Résumé éditorial

# Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Ple, 4 d'octubre del 2021, n° 013-2021 (ROJ: STSJAD 349/2021) > Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Ple, 4 d'octubre del 2021, Sentència n° 013-2021, ECLI:AD:TSJADAD:2021:349 ([Lire sur source officielle](https://jurisprudencia.poderjudicial.es/andorra/)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige trouve sa genèse dans le cadre juridique institutionnel et procédural qui régissait, en Principauté d'Andorre, le recouvrement forcé des créances publiques locales avant l'entrée en vigueur de réformes législatives majeures. Historiquement, en vertu de l'article 97 de la loi sur la juridiction administrative et fiscale (*Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal*), les administrations communales (*Comuns*) ne bénéficiaient pas du privilège d'autotutelle exécutoire (*autotutela executiva*) leur permettant de recouvrer directement, par la voie administrative d'office, leurs créances impayées. Pour contraindre les débiteurs défaillants au paiement des sanctions administratives et des impositions locales régulièrement liquidées, les communes devaient obligatoirement saisir l'autorité judiciaire de première instance, à savoir la *Batllia*. Cette sujétion procédurale a perduré jusqu'à l'entrée en vigueur effective, le 16 mai 2016, de la loi 45/2014 du 18 décembre modifiant le Code de l'administration (*Codi de l'Administració*), laquelle a réorganisé les voies d'exécution forcée et favorisé l'intervention de commissaires de justice (*saigs*). Dans ce cadre normatif antérieur, le demandeur au pourvoi, désigné sous l'appellation Comú X, avait introduit auprès de la *Batllia* une série de requêtes tendant à l'exécution forcée de liquidations tributaires et de sanctions administratives demeurées infructueuses par la voie amiable. Ces demandes portaient sur un ensemble de vingt-sept dossiers d'exécution (référencés : E14-1110, E14-2331, E10-4138, E14-13999, E14-14114, E15-6432, E15-5017, E15-5242, E15-6640, E15-6636, E15-6562, E15-6341, E15-6634, E15-5219, E15-4016, E15-5333, E15-5860, E15-7395, E15-5336, E14-13200, E14-13382, E15-3390, E15-4631, E15-5626, E15-6751, E15-6503 et E15-7552). Cependant, le traitement de ces procédures par la *Batllia* a subi une importante inertie, marquée par des retards prolongés voire une paralysie complète des actes d'exécution. Bien que des versements fractionnés eussent été ponctuellement perçus dans certains dossiers ou que des saisies bancaires conservatoires eussent été ordonnées, les délais légaux de prescription extinctive des créances publiques se sont trouvés dépassés sans que la totalité des sommes dues n'ait été appréhendée. Constatant l'impossibilité de mener à terme le recouvrement forcé en raison de l'écoulement du temps, le Comú X a fait valoir que cette carence juridictionnelle trouvait son origine dans des déficiences structurelles internes à l'organe judiciaire, malgré les avertissements et propositions formés à plusieurs reprises par les administrations locales afin de remédier à l'engorgement de la *Batllia*. Estimant que la prescription consommée de ses titres exécutoires lui causait un préjudice patrimonial direct correspondant au montant nominal des impayés, le Comú X s'est tourné contre l'État andorran afin d'obtenir la réparation pécuniaire de ce dommage. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le Comú X a engagé une action directe en responsabilité patrimoniale de l'État devant le Tribunal supérieur de justice d'Andorre (*Tribunal Superior de Justícia d'Andorra*), réuni en formation plénière (*Ple*), sur le fondement combiné des articles 92 de la Constitution de la Principauté d'Andorre et 10 de la loi qualifiée sur la justice (*Llei qualificada de la Justícia* du 3 septembre 1993). Aux termes de sa demande introductive d'instance, le Comú X a sollicité la condamnation du Gouvernement d'Andorra (*Govern d'Andorra*) au versement d'une indemnité globale de 16 744,32 euros, correspondant à la valeur totale nominale des créances tributaires et répressives frappées de prescription en raison de la lenteur procédurale imputée à la *Batllia*. Le demandeur réclamait en outre le paiement d'une somme complémentaire de 309,27 euros, afférente à trois dossiers distincts, correspondant à des montants formellement liquidés ou reconnus par la *Batllia* mais prétendument jamais reversés sur les comptes du Comú. En substance, l'administration communale soutenait avoir déployé toute la diligence exigible pour assurer le recouvrement de ses créances et imputait la perte exclusive de ses droits patrimoniaux au dysfonctionnement prolongé de la juridiction de première instance. Le Ministère public (*Ministeri Fiscal*), partie défenderesse jointe à l'instance conformément au statut des actions en responsabilité de la puissance publique, a conclu au rejet intégral de la demande ou, à titre subsidiaire, à sa seule admission partielle. Sur le chef de réclamation portant sur les 309,27 euros, le Ministère public a excipé de l'irrecevabilité du recours, motif pris de l'absence d'épuisement des voies de droit ordinaires ; il soutenait que cette contestation comptable constituait une divergence pécuniaire relevant d'un incident d'exécution devant la *Batllia* et que l'action en responsabilité ne saurait constituer un « fourre-tout » procédural. Sur le fond du préjudice, le Ministère public a contesté le principe d'une réparation intégrale des créances, affirmant qu'aucune certitude n'existait quant à la solvabilité originelle des débiteurs et qu'aucune décision formelle de la *Batllia* n'avait déclaré la prescription des créances litigieuses. Enfin, il a argué à titre subsidiaire de l'absence d'anomalie fonctionnelle avérée, des mesures de saisie et des paiements partiels ayant ponctué le cours des dossiers. Le Gouvernement d'Andorre s'est également opposé aux prétentions communales. En défense, il a fait valoir : - que la prescription extinctive n'avait pas été formellement prononcée par l'autorité judiciaire dans les dossiers litigieux, rendant hypothétique l'extinction invoquée ; - que les paiements partiels et les saisies bancaires ordonnées avaient valablement interrompu les délais prescriptifs, maintenant les effets des mesures pour permettre, le cas échéant, la reprise des poursuites par un huissier de justice (*saig*) ; - que la somme de 309,27 euros ressortissait exclusivement au contentieux de l'exécution devant la juridiction du premier degré ; - que pour trois dossiers spécifiques, l'insolvabilité des administrés avait été judiciairement constatée, rompant ainsi tout lien de causalité entre l'inactivité de la juridiction et le défaut de recouvrement ; - subsidiairement, que si un fonctionnement anormal devait être retenu pour les vingt-quatre dossiers classés et renvoyés à l'administration, le préjudice réparable ne saurait excéder, selon la jurisprudence constante du Tribunal supérieur, 50 % de la valeur des créances demeurées impayées. Après admission et administration des preuves pertinentes, les parties ont consenti à la substitution de l'audience de plaidoiries par le dépôt d'écrits de conclusions récapitulatives dans lesquels elles ont intégralement réitéré leurs positions respectives. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumise à l'appréciation du Tribunal supérieur de justice soulevait plusieurs questions juridiques nodales touchant au régime constitutionnel et légal de la responsabilité extracontractuelle de la puissance publique du fait de la fonction juridictionnelle : 1. **La délimitation matérielle de la responsabilité pour fonctionnement anormal :** Les différends purement comptables ou les contestations relatives à la reddition des comptes et au versement effectif de fonds appréhendés lors d'une saisie par une juridiction d'exécution ressortissent-ils à l'action en responsabilité patrimoniale pour fonctionnement anormal de la justice, ou relèvent-ils exclusivement des incidents de l'exécution forcée devant le juge de première instance ? 2. **L'incidence causale de l'insolvabilité du débiteur poursuivi :** L'inaction ou la lenteur de la juridiction dans le traitement des dossiers de recouvrement forcé peut-elle engager la responsabilité financière de l'État lorsque le débiteur fait l'objet d'un constat d'insolvabilité et qu'aucun bien saisissable n'a pu être identifié ? 3. **La caractérisation du fonctionnement anormal en matière de prescription :** L'absence de prononcé juridictionnel formel de la prescription fait-elle obstacle à la reconnaissance d'un fonctionnement anormal de la justice si les délais légaux de prescription des créances publiques sont objectivement forclos au regard des règles du droit financier et fiscal andorran ? 4. **La nature et l'évaluation du préjudice économique :** La perte d'une créance publique causée par la prescription extinctive intervenue durant l'instance judiciaire ouvre-t-elle droit à l'indemnisation de la valeur nominale intégrale du titre, ou doit-elle être qualifiée de perte d'une chance d'obtenir recouvrement (simple espérance ou *expectativa*), imposant une modération forfaitaire de l'indemnité allouée au titre du préjudice certain et effectif ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal supérieur de justice articule sa décision autour d'une démarche analytique rigoureuse, sériant les composantes de la demande afin de leur appliquer les exigences constitutionnelles et statutaires pertinentes. En premier lieu, la juridiction rappelle sa propre compétence exclusive pour statuer sur les actions en responsabilité extracontractuelle de l'État du fait de la justice, fondée sur l'article 10.3 de la loi qualifiée sur la justice. Précisant le cadre substantiel de l'action, le Tribunal rappelle que l'article 92 de la Constitution distingue deux chefs d'engagement de la responsabilité publique : l'erreur judiciaire (*error judicial*) et

STSJAD ANDORRA, a 04 d'octubre del 2021 - ROJ: STSJAD 349/2021

STSJAD ANDORRA, a 04 d'octubre del 2021 - ROJ: STSJAD 349/2021

Sources citées

Jurisprudence (1)