Le présent commentaire porte sur l'arrêt n° 78.360 rendu le 26 janvier 1999 par la XIIe chambre du Conseil d'État de Belgique (section d'administration), dans l'affaire *De Proft c. Ville de Termonde*. La décision, qui intéresse le droit de la police administrative locale, réaffirme avec netteté le principe selon lequel l'autorité administrative ne peut adopter une mesure défavorable à l'administré sans l'avoir préalablement mis en mesure de faire valoir son point de vue, fût-ce dans le cadre d'une compétence discrétionnaire. Le Conseil d'État précise les conditions dans lesquelles cette exigence de l'audition préalable, qui procède du devoir de soin, peut être écartée : établissement incontestable des faits, conséquence logique de ces faits, urgence impérieuse, ou impossibilité de joindre l'intéressé dans un délai raisonnable. L'arrêt se distingue également par une analyse subtile de la portée d'un acte formellement qualifié de « retrait » : le juge, privilégiant l'intention réelle de l'auteur sur la lettre de l'acte, requalifie la décision en une mesure de substitution, ce qui conditionne la recevabilité et l'étendue des recours. ## I. Faits et procédure Le requérant, Jozef De Proft, exploitait un établissement de danse dénommé « Ckomilfoo » à Termonde. À la suite d'un rapport du service d'incendie du 23 février 1988 concluant que l'établissement ne pouvait être considéré comme sûr en matière d'incendie, le bourgmestre ordonna sa fermeture immédiate au public. Après exécution de travaux, la réouverture fut autorisée le 4 mars 1988, un contrôle ayant établi la correction des manquements relevés. Lors d'une visite de contrôle conjointe du service d'incendie, de la police fédérale et de la police communale le 15 octobre 1988, les inspecteurs constatèrent que plusieurs issues de secours étaient verrouillées ou obstruées, que la capacité d'évacuation était gravement réduite et que des matières inflammables étaient entreposées dans les dégagements. Par arrêté du 19 octobre 1988, le bourgmestre interdit, pour une durée indéterminée, l'exploitation ou l'accès du public à l'établissement. Le 17 novembre 1988, après un nouveau contrôle concluant à la sécurité de l'établissement sous réserve du respect de conditions, le bourgmestre adopta un arrêté par lequel il « retirait » l'arrêté du 19 octobre 1988 et réautorisait l'exploitation sous conditions. Le requérant introduisit deux recours en annulation : le premier contre l'arrêté du 19 octobre 1988, le second contre l'article 1er de l'arrêté du 17 novembre 1988, en tant que le retrait produisait un effet rétroactif. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **Premier problème : la recevabilité du recours et l'intérêt à agir.** La ville contestait l'intérêt du requérant à obtenir l'annulation d'une mesure temporaire désormais épuisée. Le Conseil d'État retient que la fermeture d'un établissement pour des manquements imputés à l'exploitant modifie défavorablement sa situation juridique ; l'intéressé a donc un intérêt, tant matériel que moral, à voir disparaître cette décision de l'ordonnancement juridique. Le recours dirigé contre l'arrêté du 19 octobre 1988 est, dès lors, recevable. **Deuxième problème : la qualification juridique de l'arrêté du 17 novembre 1988.** Le requérant soutenait que le « retrait » avait un effet rétroactif et qu'il devait être annulé pour ce motif. La Cour relève que, formellement, le retrait signifie que l'acte retiré n'a jamais existé. Toutefois, le juge tient compte de la motivation de l'arrêté : la réouverture sous conditions, annoncée au moyen de mesures de prévention nouvellement instituées, manifeste la volonté du bourgmestre d'atténuer la sévérité de sa première décision et de substituer à la fermeture un régime d'exploitation conditionnée. Le Conseil d'État préfère cette intention, « incontestablement visée », à la qualification formelle. Il en déduit que l'arrêté du 17 novembre n'a pas eu pour effet de faire disparaître la fermeture *ab initio* ; le grief fondé sur la rétroactivité est donc sans objet, la décision n'ayant pas la portée rétroactive alléguée. Le juge ajoute néanmoins que, par souci de clarté, il convient d'annuler formellement l'article 1er de l'arrêté de retrait. **Troisième problème : l'obligation d'audition préalable.** Le moyen principal soutenait que la mesure de fermeture, pour être légale, devait être précédée de l'audition de l'intéressé. Le Conseil d'État rappelle que, même lorsque l'autorité dispose d'un pouvoir discrétionnaire et que la réglement