Commentaire d'arrêt — Conseil d'État de Belgique (VIIe chambre), arrêt n° 232.754 du 29 octobre 2015 Par cet arrêt, le Conseil d'État belge juge irrecevables deux recours en annulation dirigés contre l'arrêté du Gouvernement flamand du 20 décembre 2013 fixant le coefficient de la redevance sur l'extraction de gravier pour l'année 2014. Le Conseil retient que cet acte se borne à indexer, selon une formule légale mécanique, le coefficient de l'année précédente en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation, sans exercice d'un pouvoir discrétionnaire ni modification de l'ordonnancement juridique. Il s'agit donc d'un acte déclaratif, non susceptible de recours en annulation, faute de caractère « grief ». La solution, classique dans sa logique, mérite attention en ce qu'elle repose sur une analyse fine de la nature de l'acte attaqué au regard d'une disposition législative complexe, dont le troisième alinéa ouvrait pourtant une marge d'appréciation que les requérants invoquaient. ## I. Faits et procédure Les requérants, la société anonyme ALGRI, active dans le secteur de l'extraction de gravier et assujettie à la redevance instituée par le décret flamand du 14 juillet 1993 portant création du Fonds du gravier et réglementation de l'extraction de gravier (dit « décret gravier »), et l'association sans but lucratif BELBAG, qui défend les intérêts des entreprises gravières, ont introduit deux recours enregistrés sous les numéros 212.029 et 212.030, le 28 mars 2014. L'article 15 du décret prévoit une redevance calculée sur le tonnage de gravier extrait, égale au produit d'un coefficient de redevance (§ 5) et de montants unitaires fixés à 0,42 euro par tonne de gravier de vallée et 0,29 euro par tonne de gravier de montagne (§ 4). Selon le paragraphe 5, premier alinéa, ce coefficient, minimal de 1, est adapté chaque année à l'évolution de l'indice des prix à la consommation à partir de 1996 ; le troisième alinéa autorise en outre une adaptation « dans le cadre de la réduction progressive de l'extraction de gravier ». Le coefficient doit être publié au Moniteur belge avant le 1er janvier de l'exercice concerné. Par arrêté du 20 décembre 2013, pris sur avis du comité du gravier du 20 novembre 2013, le Gouvernement flamand a fixé le coefficient pour 2014. La note au gouvernement précise que ce coefficient résulte de la formule « coefficient 2013 × indice d'octobre 2013 / indice d'octobre 2012 », soit 1,6021 × 1,0063 = 1,6122. Les requérants soutenaient notamment que la hausse répétée de la redevance, sans justification, était disproportionnée au regard des besoins du Fonds, et que le gouvernement n'avait pas usé du pouvoir d'adaptation prévu au troisième alinéa. La procédure, après échanges de mémoires, a abouti à une audience du 10 septembre 2015, à l'issue de laquelle l'auditeur a rendu un avis conforme au dispositif. ## II. Problème de droit et motifs de la décision La question principale était de savoir si l'arrêté attaqué constituait un acte administratif susceptible de recours en annulation, c'est-à-dire un acte faisant grief, et si les requérants justifiaient de l'intérêt requis. **L'exception d'irrecevabilité.** La partie défenderesse soutenait que l'arrêté n'emportait aucune modification de la situation juridique des requérants : il se bornerait à appliquer une formule imposée par le décret, son seul effet ajouté étant la publication au Moniteur belge. Elle invoquait à cet égard l'arrêt n° 116.639 du 3 mars 2003 du Conseil d'État, qui qualifie de tels actes de constatations factuelles de nature purement déclarative. **La réponse des requérants.** Ils faisaient valoir que la défenderesse fondait à tort l'arrêté sur le premier alinéa seul, alors que le paragraphe 5 dans son ensemble, et notamment le troisième alinéa, constituait la base légale de l'acte. Selon eux, l'arrêté contenait implicitement le choix de ne pas réduire la redevance dans le cadre de l'extinction de l'exploitation, ce qui lui conférait un caractère grevant. Ils ajoutaient que la consultation du comité du gravier révélait l'exercice d'une délégation réglementaire et non une simple constatation. **Les motifs du Conseil.** Le Conseil écarte ce raisonnement en plusieurs étapes. Il constate d'abord que l'arrêté se fonde expressément sur le premier alinéa du paragraphe 5, comme l'établissent la note au gouvernement et la comparaison entre les coefficients 2013 et 2014 (considérant 11). Il relève ensuite que