Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2013:ARR.223.324 (2013-04-30)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 223.324 du 30 avril 2013 Fonction publique - Police fédérale
et locale -Recrutement et carrière Décision : Annulation Jonction
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
ARRÊT
no 223.324 du 30 avril 2013
A. 201.268/XI-18.498
A. 201.375/XI-18.505
En cause :
KOEKELBERG Fernand,
ayant élu domicile chez
Mes M. UYTTENDAELE et J. SAUTOIS, avocats,
rue de la Source 68
1060 Bruxelles,
contre :
l’État belge, représenté par
le ministre de l’Intérieur,
ayant élu domicile chez
Mes B. LOMBAERT et I. MATHY, avocats,
rue de Loxum 25
1000 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------LE CONSEIL D’ÉTAT, XIe CHAMBRE,
Vu la requête introduite le 26 septembre 2011 par Fernand
KOEKELBERG, qui demande l’annulation de «la décision du CDP Paul VAN
THIELEN, Commissaire général ad interim de la Police fédérale, prise le samedi 30
juillet 2011 et notifiée au requérant le même jour, à 14 heures 15’, de le suspendre
provisoirement par mesure d’ordre et d’assortir cette mesure d’une retenue de
traitement égale à dix pour cent de son traitement mensuel brut» (affaire A. 201.268);
Vu la requête introduite le 27 septembre 2011 par le même requérant qui
demande l’annulation de «la décision de la Ministre de l’Intérieur, prise le dimanche 7
août 2011 et notifiée au requérant le lundi 8 août 2011, de confirmer la décision du
Commissaire général ad interim du 30 juillet 2011 dans les effets attachés à cette
décision et décidant de le suspendre provisoirement par mesure d’ordre à partir du 7
août 2011, cette mesure étant assortie d’une retenue de traitement égale à cinq pour
cent de son traitement mensuel brut» (affaire A. 201.375);
Vu l’arrêt n° 214.753 du 3 août 2011 rejetant la demande de suspension
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dirigée contre le premier acte attaqué;
Vu l’arrêt n° 214.849 du 24 août 2011 rejetant la demande de suspension
dirigée contre le second acte attaqué;
Vu les dossiers administratifs;
Vu les mémoires en réponse et en réplique;
Vu les rapports, respectivement déposés les 5 novembre et 31 octobre
2012, notifiés aux parties, de M. P. HERBIGNAT, premier auditeur chef de section au
Conseil d’État, rédigés sur la base de l’article 12 du règlement de procédure;
Vu les derniers mémoires;
Vu les ordonnances du 28 janvier 2013 notifiées aux parties, convoquant
celles-ci à comparaître le 21 février 2013 à 9 heures 30;
Entendu, en son rapport, Mme C. DEBROUX, conseiller d’État;
Entendu, en leurs observations, Me B. HEYMANS, loco Mes M.
UYTTENDAELE et J. SAUTOIS, avocats, comparaissant pour la partie requérante,
et Mes I. MATHY et M. THOMAS, avocats, comparaissant pour la partie adverse;
Entendu, en son avis conforme, M. P. HERBIGNAT, premier auditeur
chef de section;
Vu le titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12
janvier 1973;
Considérant que le requérant a été invité par le greffe à distinguer ses
recours en annulation, initialement dirigés contre les deux décisions attaquées en une
seule requête, et à déposer deux requêtes séparées, étant donné que le Conseil d’État a
été amené à connaître desdites décisions à l’occasion de deux demandes de
suspension distinctes; que les deux recours, qui concernent les mêmes parties,
soulèvent cependant des moyens identiques, et font notamment valoir que les vices
affectant le premier acte attaqué rejaillissent sur la légalité du second acte; que dans
l’intérêt d’une bonne administration de la justice, il y a lieu de joindre les causes;
I. LES FAITS
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Considérant que les antécédents de la cause utiles à l’examen des présents
recours sont exposés dans l’arrêt n° 223.323 prononcé ce jour, auquel il convient de se
référer; qu’il suffit de rappeler qu’en suite de l’arrêt n° 214.752 du 29 juillet 2011 qui
a ordonné la suspension de l’exécution de la décision ministérielle du 20 juillet 2011
confirmant la décision du commissaire général ad interim prise en urgence le 15
juillet, de suspendre provisoirement le requérant par mesure d’ordre, la mesure
ministérielle précitée a été retirée le 30 juillet 2011, qu’à cette même date, le
commissaire général ad interim a pris, à nouveau sous le bénéfice de l’urgence, une
seconde décision de suspension provisoire à l’encontre du requérant, qui constitue
l’acte attaqué dans le cadre du recours enrôlé sous le numéro A. 201.268/XI-18.498,
et que celle-ci a été confirmée par la ministre de l’Intérieur le 7 août 2011, cette
décision ministérielle faisant l’objet du recours enrôlé sous le numéro A.
201.375/XI-18.505;
II. CARACTÈRE ANNULABLE DU PREMIER ACTE ATTAQUÉ
Considérant que la partie adverse soulève une fin de non-recevoir à
l’encontre de l’acte attaqué dans le cadre du recours A. 201.268/XI-18.498, en ce que
cet acte, qui est une mesure de suspension provisoire prise en urgence en application
de l’article 63, alinéa 2, de la loi du 13 mai 1999 portant le statut disciplinaire des
membres du personnel des services de police, doit s’analyser «comme une décision
provisoire et, partant, non définitive, qui a cessé de produire ses effets en raison de la
décision de confirmation prise le 7 août 2011», de sorte qu’il n’est pas annulable, sous
peine pour le Conseil d’État de «[s’immiscer] dans l’action de l’administration (en)
statuant avant celle-ci», s’il ordonnait une telle annulation; qu’elle expose que la
décision du commissaire général a.i. est une mesure d’ordre préparatoire à la décision
de la ministre qui se substitue à elle, de sorte que le recours dirigé contre la décision
du commissaire général a.i. est irrecevable, même si, admet-elle, le requérant peut
invoquer, à l’occasion de son recours contre la décision ministérielle, les irrégularités
entachant la décision prise en urgence;
Considérant qu’il ressort de l’article 63, alinéa 2, de la loi du 13 mai 1999
précitée, que si la suspension provisoire d’urgence n’est pas confirmée – ou si la
décision de confirmation est annulée en raison d’un vice propre, ce qui équivaut à une
absence de confirmation –, elle ne disparaît pas ab initio mais, conservant alors une
existence autonome, elle voit seulement ses effets s’arrêter après dix jours; que si elle
est au contraire ultérieurement confirmée par le ministre de l’Intérieur, elle n’a plus
d’existence propre dès celle-ci et est absorbée par cette confirmation avec laquelle elle
se confond, puisque comme le confirme l’Exposé des motifs de la loi du 13 mai 1999
précitée (Doc. parl. Chambre, sess. 1998-1999, n° 1965/1, p. 21), les premiers jours
de la suspension provisoire décidée en urgence «font partie du premier délai» d’une
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durée maximale de quatre mois pour laquelle elle peut être prononcée, selon l’article
61, alinéa 1er, de la loi; qu’il en résulte que le recours enrôlé sous le numéro A.
201.268/XI-18.498 est en principe dépourvu d’objet, la décision ministérielle, objet
du second recours, s’y étant substituée, et qu’il est, partant, irrecevable; qu’il reste que
si la décision de confirmation de la ministre de l’Intérieur est annulée en raison de
l’illégalité de la décision qu’elle confirme, il convient, dans un souci de sécurité
juridique, de faire également disparaître de l’ordonnancement juridique ladite mesure
de suspension provisoire décidée en urgence par le commissaire général a.i., dont
l’illégalité aura été dûment constatée;
III. LES MOYENS D’ANNULATION
- Le premier moyen
Considérant que le requérant prend un moyen, le premier des requêtes, de
la violation de l’article 63, alinéa 2, de la loi du 13 mai 1999 précitée, des principes de
bonne administration et d’équitable procédure, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet
1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, du principe général de
motivation des actes administratifs, de l’absence ou de l’insuffisance de motifs, de la
méconnaissance de l’autorité – fût-elle relative – qui s’attache à l’arrêt n° 214.752 du
Conseil d’État, de l’erreur manifeste d’appréciation, de l’excès voire du détournement
de pouvoirs, de l’incompétence de l’auteur de l’acte et de l’inexactitude des motifs;
qu’il fait grief à la décision ministérielle du 7 août 2011 de confirmer une
décision du commissaire général a.i. fondée, «pour autant qu’elle soit interprétée
raisonnablement», sur l’article 63, alinéa 2, de la loi du 13 mai 1999 et donc prise en
vertu d’une procédure urgente, alors qu’en vertu des principes et dispositions visés au
moyen, le commissaire général a.i. et, à sa suite, la ministre de l’Intérieur, ne peuvent
suspendre provisoirement un membre du personnel de la police fédérale qu’en cas
d’urgence, et pour autant que celle-ci soit valablement justifiée dans l’acte, quod non;
qu’il expose que la décision de la ministre peut être contestée tant sur la
base des illégalités qui lui sont propres que sur la base des illégalités qui affectent
l’acte pris par le commissaire général a.i., et ce d’autant plus que la décision de
confirmation motive l’urgence à l’écarter du service par référence à la décision du
commissaire général a.i., dont elle s’approprie dès lors les vices;
qu’ensuite, il soutient notamment, en substance, que le délai de dix jours
prévu par la loi est un délai de rigueur et que le commissaire général a.i. et la ministre,
à sa suite, ont cru, à tort, pouvoir mettre en œuvre à son égard une seconde procédure
de suspension provisoire urgente, après la suspension de l’exécution de la décision
ministérielle du 20 juillet 2011 et le retrait subséquent de celle-ci, alors que le premier
acte attaqué a été adopté à une date qui démentait l’urgence, puisqu’il «revenait à
écarter, plus de quinze jours après la prise de connaissance des faits, un agent réputé
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en activité de service depuis plusieurs jours», soit depuis le 26 juillet, date de la
cessation des effets de la première décision prise par le commissaire général a.i. du 15
juillet, non confirmée par décision ministérielle dans les dix jours; qu’il ajoute que
«tout autre raisonnement reviendrait d’ailleurs à contourner le prescrit de la loi du 13
mai 1999 et la répartition des compétences entre l’autorité disciplinaire ordinaire et
l’autorité disciplinaire supérieure en matière de suspension provisoire», puisqu’il
suffirait au commissaire général «d’adopter successivement plusieurs mesures de
suspension, chaque fois sous couvert de l’urgence, alors même que la ministre de
l’Intérieur ne les confirmerait pas ou retirerait ses confirmations, pour qu’un agent
soit ainsi écarté du service pendant une durée excédant les dix jours prescrits à
l’article 63 de la loi du 13 mai 1999»; qu’il précise que «le fait que la ministre de
l’Intérieur ait considéré, le 30 juillet 2011, qu’il ne s’indiquait pas de reprendre de
mesure sur le fondement des compétences qui sont les siennes à la suite de l’arrêt du
Conseil d’État – cette abstention permettant ainsi au requérant de reprendre
pleinement ses fonctions ce lundi 1er août – n’autorisait pas le commissaire général
a.i. à en déduire qu’il était urgent d’aller à l’encontre des effets de l’arrêt du Conseil
d’État et de la décision de retrait de la ministre de l’Intérieur» et que «ce faisant, il a
contrevenu à l’article 63 de la loi du 13 mai 1999 qui prévoit qu’une suspension
provisoire urgente prononcée par ses soins ne peut excéder dix jours si elle n’est
confirmée par l’autorité disciplinaire supérieure endéans ce délai»;
2. Position de la partie adverse
Considérant que la partie adverse répond en substance que les
circonstances concrètes qui avaient justifié la première procédure de suspension en
urgence restaient identiques et que ce n’est que «fictivement et virtuellement» que le
requérant s’est retrouvé en position d’activité de service à partir du 26 juillet puisque
dans les faits, il est bien resté écarté du service depuis le 15 juillet, de sorte que, dès le
retrait de la décision de la ministre, le commissaire général a.i. pouvait reprendre une
nouvelle mesure, selon la procédure d’urgence, seule susceptible d’atteindre l’objectif
de «préservation immédiate de l’intérêt et de la réputation du service», ce qu’il a fait
avec toute la diligence requise, «dix-sept jours après la prise de connaissance des
faits» et avant que l’intéressé ne puisse, depuis cette connaissance, exercer ses
fonctions, et en exposant amplement et en détail les raisons pour lesquelles il fallait
immédiatement écarter le requérant du service, tandis qu’en revanche, la ministre ne
pouvait ni reprendre une décision de confirmation après la suspension de l’exécution
de la première décision ordonnée par l’arrêt n° 214.752 du 29 juillet 2011, ni «mener
une procédure ordinaire de suspension, ce qui aurait été incohérent tant compte tenu
des motifs de l’acte attaqué qui justifient l’écartement immédiat du requérant que de
la procédure précédemment menée»; qu’elle fait valoir que le vice dans la procédure
d’audition mis en exergue par le Conseil d’État, lors de l’adoption de la première
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mesure de suspension, ne lui interdisait pas «de mener une nouvelle procédure de
suspension provisoire en respectant l’enseignement de cet arrêt» et qu’elle n’a pas
contourné le prescrit de la loi ni la répartition des compétences dans la mesure où la
seconde décision du commissaire général a.i. n’a pas été prise «en raison de la
non-confirmation de la première décision par la Ministre de l’Intérieur, ni en raison du
fait que celle-ci aurait jugé la première décision inopportune, ni même en raison d’un
vice affectant la première décision elle-même mais suite à un arrêt du Conseil d’État
qui a suspendu la confirmation de la première décision en raison du non-respect de la
procédure en matière d’audition»;
Considérant que dans le dernier mémoire, la partie adverse insiste en
substance sur le fait que, d’une part, l’urgence avec laquelle le commissaire général
a.i. devait agir doit s’apprécier en tenant compte de la première décision de
suspension provisoire, prise «sans délai, le 15 juillet 2011», et que «de même, le
requérant a été suspendu sans délai le 30 juillet 2011 suite au retrait de la décision de
confirmation intervenu le même jour», et que, d’autre part, la nouvelle décision du
commissaire général a.i. s’inscrit en réalité dans le cadre de la réfection de l’acte qui
avait été suspendu par le Conseil d’État, «le retrait de la confirmation d’une décision
[étant] donc différent de l’absence de confirmation d’une décision en raison de la
possibilité dont dispose l’autorité administrative de procéder à la réfection d’un acte
qui a été suspendu ou annulé par un arrêt du Conseil d’État»;
3. Appréciation du Conseil d’État
Considérant que l’article 59, alinéa 2, de la loi du 13 mai 1999 précitée
confère au ministre de l’Intérieur le pouvoir de «suspendre provisoirement par mesure
d’ordre le membre du personnel de la police fédérale qui fait l’objet d’une procédure
disciplinaire, ou d’une information judiciaire ou d’une poursuite pénale, et dont la
présence au sein de la police fédérale est incompatible avec l’intérêt du service»;
qu’aux termes de l’article 62 de la même loi, il doit entendre l’intéressé «avant de
pouvoir prononcer une suspension provisoire»;
Considérant que l’article 63, alinéa 2, de la même loi dispose, quant à lui,
comme suit:
«
En cas d’urgence, l’autorité disciplinaire ordinaire du membre du
personnel visé à l’article 59, deuxième alinéa, peut prendre la décision de
suspension provisoire visée à cet alinéa. L’intéressé est entendu sans délai après
le prononcé. Cette décision cesse de produire ses effets après dix jours, à moins
qu’elle ne soit confirmée endéans ce délai par le ministre de l’Intérieur sur la
base du dossier, en ce compris l’audition, qui est transmis par l’autorité
disciplinaire ordinaire. Le ministre de l’Intérieur associe en la matière le
ministre de la Justice de la manière prévue par l’article 60»;
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Considérant qu’il ressort de l’Exposé des motifs de la loi précitée du 13
mai 1999 que la compétence ainsi confiée à l’autorité disciplinaire ordinaire du
membre du personnel est prévue «dans les cas extrêmement urgents» (Doc. parl.
Chambre, sess. 1998-1999, n° 1965/1, p. 21), soit lorsque le trouble que cause le
maintien de l’agent en service est à ce point incompatible avec l’intérêt et le bon
fonctionnement du service, qu’il n’est pas envisageable d’agir selon la procédure
ordinaire qui impose l’audition de l’agent préalablement à la prise de décision,
l’audition devant cependant intervenir «sans délai après le prononcé»; que le pouvoir
de suspendre provisoirement est donc attribué à l’autorité disciplinaire ordinaire, de
manière exceptionnelle et dérogatoire, au bénéfice de l’urgence; qu’une disposition
dérogatoire s’interprète toujours de manière restrictive; que l’urgence requise est la
condition sine qua non de l’exercice de cette compétence exceptionnelle, qui ne se
justifie que par l’obligation d’agir pour préserver l’intérêt du service, dans des délais
tels que le respect de la procédure ordinaire n’est pas possible; qu’en d’autres termes,
il n’est permis à l’autorité disciplinaire ordinaire d’agir que parce que l’autorité
normalement compétente ne le peut matériellement pas; que la compétence qui lui est
attribuée vu l’urgence, ne remplace d’ailleurs pas celle de l’autorité normalement
investie du pouvoir de suspendre, puisque celle-ci doit confirmer la suspension
décidée d’urgence dans les dix jours; que l’organisation légale des compétences en la
matière ne permet pas de reconnaître à l’autorité disciplinaire ordinaire l’existence du
pouvoir de suspendre à nouveau, en raison des mêmes faits, en dehors de l’hypothèse
de l’urgence initiale, puisqu’une fois ce stade de l’urgence dépassé – que la loi fixe
elle-même, à dater de la connaissance des faits, à un délai maximum à peine supérieur
à dix jours, qui doit englober l’audition ultérieure de l’agent –, l’autorité normalement
compétente est en principe en mesure de remplir sa mission; que les antécédents de la
procédure, dont l’audition du requérant menée le 19 juillet 2011 après l’adoption de la
première suspension provisoire décidée en urgence, indiquent nécessairement que les
conditions requises pour que l’autorité disciplinaire ordinaire intervienne en lieu et
place de l’autorité normalement compétente, n’étaient plus réunies en l’espèce; que ni
le fait que constitue la procédure mue devant le Conseil d’État contre la confirmation
ministérielle de la première suspension provisoire décidée en urgence, à la suite de
laquelle le ministre a retiré sa décision, ni l’écartement effectif du requérant de ses
fonctions dès le 15 juillet 2011, ne peuvent prévaloir sur les conditions restrictives
mises à l’attribution à l’autorité disciplinaire ordinaire d’une compétence dérogatoire
du droit commun; que le premier moyen est fondé et suffit à entraîner l’annulation des
deux actes attaqués,
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DÉCIDE:
Article 1er.
Les affaires portant les numéros de rôle A. 201.268/XI-18.498 et A.
201.375/XI-18.505 sont jointes.
Article 2.
La décision du commissaire général a.i. n° DGJ/HRM/GD/2011/5502 du
30 juillet 2011 de suspendre provisoirement par mesure d’ordre le commissaire
divisionnaire Fernand KOEKELBERG et d’assortir cette suspension d’une retenue de
traitement égale à dix (10) pour cent de son traitement mensuel brut et la décision de
la ministre de l’Intérieur du 7 août 2011 de confirmer la décision précitée du
commissaire général a.i. et de suspendre provisoirement par mesure d’ordre le
commissaire divisionnaire Fernand KOEKELBERG à partir du 7 août 2011, cette
mesure étant assortie d’une retenue de traitement égale à cinq (5) pour cent de son
traitement mensuel brut, sont annulées.
Article 3.
Les dépens, liquidés à la somme de 350 euros, sont mis à charge de la
partie adverse.
Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XIe chambre, le
trente avril deux mille treize par :
M. Ph. QUERTAINMONT, président de chambre,
Mme C. DEBROUX,
conseiller d’État,
M. I. KOVALOVSZKY,
conseiller d'État,
M. X. DUPONT,
greffier.
Le Greffier,
X. DUPONT
Le Président,
Ph. QUERTAINMONT
XI - 18.498 & 18.505 - 8/8
