Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2010:ARR.206.161 (2010-06-30)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 206.161 du 30 juin 2010 Fonction publique - Fonction publique
locale - Recrutement et carrière Décision : Rejet Jonction Non lieu
à statuer
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D'ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
ARRÊT
no 206.161 du 30 juin 2010
A.196.268/VIII-7293
A.196.267/VIII-7294
En cause :
BERTHOLOMÉ Gérard,
HANQUET François,
ayant élu domicile chez
Me Gérald HORNE, avocat,
rue Wettinck 6/21
4101 Jemeppe,
contre :
la commune de Beyne-Heusay.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------LE PRÉSIDENT F.F. DE LA VIIIe CHAMBRE,
Vu les requêtes uniques introduites le 12 avril 2010 par Gérard
BERTHOLOMÉ et François HANQUET, tendant d'une part, à la suspension de
l'exécution de la décision prise le 1er février 2010 par le collège communal de BeyneHeusay qui retire les autorisations de travail accessoire qui leur avaient été accordées
en date du 8 mars 2004 et du 23 mai 2005, et qui les autorisent à effectuer des travaux
de maçonnerie ainsi que de vendre et de placer des monuments funéraires, en dehors
des heures de service, pour leur propre compte à condition que ces travaux ne soient pas
réalisés dans les cimetières de l'entité de Beyne-Heusay, et d'autre part, à l'annulation
de cette décision;
Vu les notes d'observations et le dossier administratif;
Vu les rapports de Mme BOLLY, auditeur au Conseil d'État, rédigés sur la
base de l'article 93 du règlement général de procédure;
Vu les ordonnances du 2 juin 2010, convoquant les parties à comparaître
le 29 juin 2010;
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Vu la notification de ces ordonnances et des rapports aux parties;
Entendu, en son rapport, Mme VANDERNACHT, conseiller d'État;
Entendu, en leurs observations, Me Gérald HORNE, avocat, comparaissant
pour les requérants, et Me Martine VANKAN, avocat, comparaissant pour la partie
adverse;
Entendu, en son avis conforme, Mme BOLLY, auditeur;
Vu le titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le
12 janvier 1973;
Considérant que les faits utiles à l'examen des deux recours se présentent
comme suit :
- Gérard BERTHOLOMÉ, est ouvrier communal statutaire, fossoyeur,
affecté aux cimetières du territoire de la commune de Beyne-Heusay. François
HANQUET est également ouvrier communal, fossoyeur mais contractuel.
- Par des délibérations du 8 mars 2004 et du 23 mai 2005, l'autorité
communale a accordé aux requérants, respectivement, une dérogation pour leur
permettre, en dehors de leurs heures de service et pour leur propre compte, d'effectuer
des travaux de maçonnerie, de vendre et de placer des monuments funéraires. Sur la
base de ces autorisations, les requérants ont développé chacun une activité
professionnelle accessoire.
- Par une lettre du 21 août 2008, l'ASBL Association royale des Maîtres
Tailleurs de Pierres et Maîtres Marbriers de la Province de Liège s'est plainte, auprès
de la commune de Beyne-Heusay, de la concurrence déloyale à laquelle se livraient les
requérants vis-à-vis des autres entrepreneurs en caveaux et monuments funéraires, du
fait de la promiscuité de leurs deux activités.
- Le 11 septembre 2008, le bourgmestre, le secrétaire communal et le
conducteur de travaux ont entendu Gérard BERTHOLOMÉ , François HANQUET
étant absent, qui leur a indiqué que leurs activités ne se limitaient pas aux cimetières
de Beyne-Heusay et qu'ils travaillaient également dans les cimetières de Robermont,
Saint-Gilles, Ayeneux …
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Le compte rendu de cette audition a été communiqué aux requérants par un
courrier du 16 septembre 2008 qui indiquait également ceci :
" …Nous rappelons encore une fois que votre activité complémentaire – y compris
les contacts téléphoniques – ne peut en aucun cas se dérouler pendant les heures de
travail et que votre mission communale – entretien des cimetières, organisation des
funérailles – ne peut en aucune façon être négligée du fait des activités
complémentaires. A cet égard, il semble que des améliorations pourraient être
apportées à l'entretien général...".
4. À la suite d'une nouvelle plainte émanant de l'ASBL précitée le 28 avril
2009, le collège échevinal a invité les requérants à être entendus sur la compatibilité de
leurs activités complémentaires avec leur fonction principale au service de la commune.
Cette audition a eu lieu le 16 juin 2009 et, à la suite de celle-ci, le collège a décidé de
procéder à une "confrontation" entre ses deux agents et l'ASBL plaignante. Celle-ci a
eu lieu le 12 octobre 2009.
5. Le 9 décembre 2009, le collège a, à nouveau, auditionné les
requérants et, le 1 février 2010, a pris la décision attaquée, motivée comme suit :
" 1- Autorisations de travail accessoire
er
Vu sa délibération du 8 mars 2004 autorisant Monsieur François Hanquet ouvrier communal contractuel affecté aux cimetières - à effectuer, en dehors des
heures de service, des travaux de maçonnerie pour son propre compte
(dérogation à l'interdiction prévue par l'article 5 du statut administratif);
Vu sa délibération du 23 mai 2005 autorisant Monsieur Gérard Bertholomé ouvrier communal statutaire affecté aux cimetières à effectuer, en dehors des
heures de service, des travaux de maçonnerie ainsi que des ventes et placements
de monuments funéraires pour son propre compte (dérogation à l'interdiction
prévue par l'article 5 du statut administratif);
Attendu que c'est sur base de ces autorisations que Messieurs Bertholomé et
Hanquet ont développé l'activité professionnelle qui fait l'objet de la plainte de
l'association royale des maîtres tailleurs de pierre et maîtres marbriers de la
Province de Liège; que, dans les plaintes qu'elle a introduites auprès de la
commune de Beyne-Heusay, l'association estime que MM. Bertholomé et
Hanquet exercent une concurrence déloyale à l'égard de ses membres;
2 - Première plainte de l'association des tailleurs de pierre
Attendu que la première lettre de l'association date du 21 août 2008; qu'il y est
indiqué que Messieurs Gérard Bertholomé et François Hanquet auraient acquis
un monopole de fait sur les cimetières de l'entité de Beyne-Heusay, du fait de
leur double qualité : ouvriers communaux d'une part, entrepreneurs
indépendants spécialisés dans le placement de monuments funéraires d'autre
part;
Attendu que, suite à cette démarche, le bourgmestre et le secrétaire communal
ont entendu Monsieur Gérard Bertholomé en date du 11 septembre 2008
(Monsieur Hanquet était à ce moment en congé pour cause de maladie); qu'à
cette occasion, ils lui ont rappelé ses devoirs d'ouvrier communal;
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Attendu que tant Messieurs Bertholomé et Hanquet que l'association des
tailleurs de pierre ont été tenus au courant de cette démarche, par lettre du 16
septembre 2008;
Attendu que tous les documents dont il est fait mention dans la présente
délibération se trouvent dans le dossier;
3 - Deuxième plainte de l'association des tailleurs de pierre
Attendu que l'association des tailleurs de pierre a de nouveau interpellé la
commune de Beyne-Heusay en date du 28 avril 2009;
Attendu que, suite à cette nouvelle interpellation, le bourgmestre et le secrétaire
communal se sont rendus, en date du 26 mai 2009, au siège de l'association des
tailleurs de pierre;
Attendu que Messieurs Bertholomé et Hanquet ont alors été conviés à une
première audition devant le collège communal, en date du 16 juin 2009; qu'à
cette occasion, il a été décidé d'organiser une confrontation entre les tailleurs de
pierre et les deux ouvriers communaux; que le compte rendu de cette audition
a été notifié aux ouvriers communaux et à l'association des tailleurs de pierre;
Attendu que la confrontation a été organisée devant le collège en date du
12 octobre 2009; que Messieurs Bertholomé et Hanquet étaient assistés par
Maître Gérald Horne, avocat; que le compte rendu de cette confrontation a été
notifié à MM. Bertholomé et Hanquet, à Maître Gérald Horne et à l'association
des tailleurs de pierre;
Attendu que, dans sa conclusion, Monsieur le Bourgmestre a indiqué qu'il
convenait que le collège prenne attitude;
Attendu que les principes du débat contradictoire et des droits de la défense ont
ainsi été scrupuleusement respectés à chacun des stades de la procédure;
4 - Les différentes possibilités qui s'offrent au collège
Attendu que l'article 5 du statut administratif pose le principe de l'interdiction
des fonctions accessoires mais prévoit que le collège peut accorder des
dérogations lorsque l'emploi accessoire n'est manifestement pas de nature à
nuire au bon exercice de la fonction communale ou à porter atteinte à la dignité
de celle-ci;
Attendu que l'article 5 du statut prévoit que les autorisations sont toujours
révocables; qu'a fortiori, il faut considérer qu'elles sont toujours modifiables;
que les autorisations accordées à MM. Bertholomé et Hanquet mentionnaient
expressément cette possibilité de révocation;
Attendu que les attitudes possibles sont les suivantes :
confirmer purement et simplement les autorisations de travail accessoire
de 2004 et 2005,
les retirer purement et simplement,
les retreindre, notamment dans le sens plusieurs fois évoqué lors des
auditions et confrontations, à savoir ne plus autoriser le travail que sur les
cimetières extérieurs à l'entité de Beyne-Heusay;
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5 - Comparaison avec d'autres communes
Attendu que renseignements ont été pris sur ce qui est prévu par les statuts et
règlements d'autres communes;
Attendu que l'article 6 du règlement de police de Liège, du 1er mars 2003,
interdit aux membres du personnel, sous peine de sanctions disciplinaires « de
s'immiscer directement ou indirectement dans toute entreprise ou fourniture
concernant les funérailles et sépultures et de s 'occuper, directement ou par
personne interposée, d'opérations commerciales ayant un rapport quelconque
avec le service des sépultures ou avec l 'entretien ou 1 'ornementation des
cimetières »;
Attendu que l'article 12 du règlement relatif aux funérailles et sépultures de la
ville de Herstal, du 30 octobre 2008 interdit aux membres du personnel « de
s'immiscer directement ou indirectement dans l'entreprise, la construction, la
fourniture des monuments, caveaux, pierres tombales, grillages, croix, cercueils
et autres objets funéraires, ainsi que de fournir des prestations rémunérées par
des tiers et relatives aux sépultures »;
Attendu que des dispositions semblables existent dans les règlements des villes
et communes suivantes Arlon, Chaudfontaine, Enghien, Esneux, Fléron, Herve,
Pepinster, Verviers; que les documents sont déposés dans le dossier;
Attendu qu'il résulte de cette comparaison que la commune de Beyne-Heusay
a été particulièrement généreuse en ne prévoyant pas de restriction à l'activité
accessoire de ses deux agents;
6 - Discussion
Attendu que, selon les termes du statut administratif, l'autorisation de travail
accessoire est accordée à la condition expresse qu'elle ne nuise pas au bon
exercice de la fonction communale;
Attendu que, en l'espèce, la « double casquette » des agents communaux pose
problème par rapport aux tailleurs de pierre indépendants; qu'il a été plusieurs
fois souligné, lors des auditions et confrontations, que les agents communaux,
se trouvent sans cesse sur les cimetières, disposent d'une position privilégiée et
donc d'un avantage concurrentiel par rapport aux autres entrepreneurs;
Attendu que la situation est effectivement ambigüe dans la mesure où les deux
agents communaux, par leur présence continue sur les cimetières, peuvent être
considérés comme les délégués du bourgmestre, au sens des articles L 1232-1
et suivants du Code wallon de la démocratie locale ; que le bourgmestre et ses
délégués sont chargés de veiller à l'application correcte des différents règlements
dans les cimetières, par les particuliers comme par les entrepreneurs (pompes
funèbres, tailleurs de pierre...); que les deux agents communaux sont par ailleurs
entrepreneurs eux-mêmes; que cette situation pourrait entraîner des conflits
d'intérêt;
Attendu que la « double casquette » pose également problème par rapport au
service des travaux et aux autorités de la commune, dans la mesure où on ne sait
jamais très bien en quelle qualité - d'agents communaux ou d'entrepreneurs MM. Bertholomé et Hanquet travaillent dans les cimetières de Beyne-Heusay;
que le conducteur des travaux, présent lors de l'audition du 16 juin 2009, a
confirmé le côté inconfortable de cette situation;
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Attendu qu'on peut par ailleurs se demander si les contacts « commerciaux » que
MM. Bertholomé et Hanquet ont nécessairement sur les cimetières ne
contreviennent pas à l'article 129 du Code communal de police de Beyne-Fléron
Soumagne, qui interdit de «... vendre des objets quelconques dans l'enceinte des
cimetières, d'y faire des offres de service »; qu'il est difficile d'imaginer que ces
contacts « commerciaux » n'ont pas d'influence sur le temps consacré au travail
strictement communal;
Attendu que l'ensemble de ces considérations doit amener le collège à faire
disparaître l'ambiguïté de la situation actuelle, qui pose manifestement des
problèmes tant vis-à-vis des entrepreneurs extérieurs qu'à l'intérieur du service
ou que vis-à-vis des dispositions du Code de police;
Attendu que la ligne de conduite du collège a toujours été de ne pas s'opposer
aux activités accessoires des agents qui ont le courage de les entreprendre et qui
doivent dès lors en recueillir les fruits; qu'il ne peut dès lors être question de
s'opposer aux travaux accessoires qui sont entrepris dans d'autres cimetières que
ceux de l'entité de Beyne;
PAR CES MOTIFS,
A l'unanimité des membres présents,
RETIRE les autorisations de travail accessoire accordées à Monsieur François
Hanquet, en date du 8 mars 2004, et à Monsieur Gérard Bertholomé, en date du
23 mai 2005, et les remplace par le texte repris ci-dessous;
ACCORDE à Monsieur Gérard Bertholomé - ouvrier communal statutaire affecté
aux cimetières - l'autorisation d'effectuer des travaux de maçonnerie ainsi que de
vendre et placer des monuments funéraires, en dehors des heures de service et pour
son propre compte;
PRÉCISE
a) que lesdits travaux ne pourront jamais être réalisés, directement ou par personne
interposée, dans les cimetières de l'entité de Beyne-Heusay;
b) que M. Bertholomé devra respecter toutes les prescriptions légales, notamment
celles qui concernent la banque carrefour des entreprises;
c) que la présente autorisation est toujours révocable;
ACCORDE à Monsieur François Hanquet - ouvrier communal contractuel affecté
aux cimetières l'autorisation d'effectuer des travaux de maçonnerie ainsi que de
vendre et placer des monuments funéraires, en dehors des heures de service et pour
son propre compte;
PRECISE
a) que lesdits travaux ne pourront jamais être réalisés, directement ou par personne
interposée, dans les cimetières de l'entité de Beyne-Heusay;
b) que M. Hanquet devra respecter toutes les prescriptions légales, notamment
celles qui concernent la banque carrefour des entreprises;
c) que la présente autorisation est toujours révocable;
PRECISE pour chacun d'eux qu' ils pourront honorer les commandes reçues avant
la date de notification de la présente délibération ; (...)";
Considérant que ces deux recours attaquent la même décision, les faits et
les moyens étant identiques; qu'il y a lieu, dans l'intérêt d'une bonne administration de
la justice, de joindre ces deux affaires;
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Considérant que dans sa note d'observations, la partie adverse fait observer
que la décision attaquée a été notifiée aux requérants le 9 février 2010 et réceptionnée
le lendemain; qu'elle estime que les recours au Conseil d'État auraient dû être introduits
le 12 avril au plus tard et que ce n'est que le 13 avril 2010 que les recours sont
intervenus;
Considérant que les lettres des requérants par lesquelles ils adressent leurs
recours au Conseil d'État font apparaître que les cachets de la poste ont été apposés le
12 avril 2010, soit à la date ultime pour introduire ces recours; qu'en conséquence les
recours sont recevables;
Considérant que le premier moyen est pris de la violation du principe "là
où il y a même situation, il y a même règle"; que les requérants estiment que les seules
modifications intervenues, depuis l'octroi des autorisations en 2004 et 2005, sont
les plaintes de l'ASBL Association royale des Maîtres Tailleurs de Pierres et
Maîtres Marbriers de la Province de Liège; que, selon eux, les accusations les
concernant ont été systématiquement réfutées, de sorte que la situation serait identique
à celle qui prévalait lorsque les premières autorisations leur ont été accordées;
Considérant que le deuxième moyen est pris de la violation du principe "de
bonne administration"; que les requérants affirment s'être fiés aux autorisations
accordées pour développer leurs activités, "en se disant que toute chose restant égale,
il n'y avait pas de motif à changement"; qu'ils reprochent à la décision attaquée de
n'invoquer aucun élément nouveau;
Considérant que le troisième moyen est pris de la violation "du principe de
l'interdiction de retrait des actes administratifs"; que les requérants sont d'avis que la
disposition du statut administratif, qui prévoit que l'autorisation d'exercer une activité
accessoire est révocable, doit être interprétée en ce sens que l'autorisation donnée n'est
pas définitive mais exige qu'un élément nouveau puisse être pris en considération pour
revoir la situation; que, selon eux, tel n'est cependant pas le cas en l'espèce;
Considérant sur les trois moyens réunis, que l'article 5 du statut
administratif de la commune de Beyne-Heusay pose le principe de l'interdiction des
fonctions accessoires mais prévoit la possibilité pour le collège d'accorder des
dérogations lorsque l'emploi accessoire n'est manifestement pas de nature à nuire au
bon exercice de la fonction communale ou à porter atteinte à la dignité de celle-ci;
qu'une autorisation de cumul est cependant toujours susceptible d'être remise en cause
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s'il apparaît que l'activité accessoire nuit au bon exercice de la fonction communale
principale;
Considérant qu'en l'espèce, il ressort tant des pièces du dossier administratif
que de la motivation de la décision litigieuse que des éléments nouveaux ont été portés
à la connaissance de l'autorité communale et ont justifié que celle-ci modifie les
autorisations d'exercer une activité accessoire accordées aux requérants; qu'à l'occasion
des deux plaintes de l'ASBL des Tailleurs de pierres, le collège communal a pris
conscience d'une part, de l'ampleur qu'avaient acquise les activités accessoires en
question, depuis l'octroi des autorisations en 2004 et en 2005, et des problèmes de
concurrence déloyale qu'elles engendraient du fait de la position privilégiée des agents
pendant leur travail au service de la commune, et d'autre part, de la difficulté rencontrée
tant par les supérieurs des requérants, les usagers des cimetières que les concurrents,
de distinguer les deux activités exercées; qu'ainsi, la décision attaquée, qui modifie les
conditions auxquelles les requérants peuvent exercer leurs activités accessoires, ne
saurait être qualifiée de "revirement d'attitude" de la part de l'autorité communale dès
lors que les circonstances ont changé; que, par ailleurs, la décision attaquée ne peut
s'analyser comme un retrait des autorisations délivrées en 2004 et en 2005, s'agissant
d'une décision nouvelle dont la motivation résulte d'un examen minutieux de l'évolution
des activités professionnelles accessoires des requérants et qui n'emporte de
conséquences que pour l'avenir; que les trois premiers moyens ne sont pas fondés;
Considérant que le quatrième moyen est pris de la violation du principe
"Fraus omnia corrumpit"; que les requérants relèvent que la décision attaquée prend en
considération les deux plaintes formulées par l'ASBL des Maîtres Tailleurs de Pierres
et Maîtres Marbriers de la Province de Liège, dont la vocation est de défendre les
intérêts de ces professionnels, y compris les leurs, et qu'en privilégiant certains au
détriment d'autres, elle va à l'encontre de sa raison d'être; qu'ils en concluent que
certaines des pièces du dossier administratif sont frauduleuses et que l'ensemble du
dossier est "gangrené";
Considérant qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier administratif, ni des
pièces fournies par les requérants que ceux-ci sont membres de l'ASBL précitée; qu'en
outre, ils n'indiquent pas quelles seraient les pièces de ce dossier qui seraient
frauduleuses ni pour quelle raison elles le seraient; que le moyen n'est dès lors pas
fondé;
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Considérant que le cinquième moyen est pris de la violation du "principe
de légitime confiance"; que les requérants soutiennent que l'autorité n'avait pas à revoir
sa décision initiale "parce que les conditions n'étaient pas remplies puisqu'il n'y avait
pas de véritable motif grave à revenir sur cette reconnaissance , aucun préjudice n'ayant
été réellement démontré";
Considérant que dès lors que ce moyen se confond avec le deuxième, il y
a lieu de se référer à l'examen de celui-ci; qu'il n'est donc pas fondé;
Considérant que le sixième moyen est pris de la violation du "principe du
délai raisonnable"; que les requérants font valoir que dès lors que le retrait s'opère, au
moins implicitement, sur la base d'une erreur commise lors de l'octroi des autorisations
en 2004 et en 2005, il est tardif;
Considérant qu'il résulte de l'examen du troisième moyen, examiné ciavant, que l'acte attaqué ne peut s'analyser comme un retrait des premières dérogations
accordées aux requérants en sorte que la violation alléguée est inapplicable, en l'espèce;
que ce moyen n'est également pas fondé;
Considérant que le septième moyen est pris de la violation du "principe de
proportionnalité"; que les requérants prétendent que la décision attaquée aura pour effet
de supprimer 40 % de leurs rentrées financières dans le cadre de leur fonction
accessoire, ce qui les empêchera de faire face à des remboursements de prêts
hypothécaires et engendrera la saisie de leur logement familial; que, selon eux, une telle
mesure est disproportionnée en ce qu'elle engendre un tel préjudice;
Considérant que le principe général de droit invoqué est inapplicable, en
l'espèce, dès lors qu'il s'agit d'une décision dérogeant au principe de l'interdiction
d'exercer une activité accessoire; qu'en tout état de cause, les requérants restent en
défaut d'apporter le moindre élément concret à l'appui de leurs dires, s'agissant
d'activités accessoires; que le moyen est irrecevable et à tout le moins non fondé;
Considérant que le huitième moyen est pris de "la violation de la loi du
29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs"; que les
requérants jugent la motivation de la décision attaquée comme n'étant pas "véritable";
qu'ils ajoutent n'avoir commis aucune faute et s'être justifiés face aux plaintes; qu'ils
critiquent l'argument relatif aux règlements des autres communes dès lors que celles-ci
agissent en toute autonomie; qu'ils démentent occuper une position privilégiée par
rapport à leurs concurrents; qu'ainsi, selon eux, il est impossible de confondre la qualité
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en laquelle ils se trouvent dans les cimetières d'une part, parce qu'ils n'exercent pas la
même activité comme agent communal ou comme entrepreneur, qu'ils n'ont pas le
même habillement, et, d'autre part, parce que leur responsable connaît leurs horaires de
travail; qu'ils reprochent à l'autorité de ne pas démontrer qu'ils ont effectivement des
contacts commerciaux dans les cimetières pendant leurs heures de service et démentent
formellement un tel présupposé;
Considérant que la décision attaquée est amplement motivée; que l'autorité
communale détaille tant les motifs de fait que les motifs de droit qui sont à l'origine de
celle-ci; qu'elle indique clairement les éléments sur lesquels elle se fonde pour
considérer que l'activité accessoire des requérants est devenue source de problème par
rapport aux tailleurs de pierre indépendants, et à tout le moins source d'ambiguïtés tant
à l'égard des usagers que par rapport aux autorités communales; qu'en conséquence,
l'acte attaqué satisfait de manière adéquate aux conditions fixées par la loi du 29 juillet
1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs; que le moyen n'est pas
fondé,
DÉCIDE:
Article 1er.
Les affaires portant les numéros A.196.268/VIII-7293 et A.196.267/VIII7294 sont jointes.
Article 2.
Les requêtes sont rejetées.
Article 3.
Il n'y a plus lieu de statuer sur les demandes de suspension.
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Article 4.
Les dépens, liquidés à la somme de 350 euros, sont mis à charge des parties
requérantes à concurrence de 175 euros chacune.
Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique, le trente juin deux mille
dix par :
Mme VANDERNACHT, conseiller d'État, président f.f.,
greffier assumé.
Mme DRAPIER,
Le Greffier assumé,
Le Président f.f.,
B. DRAPIER.
P. VANDERNACHT.
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