# Commentaire de l'arrêt du Conseil d'État de Belgique (Raad van State), 12 janvier 2024, n° 258.411 (ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.411) La présente décision, rendue par la Xe chambre de la section d'administration du Conseil d'État, offre un éclairage précis sur l'interprétation de la notion de « verharding » (revêtement ou aménagement de surface assimilé à une construction) au sens de l'article 4.1.1, 3°, du Code flamand de l'aménagement du territoire (VCRO), et sur l'articulation entre cette qualification et la vérification de la légalité d'une mesure administrative de remise en état. Le Conseil d'État rejette le recours en nullité formé contre la décision ministérielle confirmant une astreinte imposée à des riverains ayant recouvert leur jardin antérieur de gravier décoratif et de pierre de lave. La juridiction retient que, faute de définition décrétale, le terme doit être entendu selon son sens courant, qui vise la rigidité ou le caractère non meuble de la surface, et non sa perméabilité à l'eau. Elle écarte par ailleurs les moyens tirés de la violation du principe d'égalité, de l'exigence de motivation et du droit d'accès au juge, en reconnaissant au législateur régional le choix entre voie civile et voie administrative. Cet arrêt, qui réaffirme la compétence exclusive du juge pour qualifier juridiquement les faits, mérite une attention particulière tant au regard de la sécurité juridique que de la répartition des compétences entre autorités administratives. ## I. Faits et procédure Les requérants, domiciliés à Ostende, ont procédé à des aménagements de la bande de jardin située à l'avant de leur habitation, en y déposant du gravier décoratif et de la pierre de lave. Un procès-verbal du 7 janvier 2021 constate ces « revêtements illégalement réalisés ». Le Conseil supérieur de l'exécution de la police de l'environnement (HRH) rendit le 19 mars 2021 un avis favorable à une action en remise en état, confirmé le 21 mai 2021 après un recours volontaire des intéressés. Un nouveau procès-verbal du 8 juin 2021 relève que les revêtements n'ont pas été enlevés. Le bourgmestre de la ville d'Ostende prit, le 9 juillet 2021, une mesure administrative consistant en une astreinte de 50 euros par jour de retard, avec injonction d'enlever les revêtements dans un délai de nonante jours et de rétablir la surface en terre pure. Le recours administratif formé devant le ministre flamand compétent fut déclaré non fondé par décision du 19 novembre 2021, d'où le recours en annulation introduit le 10 janvier 2022. La ville d'Ostende intervint volontairement à la cause, son intervention ayant été admise le 14 mars 2022. Sur le plan procédural, le Conseil d'État écarta l'exception d'irrecevabilité tirée de la présentation séparée, en annexes, de l'exposé des faits et des moyens : la juridiction estima que l'exigence de l'article 2, § 1er, 3°, du règlement de procédure de 1948 était satisfaite, dès lors que les parties avaient pu répondre effectivement aux griefs, et qu'il serait excessivement formaliste, au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (*L'Erablière*, 2009 ; *Miessen*, 2016), de sanctionner une telle modalité de présentation. L'absence d'envoi d'une copie à l'autorité défenderesse, prévue par l'article 3ter du même règlement, ne fut pas davantage retenue, aucune sanction n'étant attachée à ce manquement. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **Premier problème : la notion de « verharding » au regard du principe d'égalité et de la sécurité juridique (premier et deuxième moyens).** Les requérants soutenaient que l'administration appliquait la notion de « verharding » de manière incohérente, certaines autorités (régionales comme communales, et notamment la ville d'Ostende dans le lotissement « Stuiverstraat ») retenant la perméabilité du revêtement comme critère décisif. Le Conseil d'État relève que l'article 4.1.1, 3°, VCRO définit la construction en visant, parmi d'autres ouvrages, « une verharding, al dan niet bestaande uit duurzame materialen », sans en préciser la portée, et qu'aucune délégation n'a été consentie aux autorités administratives pour la concrétiser. Il en déduit que l'interprétation des termes relève exclusivement du juge compétent, et que la pratique divergente des administrations n'est pas déterminante. Il retient ensuite le sens courant du mot, tel que consigné dans le dictionnaire Van Dale, qui renvoie à l'action de rendre dur ou non meuble : la perméabilité du matériau est sans pertinence. Le principe d'égalité, enfin, concerne l'application égale de la loi et non la régularité de sa violation. **Deu