# Commentaire de l'arrêt du Conseil d'État de Belgique, n° 182.813 du 9 mai 2008 (ECLI:BE:RVSCE:2008:ARR.182.813) La décision commentée illustre plusieurs apports majeurs du contentieux administratif belge en matière de fonction publique. Saisi de deux recours en annulation dirigés contre une circulaire ministérielle, puis contre l'arrêté royal qui la reprenait, le Conseil d'État affirme qu'un acte, bien que formellement désigné comme une circulaire, est susceptible de recours dès lors qu'il contient des règles de droit nouvelles et s'applique immédiatement, peu important sa qualification formelle. Il reconnaît en outre l'intérêt à agir de requérants dont la situation n'est pas directement défavorablement affectée par la mesure attaquée, en limitant cet intérêt à la partie de l'acte susceptible de les concerner. Surtout, il relève d'office un moyen d'ordre public tiré de la violation de l'obligation de consultation préalable de la section de législation, et censure la motivation de l'urgence invoquée par l'administration. La portée de l'arrêt tient à la rigueur avec laquelle le juge administratif contrôle la régularité des procédures d'élaboration des actes normatifs de l'exécutif. ## I. Faits et procédure Deux agents de deux administrations fédérales, utilisant le réseau de la STIB pour leurs trajets domicile-travail, ont introduit deux recours en annulation contre la circulaire de la Ministre de la Fonction publique n° 546 du 17 juin 2004, publiée au *Moniteur belge* du 21 juin 2004, relative à une « nouvelle mesure en matière d'intervention dans les frais de cartes de train combinées pour les membres du personnel fédéral ». Cette circulaire étendait, à compter du 1er juillet 2004, la gratuité du transport aux titres de transport sur le réseau de la STIB pour les agents titulaires d'une carte train combinée + STIB. Postérieurement, un arrêté royal du 28 avril 2005 modifiant l'arrêté royal du 3 septembre 2000 a repris la même décision sous forme réglementaire, en ajoutant un alinéa à l'article 6 dudit arrêté, selon lequel les membres du personnel ne paient pas leur quote-part pour les titres de validation achetés « pendant la période du 1er juillet 2004 jusqu'au 31 décembre 2007 inclus, quelle que soit la durée de leur validité ». L'État belge contestait la recevabilité et la nature même des recours. Il soutenait que la circulaire n'avait pas de portée réglementaire, qu'elle se bornait à commenter un avenant au contrat de gestion conclu avec la SNCB, que les requérantes, ayant acheté leur titre avant le 1er juillet 2004, n'avaient pas intérêt à l'annulation de l'arrêté royal, et que l'abrogation ultérieure de l'alinéa 2 de l'article 6 par arrêté royal du 26 janvier 2007 avait fait perdre tout intérêt au recours. L'affaire fut jointe, instruite par l'auditeur, puis plaidée à l'audience du 25 avril 2008. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **1. Le premier problème de droit** porte sur la qualification de la circulaire et, partant, sur sa susceptibilité de recours. Le Conseil d'État écarte l'argument étatique selon lequel l'acte se bornerait à commenter un avenant. Il relève que la circulaire « accorde un avantage pécuniaire à une catégorie d'agents » et « contient des règles de droit nouvelles modifiant implicitement l'arrêté royal du 3 septembre 2000 », qu'elle « s'applique immédiatement », et qu'elle constitue en conséquence « un acte susceptible de recours ». Le juge privilégie ainsi une analyse substantielle des effets de l'acte sur la qualification formelle. **2. Le deuxième problème de droit** concerne l'extension de l'objet du recours à l'arrêté royal du 28 avril 2005. Le Conseil l'admet, au motif que le dispositif des deux actes est identique et que le second « consacre, sous forme d'arrêté, la décision contenue dans le premier acte », de sorte qu'il se substitue pour l'avenir à la circulaire. **3. Le troisième problème de droit** porte sur l'intérêt à agir des requérantes, qui avaient acquis leur titre avant le 1er juillet 2004 et ne pouvaient donc bénéficier de la mesure. Le Conseil rejette l'exception d'irrecevabilité en limitant l'intérêt des requérantes aux seuls mots « pendant la période du 1er juillet 2004 jusqu'au 31 décembre 2007 inclus », la disposition litigieuse étant seule susceptible de leur porter préjudice en ce qu'elle exclut du bénéfice de la mesure les titres antérieurs. Il écarte également l'argument tiré de l'abrogation de l'alinéa 2 de