de Secours du 28 mars 1990 » ;
2. Déclarer officiellement, au moyen d'une proposition, d'un éclaircissement ou d'une prévision légale spécifique à introduire au sein de la disposition transitoire deuxième de la loi 23/2014 du 30 octobre, qualifiée de création et de régulation du plan de retraites de la fonction publique (à l'instar de ce qui avait été prévu pour le Corps de police et le Corps pénitentiaire par la loi de modification 29/2018 du 22 novembre), le bénéfice dudit droit à la préretraite au profit des pompiers ;
3. Ordonner, corrélativement, la publication au Journal officiel de la Principauté d'Andorre (Butlletí Oficial del Principat d'Andorra - BOPA) de ladite loi 23/2014 modifiée, après accomplissement des démarches législatives nécessaires auprès du Conseil Général (Consell General).

Par une résolution en date du 13 mai 2019, la ministre de la Fonction publique et de la Réforme de l'Administration (ministra de Funció Pública i Reforma de l'Administració) a déclaré irrecevable (va inadmetre) cette demande d'éclaircissement et de révision normative.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Les demandeurs ont formé un recours administratif hiérarchique contre la décision ministérielle d'irrecevabilité du 13 mai 2019. Par une résolution n° 264721/2019 (également référencée XXXXXX/2019) en date du 16 juillet 2019 (notifiée selon les demandeurs le 20 septembre 2019, avec une mention formelle au 4 septembre 2019 non précisée davantage dans le corps des écritures), le Gouvernement d'Andorre (Govern d'Andorra) a expressément rejeté ce recours administratif et confirmé la décision d'irrecevabilité.

Saisi d'un recours contentieux par les entités Sancho et Cañellas tendant à l'annulation de la résolution gouvernementale et à la réitération de leurs prétentions initiales, le Tribunal de première instance administratif (Tribunal de Batlles) a rejeté l'intégralité de la demande par un jugement n° 28/2020 rendu le 12 mai 2020.

Les entités requérantes ont alors interjeté appel devant la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa).

Au soutien de leur appel et dans leurs conclusions récapitulatives, les appelants soutiennent pour l'essentiel :

• Qu'ils ne sollicitent nullement l'engagement formel d'un processus législatif, mais uniquement la reconnaissance officielle par le Gouvernement du maintien en vigueur du système de retraite propre au Corps des sapeurs-pompiers régi par le règlement de 1980, faute d'abrogation expresse par la loi 23/2014 ;
• Qu'ils n'entendent pas assimiler la loi 23/2014 à un acte administratif, mais exigent l'application effective par l'Administration du régime de pensions issu du règlement de 1980 ;
• Que les premiers juges ont omis de se prononcer sur le principe de hiérarchie des normes en vertu duquel, selon les appelants, la règle spéciale prime la règle générale (lex specialis derogat legi generali) ;
• Que la disposition abrogatoire de la loi 23/2014 n'a pas expressément abrogé les droits passifs du Corps des sapeurs-pompiers, contrairement au traitement normatif réservé à d'autres corps spéciaux ;
• Qu'il en résulte une violation manifeste du principe de sécurité juridique dès lors que la loi 23/2014 se trouverait appliquée de manière rétroactive et préjudiciable aux intérêts des agents concernés.

À l'opposé, le Gouvernement d'Andorre conclut à la confirmation intégrale du jugement entrepris et fait valoir :

• Que la démarche des appelants vise de manière déguisée à obtenir le bénéfice d'une retraite à 55 ans avec 60 % du dernier salaire par la réactivation illégitime d'une réglementation obsolète et formellement abrogée ;
• Qu'il n'incombe pas au pouvoir exécutif de proposer au législateur une modification de la loi 23/2014 à la demande de particuliers ;
• Que la demande formulée en voie administrative était manifestement irrecevable, l'Administration ne détenant aucune compétence constitutionnelle ou légale pour trancher des consultations doctrinales d'ordre abstrait sur la vigueur des normes ;
• Que l'article 2 de la loi 23/2014 s'applique impérativement à l'ensemble des fonctionnaires et agents à durée indéterminée, qu'ils relèvent du corps général ou des corps spéciaux ;
• Que l'article 58.2 de la loi 7/2017 du 20 avril, relative au Corps de prévention et d'extinction d'incendies et de secours, dispose expressément que le régime de retraite des sapeurs-pompiers est soumis aux dispositions de la loi sur la fonction publique et de la loi qualifiée 23/2014 relative au plan de pensions de la fonction publique ;
• Que le règlement de 1980 a été définitivement abrogé lors de l'entrée en vigueur de la loi 23/2014 ;
• Qu'il n'y a pas lieu de condamner l'Administration aux dépens.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait au Tribunal Supérieur de Justice une double interrogation tenant, d'une part, à la délimitation constitutionnelle et administrative des prérogatives de l'exécutif face à une demande abstraite d'éclaircissement normatif, et d'autre part, à l'office du juge administratif face à un litige dénué de prétention individuelle concrète.

En premier lieu, il convenait de déterminer si un administré ou un groupement corporatif est recevable à solliciter du Gouvernement l'édiction d'une circulaire ministérielle à portée générale constatant ou infirmant l'abrogation tacite d'un texte réglementaire préexistant par une loi postérieure. En filigrane se posait la question de savoir si le Gouvernement dispose d'une compétence consultative générale pour statuer dans l'abstrait sur l'état du droit positif et la survie de régimes statutaires antérieurs.

En second lieu, la juridiction d'appel devait trancher la portée de sa propre fonction juridictionnelle : un tribunal de l'ordre administratif peut-il, en l'absence de décision individuelle défavorable refusant le bénéfice d'une prestation de retraite à un agent nommément désigné, se prononcer in abstracto sur le conflit de lois dans le temps et déterminer la persistance juridique d'un texte au regard des principes de spécialité, de sécurité juridique et de hiérarchie des normes ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre, sous la plume de la magistrate rapporteure Elsa Puig Muñoz, commence par asseoir sa compétence matérielle sur le fondement de l'article 39.3 de la loi qualifiée sur la justice (Llei qualificada de la Justícia du 3 septembre 1993).

Abordant le fond de l'argumentation, la juridiction d'appel écarte la formulation volontairement complexe et le caractère circonstancié des conclusions des appelants pour ramener le débat à son essence juridique véritable. Elle relève que, sous couvert de solliciter l'annulation de la décision ministérielle d'irrecevabilité, les appelants poursuivent en réalité une finalité unique : contraindre le Gouvernement à adopter une position doctrinale formelle et d'application générale — par voie de circulaire d'application obligatoire — constatant que la loi qualifiée 23/2014 n'a pas emporté abrogation du régime dérogatoire de retraite prévu par le règlement du 31 septembre 1980.

Or, la juridiction administrative relève que cette prétention se heurte frontalement à la nature même des attributions constitutionnelles et administratives du pouvoir exécutif :

Pour expliciter cette scission fonctionnelle, le Tribunal Supérieur trace la distinction entre la résolution d'une situation administrative individuelle et l'édiction d'avis doctrinaux abstraits. Lorsqu'un fonctionnaire du Corps des sapeurs-pompiers dépose formellement une demande de préretraite à l'âge de 55 ans assortie du versement de 60 % de son dernier traitement, l'Administration a l'obligation légale de statuer sur ce cas concret, d'accepter ou de rejeter la prétention, et de motiver sa décision en exposant, le cas échéant, les motifs pour lesquels le régime revendiqué n'est plus applicable. En revanche, elle ne saurait être sommée de produire un rescrit ou une consultation abstraite déconnectée de tout acte individuel d'application.

Poursuivant son analyse sur la légalité de l'instrument sollicité, le Tribunal s'appuie sur le droit administratif général andorran, singulièrement sur l'article 30 du Code d'Administration (Codi d'Administració). Ce texte consacre la nature strictement interne des ordres de service et des instructions administratives : édictées dans le cadre de la hiérarchie administrative, ces mesures d'ordre intérieur n'ont pas d'effet juridique direct à l'égard des administrés. Une instruction ne peut générer d'obligations opposables aux tiers que si elle réunit les conditions formelles et matérielles d'un véritable acte réglementaire. Dès lors, les appelants ne pouvaient légalement exiger de l'autorité ministérielle l'adoption d'une instruction ou d'une circulaire pour fixer ou clarifier le régime juridique applicable à l'ensemble du personnel, un tel usage détournant la circulaire de sa finalité légale. La décision ministérielle et gouvernementale d'irrecevabilité était dès lors parfaitement justifiée en droit.

Transposant ce raisonnement à l'office judiciaire, la Cour administrative affirme avec la même vigueur l'interdiction faite aux juridictions ordinaires d'exercer une fonction consultative :