Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2010:ARR.207.223 (2010-09-06)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 207.223 van 6 september 2010 Economische zaken - Zeevaart Beslissing
: Verwerping Samenvoeging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 207.223 van 6 september 2010
in de zaak I. A. 68.952/IX-2857
II. A. 69.127/IX-2858
III. A. 69.128/IX-2859
In zake :
I.
de NV NORTH SEA FERRIES
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Lino Verbeke
kantoor houdend te Brugge
Diksmuidse Heerweg 126
bij wie woonplaats wordt gekozen
II.
P&O EUROPEAN FERRIES LIMITED
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Robert en Luc Wijffels, Paul Geuens en Rudiger De Paep
kantoor houdend te Antwerpen
Maria-Henriettalei 1
bij wie woonplaats wordt gekozen
III.
- de NV COBELFRET
- de NV COBELFRET FERRIES
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Jozef Slootmans
kantoor houdend te Brussel
Louizalaan 149
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMSE GEWEST, vertegenwoordigd door de Vlaamse
regering
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Paul Van Orshoven
kantoor houdend te Brussel
Louizalaan 99
bij wie woonplaats wordt gekozen
IX-2857-1/9
I. Voorwerp van het beroep
1.
De beroepen, ingesteld door de NV North Sea Ferries op 15 mei
1996 (de zaak A. 68.952/IX-2857), door P&O European Ferries Limited op 28 mei
1996 (de zaak A. 69.127/IX-2858) en door de NV Cobelfret en de NV Cobelfret
Ferries op 28 mei 1996 (de zaak A. 69.128/IX-2859), strekken tot de nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse regering van 28 februari 1996 betreffende de
vergoeding verschuldigd door de gebruikers van het verkeersbegeleidingssysteem
voor vaartuigen.
II. Verloop van de rechtspleging
2.
De verwerende partij heeft in elke zaak een memorie van
antwoord ingediend en de verzoekende partijen hebben in elke zaak een memorie
van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur Jos Stevens heeft een verslag opgesteld.
De verwerende partij heeft in elke zaak een laatste memorie
ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 28 juni 2010.
Staatsraad Daniël Moons heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Lino Verbeke, die verschijnt voor de verzoekende partij
in de zaak A. 68.952/IX-2857, en loco advocaat Luc Wijffels voor de verzoekende
partij in de zaak A. 69.127/IX-2858, advocaat Jozef Slootmans, die verschijnt voor
de verzoekende partijen in de zaak A. 69.128/IX-2859, en advocaat Bart Martel, die
loco advocaat Paul Van Orshoven, verschijnt voor de verwerende partij, zijn
gehoord.
Eerste auditeur Jos Stevens heeft een met dit arrest eensluidend
advies gegeven.
IX-2857-2/9
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Samenvoeging
3.
De drie beroepen zijn gericht tegen hetzelfde besluit en de
beroepen in de zaken A. 69.127/IX-2858 en A. 69.128/IX-2859 steunen op dezelfde
middelen. Er is reden om de drie zaken samen te voegen.
IV. Bevoegdheid van de Raad van State
4.
Het decreet van 19 april 1995 betreffende de organisatie en de
werking van de loodsdienst van het Vlaamse Gewest en betreffende het brevet van
havenloods (hierna: het decreet van 19 april 1995), zoals verschenen in het Belgisch
Staatsblad van 5 september 1995, bepaalde onder meer wat volgt:
“Art. 2. Voor de toepassing van dit decreet wordt verstaan onder :
(...)
7/ ‘verkeersbegeleiding’: de verzameling, de verwerking, de overbrenging
en de mededeling aan de gezagvoerders en andere natuurlijke of rechtspersonen
van gegevens in verband met de ordening en de coördinatie van het scheepvaartverkeer, met uitzondering van de specifieke activiteiten omschreven onder
4/ en 5/;
8/ ‘verkeersbegeleidingssysteem’of ‘VBS’: het organisatorische en
operationele systeem waarin de verkeersbegeleiding wordt verstrekt;
(...)
13/ ‘VBS-vergoeding’: een retributie verschuldigd wegens het gebruik
maken van het verkeersbegeleidingssysteem.
(...)
Art. 5
(...)
§ 3. De loodsdienst is belast met de verkeersbegeleiding.
De Vlaamse regering bepaalt de gebieden waar verkeersbegeleiding wordt
verstrekt.
(...)
IX-2857-3/9
Art. 14. Een VBS-vergoeding is verschuldigd door de gezagvoerders van
de vaartuigen die gebruik maken van het verkeersbegeleidingssysteem.
De Vlaamse regering duidt de categorieën van vaartuigen aan die van deze
verplichting zijn vrijgesteld.
De Vlaamse regering bepaalt het tarief van de VBS-vergoeding alsook de
wijze waarop en de dienst of de rechtspersoon door wie zij wordt geïnd.
De Vlaamse regering bepaalt welke vergoeding de andere natuurlijke of
rechtspersonen verschuldigd zijn om gegevens te ontvangen met betrekking tot
verkeersbegeleiding.”
Het bestreden besluit van 28 februari 1996, zoals bekendgemaakt
in het Belgisch Staatsblad van 29 maart 1996, luidde als volgt:
“Artikel 1. Voor de toepassing van dit besluit wordt verstaan onder:
1/ VBS-vergoeding: de verkeersbegeleidingsvergoeding bedoeld in artikel
14 van het decreet van 19 april 1995 betreffende de organisatie en de
werking van de loodsdienst van het Vlaamse Gewest en betreffende het
brevet van havenloods;
2/ tariefgebied: het gebied waarbinnen verkeersbegeleiding verstrekt
wordt;
3/ lengte: de lengte over alles zoals vermeld in de meetbrief van het
vaartuig.
Art. 2. De VBS-vergoeding is verschuldigd voor ieder vaartuig dat uit
zee komt, met als bestemming een Vlaamse haven die in het verkeersbegeleidingssysteem is ingeschakeld; ze geldt als vergoeding voor in- en uitvaart.
Als het vaartuig gedurende één kalenderdag meer dan eenmaal het
tariefgebied binnenvaart, is het tarief maar eenmaal verschuldigd.
De VBS-vergoeding is niet verschuldigd bij scheepvaartverkeer tussen
Vlaamse havens.
Art. 3.
Voor de volgende categorieën van vaartuigen is geen vergoeding
verschuldigd:
1/ binnenschepen;
2/ schepen tot 46 m lengte;
3/ schepen in eigendom van of in beheer bij het Rijk of een Gewest;
4/ vaartuigen voor het winnen of vervoeren van zand, baggerspecie of
grind, maar alleen als ze daartoe worden gebruikt ter uitvoering van
werkzaamheden in opdracht van de vaarweg- of waterbeheerder;
5/ vaartuigen in dienst van het loodswezen van Nederland en Vlaanderen.
IX-2857-4/9
Art. 4. De Vlaamse minister bevoegd voor het vervoer, kan aan een
vaartuig vrijstelling van de VBS-vergoeding verlenen als het deelneemt aan een
bijzondere manifestatie of werkzaamheden verricht in het algemeen belang.
Art. 5. Het bedrag van de verschuldigde VBS-vergoeding wordt,
overeenkomstig het tarief opgenomen in de bijlage bij dit besluit, vastgesteld
op grond van de lengte van het vaartuig.
In geval van gesleepte vaart is de VBS-vergoeding verschuldigd voor de
sleepboot en het gesleepte vaartuig afzonderlijk, op grond van hun respectieve
lengte.
Art. 6. De VBS-vergoeding is verschuldigd aan de ontvanger van de
zeevaartrechten in Oostende voor vaartuigen met bestemming Zeebrugge. Voor
vaartuigen met een andere Vlaamse haven als bestemming is de
VBS-vergoeding verschuldigd aan de ontvanger van de zeevaartrechten in
Antwerpen.
Art. 7.
Dit besluit treedt in werking op 1 april 1996.
Art. 8. De Vlaamse minister bevoegd voor het vervoer is belast met de
uitvoering van dit besluit.”
Bij besluit van de Vlaamse regering van 25 maart 1997 wordt de
bijlage bij het bestreden besluit houdende de tarieven van de VBS-vergoeding
vervangen met ingang van 1 april 1997.
Bij besluit van de Vlaamse regering van 7 december 2001 gebeurt
hetzelfde met ingang van 1 januari 2002.
Bij besluit van de Vlaamse regering van 24 juni 2005 worden in
artikel 1, 3/, van het bestreden besluit de woorden “zoals vermeld in de meetbrief
van het vaartuig” geschrapt en wordt artikel 6 van het bestreden besluit vervangen
als volgt: “De VBS-vergoeding is betaalbaar op de rekening geopend op naam van
Loodswezen-Locatie Antwerpen.”, en dit met ingang van 1 maart 2005.
Het decreet van 19 december 2008 houdende de vergoeding,
verschuldigd door de gebruikers van het verkeersbegeleidingssysteem voor
vaartuigen voegt in het decreet van 19 april 1995 een artikel 14bis in voor de
periode van 1 april 1996 tot en met 31 maart 1997 (artikel 2 van het decreet van 19
december 2008). Dit artikel 14bis is identiek aan het bestreden besluit en de bijlage
ervan houdende de tarieven van de VBS-vergoeding, zoals bekendgemaakt in het
Belgisch Staatsblad van 29 maart 1996.
Artikel 3 van het decreet van 19 december 2008 voegt in het
decreet van 19 april 1995 een artikel 14bis in voor de periode van 1 april 1997 tot
en met 31 december 2001. Dit artikel 14bis is identiek aan het bestreden besluit en
IX-2857-5/9
de bijlage ervan houdende de tarieven van de VBS-vergoeding, zoals gewijzigd door
het besluit van 25 maart 1997.
Artikel 4 van het decreet van 19 december 2008 voegt in het
decreet van 19 april 1995 een artikel 14bis in voor de periode van 1 januari 2002 tot
en met 28 februari 2005. Dit artikel 14bis is identiek aan het bestreden besluit en de
bijlage ervan houdende de tarieven van de VBS-vergoeding, zoals gewijzigd door
het besluit van 7 december 2001.
Artikel 5 van het decreet van 19 december 2008 voegt in het
decreet van 19 april 1995 een artikel 14bis in voor de periode van 1 maart 2005 tot
en met 4 november 2006. Dit artikel 14bis is identiek aan het bestreden besluit en
de bijlage ervan houdende de tarieven van de VBS-vergoeding, zoals gewijzigd door
de besluiten van 7 december 2001 en 24 juni 2005.
Artikel 6 van het decreet van 19 december 2008 voegt in het
decreet van 16 juni 2006 betreffende de begeleiding van de scheepvaart op de
maritieme toegangswegen en de organisatie van het Maritiem Reddings- en
Coördinatiecentrum een artikel 37bis in met ingang van 5 november 2006. Dit
artikel 37bis is identiek aan het bestreden besluit en de bijlage ervan houdende de
tarieven van de VBS-vergoeding, zoals gewijzigd door de besluiten van 7 december
2001 en 24 juni 2005, met dien verstande dat in de begripsomschrijving wordt
verwezen naar de VBS-retributie in artikel 37 van het decreet van 16 juni 2006.
Artikel 7 van het decreet van 19 december 2008 bepaalt dat het
bestreden besluit, gewijzigd bij besluiten van 25 maart 1997, 7 december 2001 en
24 juni 2005, ophoudt uitwerking te hebben met ingang van 1 april 1996.
Aldus is het decreet van 19 december 2008 in de plaats gekomen
van het bestreden besluit en houdt het de decretale bekrachtiging in van het
bestreden besluit, gewijzigd bij besluiten van 25 maart 1997, 7 december 2001 en
24 juni 2005.
Aangezien de Raad van State niet bevoegd is om een bij decreet
bekrachtigd besluit te vernietigen, dienen de beroepen te worden verworpen.
5.
In dit verband wordt verwezen naar de volgende overwegingen
van het Grondwettelijk Hof in het arrest nr. 44/2010 van 29 april 2010 inzake het
beroep tot vernietiging van het decreet van 19 december 2008:
“B.5. Het eerste en het derde middel, die door de verzoekende partijen
worden afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet,
IX-2857-6/9
in samenhang gelezen met het rechtszekerheidsbeginsel, zijn gericht tegen de
artikelen 2 tot 5 (eerste middel) en tegen artikel 6 (derde middel) van het
bestreden decreet, ingevolge de retroactieve werking die aan die bepalingen
wordt verleend, waardoor de rechtzoekende de waarborg zou worden ontnomen
om in redelijke mate de gevolgen van een bepaalde handeling te kunnen
voorzien en de Raad van State zou worden verhinderd zich uit te spreken over
de wettigheid van het bestreden uitvoeringsbesluit (eerste middel) en waardoor
zou worden voorzien in een rechtsgrond voor de voorwaarden en tarieven van
de VBS-vergoeding en een belasting retroactief zou worden ingevoerd (derde
middel).
In dat verband wordt in het eerste onderdeel van het zesde middel, in
aansluiting op het eerste middel, tevens de schending aangevoerd van de
artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van
het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, wegens de retroactieve
werking van het bestreden decreet en het ingrijpen in hangende rechtsgedingen
waarbij de rechtsgang voor de Raad van State zou worden beïnvloed ten
voordele van één partij en het recht op een eerlijk proces en het principe van de
wapengelijkheid zouden worden geschonden.
B.6. De niet-retroactiviteit van wetten is een waarborg ter voorkoming van
rechtsonzekerheid. Die waarborg vereist dat de inhoud van het recht voorzienbaar en toegankelijk is, zodat de rechtzoekende in redelijke mate de gevolgen
van een bepaalde handeling kan voorzien op het tijdstip dat die handeling wordt
verricht. De terugwerkende kracht kan enkel worden verantwoord wanneer zij
onontbeerlijk is voor de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen
belang.
Indien bovendien blijkt dat de terugwerkende kracht tot doel heeft dat de
afloop van een of meer jurisdictionele procedures in een welbepaalde zin wordt
beïnvloed of dat rechtscolleges worden verhinderd zich uit te spreken over een
welbepaalde rechtsvraag, vergt de aard van het in het geding zijnde beginsel dat
uitzonderlijke omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang
een verantwoording bieden voor het optreden van de wetgever, dat ten nadele
van een categorie van burgers inbreuk maakt op de jurisdictionele waarborgen
die aan allen worden geboden.
B.7. Aangezien de bestreden bepalingen hangende rechtsgedingen
beïnvloeden, moet het Hof onderzoeken of de terugwerkende kracht van die
bepalingen is verantwoord door uitzonderlijke omstandigheden of dwingende
motieven van algemeen belang.
B.8. De validaties waartoe de bestreden bepalingen aanleiding geven,
hebben tot doel een einde te maken aan de rechtsonzekerheid die werd
gecreëerd door de betwisting van de kwalificatie van de VBS-vergoeding als
retributie ingevolge de wijze waarop de Vlaamse Regering gebruik heeft
gemaakt van de bevoegdheid die haar door de decreetgever werd verleend,
waardoor de gevalideerde besluiten door een externe onwettigheid zouden zijn
aangetast :
‘Om de rechtszekerheid daarbij te waarborgen, strekken de huidige
ontwerpartikelen er dan ook toe om alle bepalingen in het besluit van de
Vlaamse Regering betreffende de vergoeding verschuldigd door de gebruikers
van het verkeersbegeleidingssysteem voor vaartuigen die door het betwiste
besluit werden ingevoegd, met terugwerkende kracht en, het weze benadrukt,
zonder inhoudelijke wijzigingen, decretaal te consolideren. [...] De retroactieve
IX-2857-7/9
tussenkomst van de wetgever in een bij besluit geregelde aangelegenheid wordt
in casu bijkomend nog verantwoord door haar uitzonderlijke omstandigheden,
met name haar onontbeerlijkheid voor de goede werking en de continuïteit van
de openbare dienst[, waarbij] het bestuur [...] in voorliggend geval niet meer in
staat [is] zelf op nuttige wijze het vormgebrek te regulariseren’ (Parl. St.,
Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 1886/1, p. 4).
De decreetgever heeft ernaar gestreefd de reglementaire bepalingen inzake
de VBS-vergoeding te consolideren, zonder te bevestigen dat deze wel degelijk
een retributie is, ofschoon de Vlaamse Regering daarvan overtuigd bleef :
‘Integendeel wordt er volledig heen gestapt over de discussie - en de
daarmee gepaard gaande rechtsonzekerheid - of de VBS-vergoeding een
belasting dan wel een retributie is. De consolidatie van de voormelde besluiten
van de Vlaamse Regering strekt er nu juist toe de vergoeding in overeenstemming te brengen met het legaliteitsbeginsel, in de mate dat beginsel een aantal
waarborgen instelt, op het vlak van de externe legaliteit, bij het invoeren van
belastingen (artikel 170 van de Grondwet) zowel als retributies (artikel 173 van
de Grondwet). Er wordt met andere woorden naar gestreefd dat zowel aan de
vereisten voor het invoeren van een belasting als voor het invoeren van een
retributie is voldaan, zonder dat daarbij uitspraak wordt gedaan over de aard
van de vergoeding. In die zin lijkt het uitvoerige onderzoek dat de afdeling
Wetgeving van de Raad van State heeft menen te moeten wijden aan de vraag
‘of het wel gaat om een validatie van een retributie’ niet geheel verband te
houden met de strekking van het ontwerp. De vraag of het te dezen gaat om een
retributie of een belasting is immers niet meer relevant, precies omdat dank zij
het voorliggende ontwerp het antwoord op die vraag elk belang verliest’ (ibid.,
pp. 5-6).
B.9. Uit artikel 14 van het decreet van 19 april 1995 vloeit, zowel ingevolge
het arrest nr. 2/97 van het Hof als ingevolge het advies van de afdeling
wetgeving van de Raad van State bij die bepaling, voort dat de VBS-vergoeding
wel degelijk kan worden beschouwd als een retributie, zoals omstandig werd
uiteengezet in B.3. Het Hof stelt vast dat hoofdzakelijk betwisting bestond
omtrent de omvang van de dienstverlening die door het VBS wordt geboden om
de vergoeding als een retributie te kunnen kwalificeren. Die betwisting werd
mede gevoed door de omstandigheid dat vrachtvervoerders afzagen van
faciliteiten van informatie-uitwisseling die door het systeem werden geboden,
zonder dat dit afbreuk doet aan de vaststelling dat het VBS wel degelijk
diensten verleent, zelfs wanneer van die faciliteiten geen gebruik werd gemaakt.
Door de uitvoeringsbesluiten te valideren, heeft de decreetgever een einde
gemaakt aan de rechtsonzekerheid nopens de kwalificatie van de
VBS-vergoeding. Tegelijk heeft hij de gelijkheid gewaarborgd tussen de
vrachtvervoerders die in soortgelijke omstandigheden verkeren als gebruikers
van het VBS, dat onder meer een zo volledig en betrouwbaar mogelijk beeld
van en informatie over het scheepvaartverkeer biedt en de veiligheid ervan
waarborgt, ongeacht de mate waarin zij, uit eigen wilsbeschikking, gebruik
hebben gemaakt van de tevens ter beschikking staande faciliteiten.
B.10. De bestreden bepalingen hebben weliswaar terugwerkende kracht,
maar zijn geen nieuwe bepalingen in vergelijking met die welke in de
voormelde besluiten van de Vlaamse Regering voorkwamen, zodat zij niets
anders hebben gedaan dan bepalingen consolideren waarvan de adressaten de
draagwijdte kenden.
IX-2857-8/9
B.11. Bijgevolg wordt de terugwerkende kracht van de bestreden bepalingen verantwoord door uitzonderlijke omstandigheden.
Het eerste en het derde middel en het eerste onderdeel van het zesde middel
zijn niet gegrond.”
6.
De verwerping van de beroepen is het gevolg van het optreden van
de verwerende partij. Derhalve past het de kosten te haren laste te leggen.
BESLISSING
- De zaken A. 68.952/IX-2857, A. 69.127/IX-2858 en A. 69.128/IX-2859 worden
samengevoegd.
- De Raad van State verwerpt de beroepen.
- De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van de beroepen tot
nietigverklaring, begroot op 396,64 euro.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van 6 september
2010, door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
André Vandendriessche,
Daniël Moons,
Pierre Barra,
bijgestaan door
Wim Geurts,
kamervoorzitter,
staatsraad,
staatsraad,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Wim Geurts
André Vandendriessche
IX-2857-9/9
