Synthèse doctrinale. Par un arrêt du 25 juin 1998, la VIIe chambre du Conseil d'État belge censure une décision de refus de permis d'environnement (« milieuvergunning ») fondée sur la considération qu'une entreprise de transformation de pommes de terre, à caractère commercial et agro-industriel, ne saurait être qualifiée de « para-agricole » et ne pourrait donc s'implanter en zone agricole. Le Conseil affirme que l'interprétation d'une notion légale indéterminée relève de la légalité et non de l'opportunité, de sorte que le contrôle exercé est un contrôle de pleine juridiction sur la qualification juridique et non un simple contrôle marginal de caractère raisonnable. Il dégage une méthode d'interprétation fondée sur le sens usuel des termes en l'absence de définition légale, rejette une lecture restrictive de l'exploitation agricole entendue « dans un sens large », et juge que la nature commerciale ou industrielle d'une activité ne suffit pas à l'exclure de la catégorie des activités para-agricoles. L'arrêt précise en outre que seuls les motifs de l'acte attaqué peuvent être contrôlés, les justifications postérieures étant écartées. Il illustre ainsi la tension entre aménagement du territoire et développement économique de l'agro-alimentaire. ## I. Faits et procédure Deux sociétés anonymes, la N.V. Agristo Potato Processing et la N.V. Imsto, exploitaient à Harelbeke une entreprise de transformation de pommes de terre, dont la société Imsto était l'exploitante en qualité de bâtiment sis Waterstraat 19. Elles sollicitèrent l'extension de cette activité. Par arrêté du ministre vice-président du Gouvernement flamand et ministre flamand de l'Environnement et du Logement du 18 juillet 1994, le permis d'environnement fut refusé. L'acte attaqué se fondait sur des considérations d'urbanisme : le bien se situait en zone agricole selon le plan de secteur de Courtrai (arrêté royal du 4 novembre 1977) ; l'établissement, initialement qualifié de para-agricole (conditionnement et stockage de produits agricoles), présentait désormais, selon l'administration de l'aménagement foncier, un caractère « purement commercial et agro-industriel » et ne pouvait être regardé comme agricole ou para-agricole ; les demandes de permis de bâtir pour l'extension avaient été refusées, et la construction d'un hangar avait été érigée sans autorisation. L'administration en concluait que l'exploitation était incompatible avec les prescriptions d'aménagement. Les requérantes saisirent le Conseil d'État, d'abord par requête du 9 septembre 1994 (affaire A. 59.795/VII-12.735), puis par requête du 26 septembre 1994 contre le même acte. Le Conseil ordonna la suspension de l'exécution par arrêt n° 53.978 du 22 juin 1995. Des tiers, M. Cuvelier, Mme Van de Burie et l'association sans but lucratif Regionale Milieubelangen, intervinrent. Entre-temps, un permis avait été délivré le 31 juillet 1995 pour le même objet ; le Gouvernement flamand et les intervenants soulevèrent alors une exception d'irrecevabilité pour perte d'intérêt, écartée au motif que cet arrêté avait été annulé par l'arrêt n° 66.898 du 24 juin 1997. Une seconde exception fondée sur l'exploitation illégale fut également rejetée, la demande d'autorisation rendant, pour l'avenir, licite ce qui était actuellement irrégulier. Les deux affaires furent jointes. La requérante A. 59.795 se désista, ce désistement fut octroyé ; le recours A. 60.067 fut accueilli. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **Problème de droit.** Il s'agissait de savoir si une entreprise de transformation agro-industrielle à caractère commercial peut être qualifiée d'entreprise « para-agricole » au sens de l'article 11.4.1 de l'arrêté royal du 28 décembre 1972 relatif à l'établissement et à l'application des plans de secteur, et s'il appartient au juge administratif de contrôler cette qualification, en pleine juridiction ou seulement de manière marginale. **Motifs.** Le Conseil observe, d'abord, que l'article 11.4.1 de l'arrêté royal de 1972 réserve les zones agricoles à l'agriculture « au sens large » et y admet, outre les bâtiments nécessaires à l'exploitation et au logement, les entreprises para-agricoles, sans en donner de définition. Il relève ensuite que l'interprétation juste d'une notion légale relève de la légalité de la décision et non de son opportunité. Le contrôle ne porte donc pas sur le caractère raisonnable de l'acte, mais sur l'exactitude de la qualification juridique retenue. En l'absence de définition, le terme « para-agricole » doit recevoir son acception usuelle et dés