Le présent arrêt du Conseil d'État belge (Raad van State, cinquième chambre), rendu le 14 janvier 1999 sous le numéro 78.152, rejette les demandes de suspension de l'exécution de l'arrêté royal du 29 août 1997 relatif à la fabrication et au commerce de denrées alimentaires composées de plantes ou de préparations végétales, ou en contenant. La décision est doctrinalement significative en ce qu'elle précise, à l'occasion du contentieux de la suspension, l'articulation entre la qualification de médicament et celle de denrée alimentaire pour les produits à base de plantes, et elle illustre la rigueur avec laquelle le juge administratif applique la double condition de l'article 17, § 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'État : l'existence de moyens sérieux et celle d'un préjudice grave difficilement réparable. Le Conseil écarte d'abord la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt en relevant que la réglementation ouvre un marché auparavant largement libre à d'autres opérateurs économiques. Il rejette ensuite la suspension faute de préjudice grave et difficilement réparable dans le chef de chacune des parties requérantes, la plupart des atteintes alléguées ayant un caractère purement financier ou hypothétique. L'arrêt souligne enfin que la réglementation, en soumettant à contrôle des produits jusqu'alors libres de commercialisation, répond à un objectif de santé publique qui n'est pas contesté. ## I. Faits et procédure Par deux requêtes distinctes, introduites respectivement les 16 et 20 janvier 1998, des requérants ont sollicité la suspension de l'exécution de l'arrêté royal du 29 août 1997 « relatif à la fabrication et au commerce de denrées alimentaires composées de plantes ou de préparations végétales, ou en contenant ». Le premier groupe de requérants comprenait une association sans but lucratif, « RASH – Regulatory affairs society for homeopathics », une société anonyme (TILMAN) et une personne physique ; le second, l'Algemene Pharmaceutische Bond (A.P.B.), fédération nationale des associations professionnelles d'apothécaires. L'arrêté royal trouvait son fondement dans les articles 2, 10, alinéa 1er, et 11, § 1er, alinéa 1er, de la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées alimentaires. Il interdisait la mise sur le marché, comme denrées alimentaires ou en tant qu'ingrédients de denrées, de plantes figurant sur la liste 1 ainsi que de préparations en étant issues ; il réglementait certains champignons (article 3) ; il soumettait à notification préalable les denrées présentées sous forme prédosée composées de plantes des listes 2 et 3 ou de plantes non reprises sur la liste 3 (article 4) ; il fixait des règles d'étiquetage (article 5) et qualifiait de nuisibles, au sens de l'article 18 de la loi de 1977, les denrées non conformes (article 6). L'article 7 réservait l'application d'autres réglementations relatives à la présence de certaines plantes dans les denrées. Le contexte de l'adoption était une action de contrôle de l'Inspection des denrées alimentaires, faisant suite à une plainte du Secrétariat permanent de la politique de prévention, révélant la commercialisation, dans des « smart-shops », de produits tels que des « eco-drugs », « smart-pills » ou boissons énergisantes, dont certains étaient préparés à partir de plantes potentiellement toxiques. Le projet fut soumis en urgence à la section de législation du Conseil d'État le 20 juin 1997, puis approuvé par les ministres compétents avant d'être publié au Moniteur belge le 21 novembre 1997. La partie défenderesse, l'État belge représenté par le ministre de la Santé publique, opposa à chacun des requérants une exception d'irrecevabilité fondée sur l'absence d'intérêt, au motif que l'arrêté ne concernerait que les produits à base de plantes ne relevant pas de la catégorie légale des médicaments. Les affaires furent jointes par ordonnance du 11 mars 1998, et l'affaire fut plaidée à l'audience du 26 octobre 1998. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **Le problème de droit** est double. Il s'agissait, d'une part, de déterminer si les requérants justifiaient d'un intérêt suffisant à agir, dans un contexte où la portée de l'arrêté conditionnait l'appréciation de cet intérêt ; d'autre part, de vérifier si étaient réunies les deux conditions cumulatives de la suspension de l'exécution prévues à l'article 17, § 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'État : l'existence de moyens sérieux susceptibles de justifier l'annulation et un préjudice grave difficilement réparable. **Sur la recevabilité.** Le Conseil constate que, sur la question de la portée