Le Conseil d'État belge, dans son arrêt n° 213.399 du 23 mai 2011, censure les décisions par lesquelles le Collège d'autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (C.S.A.) avait constaté que l'a.s.b.l. R.T.C. Télé-Liège ne respectait pas l'obligation, prévue par l'article 71, § 1er, du décret coordonné sur les services de médias audiovisuels, de composer son conseil d'administration pour moitié au moins de représentants du secteur associatif et du secteur culturel, puis lui avait enjoint de diffuser un communiqué de condamnation. La Haute juridiction administrative juge que l'autorité de régulation a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de reconnaître la qualité de représentant à des administrateurs exerçant des fonctions effectives dans le secteur culturel ou associatif. Elle dégage ainsi une interprétation finaliste et restrictive de la notion de « représentation », fondée sur la liberté d'association garantie par l'article 27 de la Constitution : le choix des administrateurs relève en principe de l'assemblée générale, et le régulateur ne peut imposer une conception formalisée de la représentation que le législateur n'a pas consacrée. L'arrêt précise, par ailleurs, que la notion de « représentant » diffère de celle d'« appartenance » retenue pour le Collège d'avis du C.S.A., en raison de l'indépendance de cette autorité administrative. La décision éclaire ainsi l'articulation entre régulation audiovisuelle, liberté associative et contrôle juridictionnel de l'appréciation administrative. ## I. Faits et procédure La requérante, l'a.s.b.l. Radio Télévision Culture (R.T.C.), association sans but lucratif, édite un service de télévision locale dans la Communauté française. À la suite d'un avis du Collège d'autorisation et de contrôle du C.S.A. du 2 octobre 2008 relatif au contrôle de ses obligations pour l'exercice 2007, la composition de son conseil d'administration fit l'objet d'un échange de correspondances avec l'autorité de régulation. Par notification du 14 mai 2009, le Collège lui fit grief de ne pas avoir respecté l'article 70, § 1er, alinéa 1er, du décret du 27 février 2003 sur la radiodiffusion, devenu l'article 71 du décret coordonné. Après audition de ses représentants le 9 juillet 2009 et dépôt d'un mémoire en réponse, le Collège adopta, le 27 août 2009, une première décision déclarant le grief établi, tout en sursoyant à statuer et en reportant l'examen du dossier au 26 novembre 2009, dans l'attente d'éléments démontrant la volonté de l'éditeur de se conformer au décret. Après un nouvel échange de courriers, le Collège adopta, le 17 décembre 2009, une seconde décision maintenant le grief et condamnant l'a.s.b.l. à diffuser un communiqué relatant sa condamnation, avec suspension de l'exécution jusqu'à huit jours après la prochaine assemblée générale. La requérante introduisit deux recours en annulation, le premier le 30 octobre 2009 (n° A. 194.481/XV-1106), le second le 15 février 2010 (n° A. 195.511/XV-1205), que le Conseil d'État joignit en raison de leur connexité. ## II. Problème de droit et motifs de la décision Le litige posait essentiellement la question de savoir si des administrateurs qui exercent des fonctions dans le secteur culturel ou associatif, sans avoir été désignés selon une procédure formalisée de représentation, peuvent être regardés comme « représentants du secteur associatif et du secteur culturel » au sens de l'article 71, § 1er, du décret, et si le régulateur pouvait, pour la composition du conseil d'administration, retenir une acception restrictive de cette notion. Subsidiairement, se posait la question de la portée de l'obligation de l'éditeur de démontrer le respect de la proportion légale. Le Conseil d'État relève d'abord que le décret ne déroge en rien au mode ordinaire de désignation des administrateurs des a.s.b.l. éditrices de télévisions locales : en vertu de l'article 4, 2°, de la loi du 27 juin 1921, la nomination relève de l'assemblée générale, et aucune procédure de présentation ou d'avis n'est organisée pour sélectionner les administrateurs représentant le secteur associatif et culturel. Il en déduit que le législateur n'a pas institué une représentation mandatée, mais exige seulement que la moitié des administrateurs présentent avec ces milieux des liens tels qu'il puisse raisonnablement être considéré qu'ils en expriment les aspirations. Il écarte ensuite l'argumentation du C.S.A. fondée sur le dictionnaire et sur la distinction entre « représentation » et « appartenance » tirée de l'article 138 du décret, relatif au Collège d'avis du régulateur. Il relève que le C.S.A. est une