Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 30 janvier 2026, n° 01-2026, ROJ: STSJAD 2/2026

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de poursuites administratives disciplinaires diligentées à l'encontre d'un fonctionnaire de police de la Principauté d'Andorre, M. Cano. À l'origine de cette situation figure l'ouverture d'une procédure pénale initiée dans le cadre de diligences d'investigation conduites par le ministère public andorran (Ministeri Fiscal), enregistrées sous la référence DIMF-109/2020.

Dans le cadre de cette enquête préliminaire, l'arrestation de l'agent de police a été ordonnée le 9 février 2021, fait qui a été formellement notifié au directeur du corps de police (Director del Cos de Policia) par un écrit du même jour. Dès le lendemain, soit le 10 février 2021, le juge d'instruction compétent (la Batlle) a prononcé la mise en examen et le renvoi (processament) de l'intéressé par voie d'ordonnance (aute). Cette décision juridictionnelle était assortie de mesures de sûreté strictes : obligation pour l'agent de comparaître devant la juridiction d'instruction à chaque convocation, obligation de déclarer son domicile effectif, interdiction d'approcher les emprises et dépendances du département de la police, ainsi que l'interdiction formelle d'entrer en contact avec l'un quelconque des membres du corps de police durant l'instruction pénale ou jusqu'à nouvel ordre.

Parallèlement aux poursuites pénales, l'administration a initié deux procédures disciplinaires distinctes : le dossier disciplinaire n° 1/2021 et le dossier disciplinaire n° 3/2021.

Sur le plan matériel et opérationnel, dès le 18 janvier 2021 – soit antérieurement aux formalisations ministérielles d'inculpation –, la direction du corps de police a procédé à l'exécution de mesures conservatoires à l'encontre de M. Cano. Ces mesures consistaient en la remise forcée de ses armes à feu réglementaires, de ses munitions, de son équipement radioélectrique, de ses insignes et cartes professionnelles d'identification, accompagnées de l'interdiction formelle d'accéder à son bureau de travail. Une formalité de constatation de cette exécution a été dressée le même jour ; l'agent a toutefois refusé d'apposer sa signature sur l'acte instrumentaire. Dès le lendemain, soit le 19 janvier 2021, l'intéressé a été placé en situation de congé de maladie.

S'agissant spécifiquement du dossier disciplinaire n° 3/2021, le ministre de la Justice et de l'Intérieur a formalisé, par une résolution administrative datée du 12 février 2021 (portant par suite d'une erreur matérielle la mention de l'année 2020), la décision d'ouverture des poursuites disciplinaires (incoació de l'expedient disciplinari). Par ce même acte, l'autorité ministérielle a également prononcé, de manière motivée et au titre de ses compétences légales, des mesures conservatoires analogues. L'administration a tenté de notifier cette résolution à l'agent, mais ce dernier a exigé que toute notification intervienne impérativement en présence de son avocat, demandant expressément un report au mardi 18 février 2021, date à laquelle les différentes décisions afférentes tant au dossier 1/2021 qu'au dossier 3/2021 lui ont été formellement remises.

La procédure disciplinaire au fond a subséquemment fait l'objet d'une décision de suspension, justifiée par l'état de préjudicialité pénale (prejudicialitat penal), dans l'attente de l'issue définitive des poursuites criminelles. Ultérieurement, le 25 mai 2021, les mesures conservatoires ordonnées par le ministre dans le dossier 3/2021 ont été expressément levées à la demande expresse du fonctionnaire concerné.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

M. Cano a engagé une contestation administrative contre l'ouverture du dossier disciplinaire n° 3/2021. Par une décision n° 314806/2021 en date du 16 juin 2021, le gouvernement d'Andorre a rejeté le recours hiérarchique (recurs administratiu) formé par l'agent contre la résolution ministérielle du 12 février 2021 ordonnant l'incoation dudit dossier.

L'agent de police a alors saisi la juridiction administrative de première instance. Par requête introductive d'instance, il a formé un recours contentieux (demanda jurisdiccional) devant la section administrative du Tribunal de Batlles siégeant en formation collégiale. Par un jugement n° 20/2025 rendu le 25 juillet 2025, le Tribunal de Batlles a prononcé l'irrecevabilité (inadmissió) de la demande formée par le requérant.

Contre cette décision d'irrecevabilité, M. Cano a interjeté appel devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa), instance enregistrée sous le numéro de recours 54/2025 (origine Batllia 1000052/2021).

Au soutien de son appel, le requérant soutient principalement :

1. Que les premiers juges ont opéré une application automatique et mécanique de la jurisprudence administrative selon laquelle seul l'acte définitif, mettant fin à la procédure disciplinaire, est susceptible de recours juridictionnel (jurisprudence illustrée par les arrêts STSJA 14-2023 et STSJA 78-2017).
2. Que la juridiction inférieure a méconnu la réalité factuelle singulière de l'espèce, caractérisée par l'adoption de facto, dès le 18 janvier 2021, de mesures de contrainte immédiates et irréversibles (retrait des armes, munitions, insignes, radio et privation d'accès aux locaux professionnels), lesquelles ont engendré une situation objective d'impossibilité d'exercer ses droits de la défense, comme en témoignerait son placement en arrêt maladie dès le lendemain, 19 janvier 2021.
3. Que la résolution ministérielle attaquée, bien que qualifiée d'acte préparatoire ou de procédure (acte de tràmit), engendre une véritable situation de privation de défense (indefensió), ce qui devrait ouvrir droit à un contrôle juridictionnel immédiat.
4. Que le retrait matériel des armes et des attributs de la fonction a été ordonné verbalement préalablement à l'acte formel d'ouverture du dossier disciplinaire, et ce par une autorité administrative dépourvue de toute compétence légale pour y procéder.

En défense, le gouvernement d'Andorre conclut à la confirmation intégrale du jugement d'irrecevabilité, en articulant les moyens suivants :

1. L'arrêt STSJA 14/2023 rendu par le Tribunal supérieur de justice tranche une situation en tous points identique à celle de l'espèce, relative au dossier disciplinaire parallèle n° 1/2021 ouvert à l'encontre du même agent.
2. La résolution ministérielle ordonnant l'ouverture d'un dossier disciplinaire constitue un acte de simple instruction procédurale (acte de tràmit) dont la fonction exclusive est d'impulser l'action administrative ; en tant que tel, cet acte préparatoire ne saurait faire grief ni faire l'objet d'un recours contentieux autonome.
3. La suspension formelle de l'instance disciplinaire était juridiquement contrainte par le principe de préjudicialité pénale.
4. L'adoption des mesures