Le présent arrêt du Conseil d'État de Belgique (Raad van State), rendu le 27 novembre 2008, illustre avec netteté l'articulation entre la procédure d'élaboration des plans d'affectation des sols régionaux et le contrôle juridictionnel exercé sur ces actes réglementaires. Il rappelle, d'une part, que l'avis de la commission régionale consultative en matière d'aménagement du territoire constitue un acte préparatoire insusceptible de recours en annulation, dès lors que l'autorité qui arrête définitivement le plan conserve sa pleine appréciation. Il affirme, d'autre part, que cette autorité est tenue de motiver sa décision en tenant compte des réclamations et avis émis lors de l'enquête publique, et que l'avis de la commission doit, lui-même, répondre aux observations formulées, notamment par la commune concernée. La violation de l'article 11, § 4, du décret coordonné du 22 octobre 1996 entraîne l'annulation partielle de l'arrêté ministériel en tant qu'il affecte les parcelles du requérant. La décision combine ainsi une lecture stricte de la recevabilité et une exigence substantielle de motivation des actes d'aménagement. ## I. Faits et procédure La société anonyme IMMOASS était propriétaire de plusieurs parcelles agricoles situées à Assenede, dans la zone de vallée du plan de secteur de la zone de Gand et du canal, affectées à la vallée. Par arrêté du 13 mai 1997, le Gouvernement flamand a provisoirement arrêté un projet de modification partielle du plan de secteur visant à affecter une partie de ces terrains, notamment ceux situés autour de la Rode Geul et de la Grote Geul, à la zone de réserve naturelle. La note explicative annexée à l'arrêté justifiait cette modification par la valeur écologique des criques et par la nécessité de préserver la structure naturelle du territoire. Pendant l'enquête publique tenue du 12 novembre 1997 au 10 janvier 1998, la fédération agricole Boerenbond Oost-Vlaanderen introduisit une réclamation, et le conseil communal d'Assenede émit un avis défavorable, invoquant les conséquences de la modification sur la gestion hydraulique et la rentabilité agricole. La députation permanente du conseil provincial émit un avis partiellement favorable, suggérant notamment de ne pas affecter une digue boisée en réserve mais en zone naturelle. La commission régionale consultative rendit son avis les 12 et 19 juin 1998, en se bornant, pour le secteur litigieux, à reproduire les réclamations analogues et à conclure à la recommandation de la modification à l'unanimité moins deux abstentions et une voix contraire. Par arrêté du 28 octobre 1998, le Gouvernement flamand arrêta définitivement le plan modificatif, sans motivation spécifique relative au secteur considéré, en se référant à l'avis de la commission. La société IMMOASS introduisit deux recours en annulation, enregistrés sous les numéros A. 83.176 et A. 83.229, que le Conseil d'État joignit. Dans la seconde affaire, le recours fut étendu à trois parcelles supplémentaires. La requérante se désista implicitement du premier recours. ## II. Problème de droit et motifs de la décision Le Conseil d'État était saisi de plusieurs questions procédurales et de fond. La première consistait à déterminer si l'avis de la commission régionale consultative pouvait faire l'objet d'un recours en annulation. La deuxième portait sur la capacité et la qualité pour agir de la société requérante, contestées par l'État défendeur sous plusieurs angles (production des statuts, composition du conseil d'administration, portée du mandat donné à l'avocat, intérêt à agir). La troisième, sur le fond, portait sur la violation alléguée de l'obligation de motivation formelle et matérielle ainsi que de l'article 11 du décret coordonné. Sur la recevabilité, le Conseil d'État rejette les cinq exceptions relatives à la capacité juridique, à la régularité de la représentation et à la propriété des parcelles. Il retient toutefois la première exception portant sur l'avis de la commission : il juge que, aux termes de l'article 11, § 7, alinéa 3, du décret coordonné, le Gouvernement doit motiver tout écart par rapport à l'avis, mais qu'il conserve sa pleine compétence d'appréciation à l'égard du projet de plan. L'avis constitue donc un acte préparatoire, sans effet dommageable autonome, et le recours est irrecevable en tant qu'il vise cet avis. Sur le fond, le Conseil constate que l'avis de la commission n'a pas répondu à la réclamation de la Boerenbond ni à l'avis du conseil communal, pourtant expressément invoqués, et qu'aucune évaluation de ces observations ne figure dans l'avis. L'arrêté définitif, qui se borne à renvoyer à l'avis selon la numérotation des propositions, n'a pas comblé cette lacune, la Région n'ayant p