Le Conseil d'État belge, dans son arrêt n° 258.423 du 12 janvier 2024, rejette la requête en annulation formée contre le refus ministériel d'un permis d'urbanisme de régularisation portant sur l'aménagement, sans autorisation, d'un studio au rez-de-chaussée d'un immeuble de Waterloo. La décision mérite attention à deux titres. D'une part, elle rappelle la nature du recours organisé en réformation par l'article D.IV.63 du Code du développement territorial : l'autorité de recours exerce une compétence d'administration active, non juridictionnelle, et son effet dévolutif lui permet d'examiner l'affaire dans sa globalité, sans être liée par les seuls griefs formulés par le requérant. D'autre part, la Haute juridiction valide un refus fondé sur la nécessité de préserver un équilibre antérieurement consacré, en considérant que l'absence d'élément nouveau de fait ou de droit justifie la fermeté de l'autorité, tout en admettant que l'acte attaqué puisse rejeter implicitement des arguments qu'il ne reprend pas expressément. L'arrêt précise ainsi les contours de la motivation par référence et de la critique recevable d'un acte administratif. ## I. Faits et procédure Le requérant, propriétaire d'un immeuble sis rue Noël, 35 à Waterloo, y a aménagé sans permis deux logements supplémentaires : un logement sous les combles et un studio au rez-de-chaussée. Par décision du collège communal du 6 juin 2014, la régularisation du logement sous les combles a été accordée, mais celle du studio a été refusée. Sur recours, le Gouvernement wallon a confirmé ce refus le 9 janvier 2015. Une nouvelle demande de régularisation, déposée le 7 octobre 2015, a été rejetée par décision ministérielle du 2 mars 2016, recours en annulation auquel le requérant a finalement renoncé par arrêt n° 241.699 du 31 mai 2018. Le requérant a introduit une troisième demande le 12 septembre 2018, tendant à la régularisation du studio et au percement d'une grande baie dans le mur porteur afin de rendre le logement conforme au règlement de salubrité et d'habitabilité. Le collège communal l'a refusée le 21 novembre 2018. Après un recours administratif du 9 janvier 2019, la commission d'avis sur les recours a émis un avis défavorable, et le ministre de l'Aménagement du territoire, par arrêté du 11 avril 2019, a déclaré le recours recevable mais refusé le permis. C'est cet arrêté qui fait l'objet de la requête en annulation du 14 juin 2019, la commune de Waterloo intervenant à la cause. Le requérant invoquait un moyen unique tiré de la violation des articles D.I.1 et D.II.24 du CoDT, de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, ainsi que de l'erreur dans les motifs et de l'erreur manifeste d'appréciation. ## II. Problème de droit et motifs de la décision La question principale tenait à la portée du contrôle exercé sur une décision prise à la suite d'un recours en réformation, et plus précisément à la régularité d'un acte attaqué qui ne répond pas, dans ses termes, aux arguments développés par le requérant. Il s'agissait également de déterminer si l'autorité pouvait légitimement refuser une régularisation en se référant à des décisions antérieures, en l'absence d'élément nouveau. Sur le premier point, le Conseil d'État rappelle, au considérant 15, que le recours de l'article D.IV.63 du CoDT est un recours en réformation dont l'instance ne fait pas œuvre juridictionnelle mais exerce une compétence d'administration active. Sauf disposition contraire, l'autorité n'est pas liée par les griefs du recours ; en vertu de l'effet dévolutif, elle doit examiner l'ensemble de l'affaire et prendre une décision qui se substitue à la décision initiale. Elle peut ainsi accueillir ou rejeter la demande pour des motifs différents de ceux invoqués par le requérant. Au considérant 14, la Haute juridiction relève en outre que plusieurs arguments figurant dans la requête (standard de finition, stationnement, desserte, commerces, politique régionale du logement) ne figurent pas dans le recours administratif tel qu'il résulte du dossier, qui se bornait à invoquer les conditions de salubrité et l'éclairage naturel. Ce constat n'est pas anodin : il limite la portée des griefs que le requérant peut faire valoir devant le juge de l'annulation. Sur le fond, le Conseil d'État retient que l'acte attaqué fait siens les motifs proposés par la direction juridique, des recours et du contentieux. Ces motifs reposent sur l'absence de tout élément nouveau justifiant un revirement d'attitude, sur la conservation des espaces du rez-de-chaussée comme locaux de rangement au service des logements, et sur la nécessité de maintenir l