Les arrêts du Conseil d'État de Belgique rendus sur les autorisations environnementales et d'urbanisme révèlent une tension structurante entre la liberté d'appréciation de l'administration et l'exigence de motivation exigeante qui pèse sur elle. Dans l'arrêt n° 187.781 du 6 novembre 2008, la VIIe chambre annule deux décisions ministérielles flamandes autorisant l'exploitation d'une installation de cogestion de déjections animales et de déchets organiques, implantée en zone agricole au plan de secteur. Le juge administratif retient que la qualification de « para-agricole » exigée par l'article 11, 4.1., de l'arrêté d'exécution de 1972 n'était pas établie : l'activité, principalement tournée vers la production d'électricité verte, n'était pas suffisamment liée à l'agriculture, et les décisions ne contenaient aucune appréciation concrète du caractère petite échelle ni de la liaison immédiate avec l'activité agricole environnante. Le moyen est accueilli, sans que le Conseil ne se prononce sur le fond de l'opportunité environnementale du projet. La décision éclaire ainsi la portée des circulaires administratives, dépourvues de force réglementaire, et l'obligation de motivation propre qui s'impose à l'autorité lorsqu'elle entend écarter un avis défavorable. ## I. Faits et procédure Le 2 juin 2004, la SPRL C&D Food, devenue la SPRL Bio-Electric, sollicite une autorisation d'exploitation d'environnement pour une installation située à Beernem, sur un terrain inscrit en zone agricole au plan de secteur de Bruges-Côte. Le projet prévoit une capacité totale de traitement de 60.000 tonnes par an, dont 40.000 tonnes de fumier et 20.000 tonnes de déchets organiques, destinées à une digestion anaérobie produisant du biogaz converti en électricité verte, ainsi qu'à la fabrication d'un amendement organique. La députation permanente du conseil provincial de Flandre occidentale accorde l'autorisation le 23 septembre 2004, pour une durée de vingt ans, en refusant toutefois la digestion des déchets verts, ménagers et alimentaires (GFT). Le service des autorisations de lotir émet un avis défavorable, tandis que les autres instances rendent des avis favorables. Les requérants, voisins et riverains, forment un recours administratif contre cette décision. Le ministre flamand compétent accueille partiellement le recours par arrêté du 20 avril 2005, en imposant certaines restrictions quant à la nature et au pourcentage des déchets traités, mais confirme pour l'essentiel la décision provinciale. Ce recours, enregistré sous le numéro A. 163.790, est assorti d'un second recours, enregistré sous le numéro A. 166.687, que l'arrêté du 20 avril 2005 avait omis de viser et que le ministre rejette par arrêté du 31 août 2005, en confirmant sa décision antérieure. Par requête du 30 juin 2005, puis du 6 octobre 2005, les requérants saisissent le Conseil d'État de deux recours en annulation. Par arrêt n° 156.080 du 9 mars 2006, la demande de suspension est rejetée. Les deux affaires sont jointes par la chambre en vertu de la bonne administration de la justice. ## II. Problème de droit et motifs de la décision La question centrale est de savoir si l'installation projetée, implantée en zone agricole, peut être autorisée au titre des para-agricultural activities prévues à l'article 11, 4.1., de l'arrêté royal du 28 décembre 1972, lequel dispose que sont admises dans les zones agricoles « les entreprises para-agricoles », c'est-à-dire des entreprises qui ne pratiquent pas elles-mêmes l'agriculture mais dont l'activité se rattache immédiatement à celle-ci et y est adaptée. Le Conseil d'État examine le quatrième moyen, pris de la violation du plan de secteur, de l'article 11, 4.1., de l'arrêté de 1972 et de l'article 52, 3°, du VLAREM I, en ce que le projet ne relèverait pas d'une activité para-agricole. La chambre retient d'abord que la production d'électricité par le traitement de déchets « n'est pas une activité para-agricole évidente ». Elle relève ensuite que la partie intervenante n'établit pas que seul le fumier provenant d'exploitations situées dans l'environnement immédiat de l'installation serait traité. Le Conseil d'État écarte l'argument de l'autorité défenderesse selon lequel l'installation serait de petite échelle au regard d'une capacité admise de 250.000 tonnes de fumier par an. Il juge que la référence à cette capacité figure dans une circulaire ministérielle qui n'a pas de valeur réglementaire et ne peut définir la notion légale de para-agricole. Il relève en outre que le dossier administratif révèle des différences essentielles entre le présent projet et le « précédent » invoqué, la note d'appréciation du fon