Le Conseil d'État belge, dans son arrêt n° 73.465 du 5 mai 1998, rejette les recours en annulation formés par deux sociétés évincées d'un marché de gré à gré passé par l'Office national de l'emploi (ONEM) pour l'impression, la livraison, l'encaissement et le remboursement des chèques ALE, instrument créé par l'article 73 de la loi du 30 mars 1994 portant des dispositions sociales. La décision est importante sur trois points. Elle admet la recevabilité d'un moyen tiré de l'illégalité de décisions préparatoires à l'occasion d'un recours dirigé contre la décision finale d'attribution, dès lors que ces décisions forment une « opération complexe ». Elle juge que le choix d'un marché unique d'uniformisation des chèques relève de l'opportunité administrative, que le Conseil d'État ne peut contrôler au-delà de l'erreur manifeste. Elle précise enfin que le pouvoir réglementaire d'exécution de la loi ne se confond pas avec la compétence de passer un marché de services, laquelle peut être exercée par un organe de gestion. Le contrôle exercé sur la procédure de gré à gré demeure, quant à lui, limité, les règles de l'appel d'offres ne lui étant pas applicables. ## I. Faits et procédure L'article 73 de la loi du 30 mars 1994 impose aux communes la création d'agences locales pour l'emploi (ALE), chargées d'organiser et de contrôler des « activités non rencontrées par des circuits de travail réguliers », en collaboration avec l'ONEM. Un arrêté royal du 10 mai 1994 en assure l'exécution ; annulé par l'arrêt n° 62.863 du 30 octobre 1996, il est remplacé par un arrêté du 28 novembre 1996, avec effet rétroactif au 1er juin 1994. Pour la mise en œuvre du système, l'ONEM décide de recourir à un marché de gré à gré portant sur l'impression, la livraison, l'encaissement et le remboursement des chèques ALE. Cinq sociétés sont consultées, le cahier spécial des charges est précisé lors d'une réunion d'information du 13 juin 1994, et quatre soumissions sont recueillies le 27 juin 1994. Après un rapport d'examen du 4 juillet 1994 et des notes des 7 et 28 juillet 1994, le Comité de gestion de l'ONEM écarte, le 28 juillet 1994, les offres de deux sociétés et retient la SA Le Chèque Repas de préférence à la SA Accor T.R.B. Les décisions motivées sont notifiées le 9 août 1994. Les sociétés Accor T.R.B. et Lunchcheck introduisent, le 7 octobre 1994, deux recours en annulation, joints par ordonnance du 28 août 1995. La société Multiservice Chèque intervient volontairement à l'instance. La partie adverse renonce aux deux fins de non-recevoir qu'elle avait soulevées. L'affaire est examinée en audience publique le 23 mai 1997, après rapport et avis conforme du premier auditeur. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **Premier problème : la recevabilité d'un moyen tiré de l'illégalité de décisions antérieures.** L'ONEM soutenait que les requérantes auraient dû attaquer en temps utile la décision d'organiser un marché public, et qu'elles étaient dès lors irrecevables à invoquer son illégalité à l'appui d'un recours contre la décision d'attribution. Le Conseil d'État écarte cette objection en qualifiant l'ensemble des décisions successives (recours au marché, choix de la procédure de gré à gré, arrêt du cahier des charges, désignation des firmes consultées, comparaison des offres, désignation de l'attributaire) d'« opération complexe ». Il en déduit que l'illégalité de l'une quelconque de ces décisions peut être soulevée à l'occasion du recours contre la décision finale. **Deuxième problème : le moyen tiré de l'illégalité du choix du marché unique et de la violation de la liberté du commerce et de l'industrie.** Les requérantes soutenaient qu'un marché public ne peut exister qu'au profit d'un service public maître d'ouvrage, l'émission de chèques mettant en rapport des personnes privées, et que le marché instaurait un monopole artificiel. Elles invoquaient aussi une délégation illégale du Roi au Ministre. Le Conseil d'État relève que le système implique l'uniformisation des chèques ALE et que les requérantes ne démontrent pas l'illégalité de l'unité du marché. Si d'autres solutions pouvaient être retenues tout aussi légalement, le choix relève de l'appréciation d'opportunité de l'autorité, que le juge ne peut substituer à la sienne. La liberté du commerce et de l'industrie n'est pas davantage en cause. Quant à la seconde branche, elle « procède d'une confusion entre le pouvoir de faire les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois et la comp