Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2011:ARR.214.094 (2011-06-23)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 214.094 du 23 juin 2011 Fonction publique - Discipline (fonction
publique) Décision : Rejet Jonction
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D'ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.
ARRÊT
no 214.094 du 23 juin 2011
A.191.816/VIII-6787
A.193.709/VIII-7038
En cause :
MONARD Jean-Paul,
ayant élu domicile chez
Me Philippe LEVERT, avocat,
avenue Louise 149/22
1050 Bruxelles,
contre :
la ville de Charleroi, représentée par
son Bourgmestre,
ayant élu domicile chez
Me Nathalie TISON, avocat,
boulevard Audent 15
6000 Charleroi.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------LE CONSEIL D'ÉTAT, VIIIe CHAMBRE,
Vu la requête introduite le 16 mars 2009 par Jean-Paul MONARD qui
demande l'annulation de "la décision du 15 janvier 2009 de Monsieur le
Bourgmestre de la Ville de Charleroi par laquelle il lui inflige la sanction
disciplinaire de (la) démission d'office";
Vu la requête introduite le 20 août 2009 par Jean-Paul MONARD qui
demande l'annulation de "la décision du 22 juin 2009 du conseil communal de la
Ville de Charleroi par laquelle est confirmée, à la date du 28 janvier 2009, la
décision du 15 janvier 2009 de Monsieur le Bourgmestre de la Ville de Charleroi lui
infligeant la sanction disciplinaire de (la) démission d'office";
Vu les mémoires en réponse et en réplique régulièrement échangés;
Vu le rapport de M. LANGOHR, auditeur au Conseil d'État, établi sur la
base de l'article 12 du règlement général de procédure;
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Vu la notification du rapport aux parties et les derniers mémoires;
Vu l'ordonnance du 3 mai 2011, notifiée aux parties, fixant l'affaire à
l'audience publique du 17 juin 2011;
Entendu, en son rapport, Mme DÉOM, conseiller d'État;
Entendu, en leurs observations, Me Philippe LEVERT, avocat,
comparaissant pour le requérant, et Me Hervé FRANSENS, loco Me Nathalie
TISON, avocat, comparaissant pour la partie adverse;
Entendu, en son avis partiellement conforme, M. LANGOHR, auditeur;
Vu le titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le
12 janvier 1973;
Considérant que ces deux requêtes concernent des décisions étroitement
liées; qu'il y a lieu, dans l'intérêt d'une bonne justice, de joindre les affaires afin de
les examiner conjointement;
Considérant que les faits utiles à l'examen du recours se présentent
comme suit :
- Le requérant est, au moment des faits, commissaire au sein des
services de police de la zone de Charleroi.
- Il a été affecté à Marcinelle jusqu'au 3 juin 2004, date de sa mutation
temporaire au poste de police de Lodelinsart. Celle-ci deviendra définitive à partir
du 1er octobre 2005 et sera contestée par un recours en annulation enrôlé sous le
numéro A.175.440/VIII-5615, toujours pendant.
- Ayant appris l'existence d'une enquête judiciaire le mettant en cause,
la partie adverse demande au procureur du Roi de Charleroi, le 2 août 2006, le
numéro de notice y relatif. Le 3 août 2006, elle lui demande si le requérant est cité
dans un dossier aux références 52.95.403-06.
- Le 28 septembre 2006, elle informe le requérant qu'elle a appris qu'il
était cité dans un dossier judiciaire - le précité 52.95.403-06 -, qu'un dossier
administratif est constitué à sa charge et qu'elle entend faire application de
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l'article 56, alinéa 2, de la loi du 13 mai 1999 portant le statut disciplinaire des
membres du personnel des services de police.
5. Le 4 octobre 2006, le procureur du Roi de Charleroi informe la partie
adverse de ce qu'une information judiciaire du chef de violation du secret
professionnel a été ouverte contre le requérant.
6. Les 26 mars, 15 août et 10 novembre 2007, la partie adverse demande
au procureur du Roi si une décision judiciaire définitive a été rendue à ce sujet, à
quoi il est chaque fois répondu que l'information judiciaire se poursuit.
7. Le 7 novembre 2007, le comité P informe la partie adverse de ce qu'il
a été constaté que le requérant a commis des faits susceptibles de constituer des
fautes disciplinaires et déontologiques.
8. Le 19 novembre 2007, la partie adverse demande une "copie de
l'enquête" (sic) au procureur du Roi, qui refuse.
9. Le 26 juin 2008, le tribunal correctionnel de Charleroi condamne le
requérant à six mois d'emprisonnement et 550 euros d'amende assorti d'un sursis de
trois ans.
10. Le 4 juillet 2008, le procureur du Roi de Charleroi communique le
dossier répressif à la partie adverse.
11. Le 10 juillet 2008, celle-ci envisage de suspendre préventivement le
requérant et l'entend à ce sujet le 22 juillet suivant. Elle y renonce en date du
29 juillet 2008, au motif que les conditions de l'article 59 de la loi du 13 mai 1999,
précitée, ne sont pas remplies dès lors qu'aucune procédure disciplinaire n'a été
entamée à son encontre.
12. Le 11 septembre 2008, le bourgmestre de Charleroi, autorité
disciplinaire supérieure, notifie au requérant un rapport introductif au terme duquel
il se propose de lui infliger la sanction disciplinaire lourde de la démission d'office.
13. Le 9 octobre 2008, le requérant dépose un mémoire en défense.
14. Le 13 octobre 2008, l'autorité disciplinaire supérieure sollicite l'avis
du procureur du Roi de Charleroi en application de l'article 24, alinéa 2, de la loi du
13 mai 1999, précitée. Celui-ci répond, le 16 octobre 2008, qu'il se rallie à la
proposition de sanction précitée.
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- Le 17 octobre 2008, le bourgmestre entend le requérant, et le
23 octobre, il se propose à nouveau de lui infliger la sanction disciplinaire lourde de
la démission d'office.
- Le 28 octobre 2008, le requérant introduit une requête en
reconsidération auprès du conseil de discipline.
- Le 1er décembre 2008, l'inspecteur général de la police fédérale et de
la police locale dépose un rapport d'expertise aux termes duquel il est d'avis que la
sanction envisagée est adéquate. Après avoir entendu le requérant le 15 décembre
2008, ce conseil "émet l'avis, à la majorité des voix, que les faits poursuivis sont
établis; qu'ils peuvent effectivement être qualifiés de manquement/s disciplinaire/s
imputable/s au requérant; que ceux-ci ont, en l'espèce, été correctement présentés et
sont, dans les circonstances particulières de la cause, en effet, de nature à justifier la
sanction de la démission d'office envisagée par l'autorité".
- Le 15 janvier 2009, l'autorité disciplinaire supérieure inflige au
requérant la sanction disciplinaire lourde de la démission d'office.
Il s'agit de l'acte attaqué dans la première affaire.
- Le 22 juin 2009, le conseil communal de la ville de Charleroi
confirme la décision du 15 janvier 2009 susvisée.
Il s'agit de l'acte attaqué dans la seconde affaire;
Considérant, quant au recours enrôlé sous le n° A.191.816/VIII-6787,
que le requérant prend un premier moyen de la violation des formalités
substantielles, de l'article 24 de la loi du 13 mai 1999 précitée, et des droits de la
défense, et de l'excès de pouvoir; qu'il reproche à la partie adverse de n'avoir pas
joint à sa proposition de sanction du 23 octobre 2008 l'avis du procureur du Roi et
d'avoir ainsi violé une forme substantielle prévue à l'alinéa 4 de l'article 24 de la loi
du 13 mai 1999, précitée; qu'il ajoute qu'il s'agit également d'une violation des droits
de la défense dès lors que la communication de l'avis devait lui permettre d'exercer
son recours au conseil de discipline en pleine connaissance de cause; qu'il ajoute que
cet avis était simplement mentionné dans la proposition de sanction, sans que luimême puisse savoir que le procureur du Roi s'était rallié à la proposition sans autre
motivation; qu'il souligne que la communication intervenue après le dépôt de son
recours était tardive, violant ainsi les droits de la défense, alors même que la loi
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prévoit que l'avis doit être porté à la connaissance de l'agent avant le prononcé de la
sanction disciplinaire devant l'autorité disciplinaire supérieure;
Considérant que la teneur de l'avis donné par le procureur du Roi, se
ralliant à la proposition de sanction du 23 octobre 2008, a été reproduite dans le
corps même de celle-ci; que la partie adverse ne devait et ne pouvait communiquer
au requérant aucune autre information, puisque l'avis précité se bornait à cette
considération; que, dès lors, l'avis du procureur du Roi a été communiqué au
requérant complètement et dans le délai requis; qu'il importe peu que le requérant ait
pu supposer qu'un avis plus circonstancié avait été émis, jusqu'à ce qu'il reçoive
connaissance de l'instrumentum de l'avis à l'occasion de la procédure devant le
conseil de discipline, pareille supposition n'ayant pu porter aucune atteinte aux droits
de la défense; que le moyen n'est pas fondé;
Considérant que le requérant prend un deuxième moyen de la violation
des droits de la défense et du principe d'impartialité, des adages "nemo judex in
causa sua" et "justice should not only be done, but should also be seen to be done",
de l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales, de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et
politiques, des articles 10 et 11 de la Constitution, et de l'excès de pouvoir; qu'il
conteste que l'autorité disciplinaire supérieure puisse être valablement à la fois
l'auteur du rapport introductif, soit l'autorité poursuivante, et l'auteur de la sanction
disciplinaire attaquée, et avoir encore, à plusieurs reprises au cours de la procédure,
fait clairement apparaître sa volonté de le sanctionner, au motif que l'impartialité
exigerait qu'on ne puisse être juge et partie, que dès lors, les fonctions de poursuite
et de sanction soient distinctes et qu'en outre, l'impartialité exigerait que l'autorité
qui sanctionne soit exempte de parti pris; qu'il soutient que l'article 6 de la CEDH
produit des effets directs en droit belge et que la Cour européenne des droits de
l'homme a consacré son application aux agents des services publics; qu'il fait
observer que la Cour constitutionnelle a déjà considéré qu'en matière disciplinaire,
les droits de la défense doivent être respectés en tant que principe général de droit, et
que le Conseil d'État a admis que le principe général du droit de l'impartialité est
applicable à l'administration active, notamment en matière disciplinaire; qu'il met en
cause la compatibilité de la loi du 13 mai 1999, précitée, avec le principe
d'impartialité garanti par l'article 6 de la CEDH, dès lors que le cumul des fonctions
d'instruction et de sanction dans le chef du bourgmestre tel qu'il résulte de la loi
précitée créerait une apparence de partialité, contraire au principe d'impartialité et
aux droits de la défense; qu'il invite dès lors le Conseil d'État à écarter l'application
de la loi du 13 mai 1999, précitée, et à annuler l'acte attaqué pour violation des
dispositions internationales précitées; qu'il rappelle encore que le principe
d'impartialité objective signifie qu'il ne peut exister, aux yeux de l'agent, aucune
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apparence de partialité dans le chef de l'autorité, ce qui ferait obstacle à ce qu'une
autorité puisse à la fois poursuivre et sanctionner; qu'il ajoute que la partie adverse a
fait preuve de partialité subjective car elle aurait abordé son cas avec un a priori
défavorable qui se serait manifesté par des réflexions ironiques lors de son audition
le 17 octobre 2008;
Considérant que le requérant estime encore qu'à la différence des autres
membres du personnel des services publics, les membres des services de police
peuvent être jugés et poursuivis par une seule et même personne, et qu'il propose dès
lors, à titre subsidiaire, de poser la question préjudicielle suivante à la Cour
constitutionnelle :
" La loi du 13 mai 1999 portant le statut disciplinaire des membres du personnel
des services de police, en ses articles 17, 38 et 38bis, combinés à son article 20,
viole-t-elle les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec
l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme et de l'article 14 du
Pacte international relatif aux droits civils et politique, en ce que la combinaison
des ces articles 17, 20 38 et 38bis a pour effet de permettre en l'espèce qu'une
seule autorité, soit l'autorité disciplinaire supérieure, soit chargée de la poursuite
et d'infliger la sanction disciplinaire aux membres du personnel des services de
police visés à l'article 20, 1°, de cette loi, alors que les droits de la défense et le
principe d'impartialité, qui sont des principes généraux de droit interne et qui sont
également garantis par l'article 6 de la Convention européenne des droits de
l'Homme et l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politique,
sont applicables à toutes les procédures disciplinaires dans la fonction publique et
exigent pour les autres agents de la fonction publique que les fonctions de
poursuite et de jugement soient distinctes et alors que rien ne justifie la différence
de traitement entre les membres du personnel des services de police et les autres
agents de la fonction publique ?";
Considérant que le requérant ajoute dans son mémoire en réplique
que l'arrêt n° 141/2003 prononcé par la Cour constitutionnelle le 29 octobre 2003
démontre que le principe d'impartialité, à l'instar des droits de la défense, est un
principe général d'ordre public et que le respect des droits de la défense implique le
droit d'être entendu par une autorité indépendante et impartiale; qu'il considère que
l'argument tiré des nécessités de fonctionnement de l'administration active est
contredit par l'arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du
statut administratif et pécuniaire des agents de l'État applicables au personnel des
services des Gouvernements de Communauté et de Région et des Collèges de la
Commission communautaire commune et de la Commission communautaire
française ainsi qu'aux personnes morales de droit public qui en dépendent qui
prévoit en son article 14, § 3, alinéa 2, 6°, "que l'autorité qui prononce la peine
disciplinaire n'est pas la même que celle qui la propose" et les articles L1215-7 et
1215-8 du Code de la démocratie locale qui prévoient une séparation entre les
fonctions d'instruction et de sanction et, en outre, l'intervention d'organes collégiaux
qui se prononcent sur la sanction disciplinaire; que, selon lui, le législateur avait la
possibilité de prévoir au sein même du cadre institué par la loi du 7 décembre 1998
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organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux une séparation des
fonctions de poursuite et d'instruction, en faisant intervenir des organes collégiaux
tels que le conseil ou le collège de police;
Considérant que le principe d'impartialité constitue un principe général
de droit qui s'applique dans l'exercice de la fonction disciplinaire, mais doit se
concilier avec la structure de l'administration active; qu'il doit inspirer
l'interprétation des lois, sans toutefois prévaloir sur celles-ci, si ce n'est dans les cas
où ses exigences sont consacrées par des sources de droit hiérarchiquement
supérieures à la loi; que ni les garanties prévues par l'article 6 de la Convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni
les dispositions de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et
politiques ne s'appliquent aux poursuites disciplinaires à l'égard d'un fonctionnaire
public, dès lors qu'elles ne revêtent aucun caractère juridictionnel; que le Conseil
d'État ne pourrait dès lors écarter l'application de la loi en raison d'une prétendue
violation de ces dispositions;
Considérant, quant à la demande de question préjudicielle, que le
requérant conteste les dispositions de la loi du 13 mai 1999, précitée, en ce qu'elles
instaureraient un cumul des fonctions d'accusation ou de poursuite, d'instruction, et
de décision; que la Cour constitutionnelle a jugé dans son arrêt n° 141/2003, du
29 octobre 2003, que la situation particulière de certains agents publics peut justifier
un traitement différencié au regard du principe selon lequel il y a lieu de dissocier,
en droit disciplinaire, la fonction d'instruction du dossier et la fonction de décision;
que dans le présent cas, l'application des dispositions critiquées n'a cependant pas
provoqué un tel cumul des fonctions d'instruction et de décision; qu'en effet, si la
décision d'engager une procédure disciplinaire ne constitue ni un acte d'accusation,
ni un acte d'instruction; qu'il en va de même du rapport introductif prévu par la loi
du 13 mai 1999, précitée, de sorte que le fait de l'établir ne compromet pas en soi
l'impartialité de l'autorité qui est ensuite amenée à statuer sur la sanction; qu'en
l'espèce, les faits reprochés à l'agent avaient fait l'objet d'une condamnation pénale et
n'appelaient aucune mesure d'instruction proprement dite; qu'en ce qui concerne
l'audition de l'agent, il y a lieu d'observer que c'est le requérant qui a sollicité luimême, par la voix de son conseil, d'être entendu par l'autorité disciplinaire en
personne - suggérant qu'il s'agisse d'un échevin - plutôt que par un membre des
services de police que le bourgmestre avait délégué à cet effet; que le requérant a
bénéficié des droits de la défense et exercé le recours légalement prévu auprès du
conseil de discipline; qu'au vu de ces circonstances, il n'y a pas lieu de poser à la
Cour constitutionnelle la question préjudicielle formulée par le requérant;
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Considérant, pour le surplus, que le bourgmestre qui constaterait dans un
cas particulier, qu'il est dans l'impossibilité de statuer de manière impartiale, devrait
se déporter, par exemple en saisissant le Ministre de l'Intérieur comme le lui permet,
s'agissant des officiers, l'article 20 de la loi du 13 mai 1999, précitée; que le
bourgmestre n'avait aucune raison de procéder ainsi en l'espèce; que, si le rapport
introductif est rédigé en des termes sévères eu égard à la condamnation pénale
encourue, le dossier ne témoigne toutefois d'aucune implication personnelle du
bourgmestre dans le dossier, ni d'aucun parti-pris qu'il aurait manifesté à l'encontre
du requérant; que ce dernier a pu exercer pleinement ses droits de la défense et a été
entendu par le bourgmestre et par le conseil de discipline; que l'acte attaqué a en
outre été adopté sur les avis favorables du Procureur du Roi et du conseil de
discipline; que le moyen n'est pas fondé;
Considérant que le requérant prend un troisième moyen de la violation
du principe de proportionnalité, des droits de la défense, du principe général
d'impartialité, des articles 1 à 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation
formelle des actes administratifs, de l'erreur dans les motifs de l'acte, de l'erreur
manifeste d'appréciation et de l'excès de pouvoir; qu'il soutient qu'au regard de la
décision pénale qui fonde les poursuites et l'acte attaqué, du dossier disciplinaire et
de ses états de service, la procédure disciplinaire n'a été instruite qu'à charge et que
la sanction est manifestement disproportionnée; qu'il reproche en particulier à la
partie adverse de ne pas avoir tenu compte des circonstances atténuantes que lui
aurait reconnues le juge pénal; qu'il souligne également qu'il n'a jamais été suspendu
préventivement, et que jamais on n'a estimé que sa présence en service présentait des
inconvénients; qu'il évoque encore son comportement plus que satisfaisant depuis
2005 ou 2006, le rapport en tous points favorable établi à son sujet par le
commissaire divisionnaire GOFFAUX le 12 mars 2008, et son évaluation du
13 janvier 2009 par le commissaire MARIT présentant une série d'éléments
favorables; qu'il estime que l'acte attaqué ne motive pas pourquoi le choix d'une
autre sanction ne pouvait être adéquat;
Considérant que l'acte attaqué constate à juste titre la gravité des faits
établis à charge du requérant ainsi que leurs retombées sur la confiance du public et
des fonctionnaires eux-mêmes en l'institution policière; que la partie adverse a
précisé en quoi la sanction de la rétrogradation, d'une part, ou celle de la révocation,
d'autre part, n'étaient pas appropriées eu égard à la nature des faits, à leur persistance
dans le temps, et à la fonction exercée par le requérant; qu'il mentionne bien, dans le
développement consacré à la qualification et à l'imputabilité des faits, que le juge
pénal a constaté que l'élément moral des infractions était "quelque peu dilué en
raison du contexte" et précise que "vous n'étiez peut-être pas entièrement conscient
de la gravité des actes que vous accomplissiez"; que, toutefois, ces considérations ne
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pouvaient être déterminantes dans le cadre disciplinaire, où il ne s'agit pas
uniquement d'apprécier la responsabilité individuelle mais aussi d'évaluer quelle
confiance peut encore être accordée à l'agent investi d'une fonction publique; que le
défaut de suspension préventive de l'agent ne rend pas illégal le choix de la sanction
disciplinaire de la démission d'office; qu'en l'espèce, le choix de ne pas décider la
suspension préventive du requérant en date du 29 juillet 2008 n'avait d'ailleurs été
motivé que par le constat que les conditions légales pour ce faire n'étaient pas
rencontrées; qu'en l'espèce, l'acte attaqué n'est dès lors entaché d'aucune erreur
manifeste d'appréciation et qu'il motive à suffisance de droit le choix de la sanction
de la démission d'office; que le moyen n'est pas fondé;
Considérant, quant au recours enrôlé sous le n° 193.709/VIII-7038, que
la partie adverse conteste la recevabilité de la requête, au motif qu'elle est dirigée
contre la ville de Charleroi, représentée par son bourgmestre, alors que selon elle il y
avait lieu de la diriger contre la ville de Charleroi, représentée par son collège
communal; qu'elle estime, en outre, que l'acte entrepris par cette requête est
purement confirmatif et ne peut faire l'objet d'un recours en annulation;
Considérant qu'une erreur dans la désignation de la partie adverse
n'affecte pas la validité de la requête, dès lors qu'elle ne porte pas atteinte aux droits
de la défense; qu'en l'espèce, aucune atteinte n'a été portée à ces droits; que le
recours est recevable à cet égard;
Considérant que la décision du conseil communal du 22 juin 2009 ne se
donne pour objet que de confirmer la décision adoptée par le bourgmestre en date du
15 janvier 2009; que pareille confirmation n'était nullement nécessaire et ne relevait
pas des compétences du conseil communal, aucune disposition légale ne rendant ce
dernier compétent en la matière, puisque les articles 17 et 20 de la loi du 13 mai
1999, précitée, confèrent au bourgmestre de la zone de police la compétence
exclusive de prononcer une sanction lourde à charge des officiers de police qui ne
sont ni officiers supérieurs ni chef de corps, comme en l'espèce; qu'en raison du rejet
du recours dirigé contre la décision ainsi confirmée, le requérant n'a pas intérêt à
l'annulation de cet acte, qui ne produit aucun effet juridique; que le recours est
irrecevable,
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DÉCIDE:
Article 1er.
Les affaires portant
A.191.816/VIII-6787 sont jointes.
les
numéros
A.193.709/VIII-7038
et
Article 2.
Les requêtes sont rejetées.
Article 3.
Les dépens, liquidés à la somme de 350 euros, sont mis à charge de la
partie requérante.
Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la VIIIe chambre, le
vingt-trois juin deux mille onze par :
Mme VANDERNACHT,
M. CAMBIER,
Mme DÉOM,
Mme HONDERMARCQ,
président de chambre f.f.,
conseiller d'État,
conseiller d'État,
greffier.
Le Greffier,
Le Président f.f.,
M.-Cl. HONDERMARCQ.
P. VANDERNACHT.
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