Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.484 (2024-01-18)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 258.484 van 18 januari 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Natuurbehoud - Vergunningen
Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VOORZITTER VAN DE VIIe KAMER
ARREST
nr. 258.484 van 18 januari 2024
in de zaak A. 240.002/VII-42.192
In zake:
Vicky VERCAMMEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Steven Maris
kantoor houdend te 2000 Antwerpen
Amerikalei 31
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen:
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Bart Bronders
kantoor houdend te 8400 Oostende
Zandvoordestraat 444, bus 1
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van de vordering
De vordering, ingesteld op 11 september 2023, strekt tot de
schorsing van de tenuitvoerlegging van het besluit van de Vlaamse minister van
Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme van 14 juli 2023 waarbij
het beroep tegen de beslissing van het Agentschap voor Natuur en Bos
(hierna: ANB) van 2 februari 2023 houdende bestuurlijke maatregelen,
gedeeltelijk gegrond wordt verklaard en nieuwe bestuurlijke maatregelen met
dwangsom worden opgelegd.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een nota ingediend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-1/18
Eerste auditeur Ronny Vercruyssen heeft op 30 oktober 2023
een verslag opgesteld.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 21 december 2023.
Staatsraad Peter Sourbron heeft verslag uitgebracht.
Advocaten Steven Maris en Caroline De Beuckelaer, die
verschijnen voor verzoekster en advocaat Ine De Cneudt, die loco advocaat
Bart Bronders verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Ronny Vercruyssen heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Verzoekster exploiteert een klein paardenpension ‘Stal De Ruige
Heide’ aan de Kalmthoutsebaan 117 te Zandvliet.
3.2.
Op 25 januari 2022 stelt een toezichthouder van het ANB vast
dat er paarden staan in het bos, gelegen naast het paardenpension. Tevens wordt
vastgesteld dat de dieren reeds meerdere bomen hebben geschild en de kruid- en
struiklaag vernietigd.
3.3.
Verzoekster wordt op 8 februari 2022 aangemaand om uiterlijk
tegen 1 juli 2022 de paarden weg te halen uit het bos, zodat de struik- en kruidlaag
zich spontaan kan herstellen. Tegelijk wordt zij erop gewezen dat alle bepalingen
van het bosdecreet van 13 juni 1990 (hierna: bosdecreet) moeten worden
nageleefd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-2/18
3.4.
Met een brief van 14 juni 2022 wijst verzoekster erop dat de
betrokken percelen volgens het gewestplan bestemd zijn tot agrarisch gebied en dat
de percelen werden aangekocht als “woeste grond”, conform de omschrijving in de
notariële akte. Er zou ook geen sprake zijn van een bos in de zin van het bosdecreet
omdat de “eigen bosfauna en -flora” niet aanwezig zijn. Daarenboven wordt
aangevoerd dat de paarden gehouden worden voor de uitoefening van een
economische activiteit die op stedenbouwkundig vlak vergund is.
3.5.
Toezichthouders van het ANB stellen na verloop van tijd vast
dat er geen gevolg werd gegeven aan de aanmaning van 8 februari 2022. Op
2 februari 2023 neemt het ANB een beslissing waarbij aan verzoekster de volgende
bestuurlijke maatregelen worden opgelegd:
“Er mogen geen paarden meer gehouden worden in het bos rondom de Stal
Ruige Heide.
Alle toebehoren nodig om paarden te kunnen houden moeten verwijderd
worden uit het bos: omheiningen, speeltuigen, voederzakken, voerder- en
drinkbakken.
De stalmest en stro moeten verwijderd worden uit het bos.
De niet-vergunde constructies en de voertuigen moeten verwijderd worden
uit het bos.
Men moet daarna de bosbodem spontaan laten herstellen, en in het volgend
plantseizoen een nieuwe struiklaag aanplanten bestaande uit 3-jarig
plantgoed van Sporkehout, Hazelaar, Lijsterbes en Hulst, in een
plantverband van 1 x 1 meter.”
De uiterste datum voor het verwijderen van de paarden en
toebehoren uit het bos wordt vastgesteld op 31 maart 2023. De nieuwe struiklaag
moet aangeplant zijn tegen 1 maart 2024.
3.6.
Tegen deze beslissing stelt verzoekster beroep in bij de
bevoegde Vlaamse minister.
3.7.
De afdeling Handhaving adviseert op 12 april 2023 om het
beroep als ongegrond af te wijzen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-3/18
3.8.
Vervolgens wordt de termijn om uitspraak te doen over het
bestuurlijk beroep verlengd en wordt verzoekster uitgenodigd om haar standpunt
kenbaar te maken over het voornemen van de bevoegde Vlaamse minister om aan
de niet-tijdige uitvoering van de bestuurlijke maatregelen een dwangsom tot
150 euro per dag vertraging te koppelen. Tevens wordt verzoekster in kennis
gesteld van het voornemen om de uitvoeringstermijn van de bestuurlijke
maatregelen te verlengen.
3.9.
Op 14 juli 2023 neemt de Vlaamse minister van Justitie en
Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme de thans bestreden beslissing
waarbij het beroep van verzoekster gedeeltelijk gegrond wordt verklaard.
Aan verzoekster worden de volgende bestuurlijke maatregelen
opgelegd:
“Er mogen geen paarden meer gehouden worden in het bos rondom de Stal
Ruige Heide.
Alle toebehoren nodig om paarden te kunnen houden moeten verwijderd
worden uit het bos: omheiningen, speeltuigen, voederzakken, voerder- en
drinkbakken.
De stalmest en stro moeten verwijderd worden uit het bos.
De niet-vergunde constructies en de voertuigen moeten verwijderd worden
uit het bos.
Men moet daarna de bosbodem spontaan laten herstellen, en in het volgend
plantseizoen een nieuwe struiklaag aanplanten bestaande uit 3-jarig
plantgoed van Sporkehout, Hazelaar, Lijsterbes en Hulst, in een
plantverband van 1 x 1 meter.”
De uitvoeringstermijn voor het verwijderen van de paarden en
toebehoren uit het bos wordt vastgesteld op 31 oktober 2023. De nieuwe struiklaag
moet aangeplant worden tegen 31 maart 2024.
Artikel 3 van de bestreden beslissing bepaalt:
“Krachtens art 16.4.2 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene
bepalingen inzake milieubeleid kan, onder bepaalde wettelijk omschreven
voorwaarden, bij een niet correcte of niet tijdige naleving van een
bestuurlijke maatregel een bestuurlijke dwangsom worden opgelegd.
[…] Omschrijving en modaliteiten
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-4/18
Gelet op de feiten en teneinde de effectieve uitvoering van de bestuurlijke
maatregelen te realiseren wordt een bestuurlijke dwangsom opgelegd van
honderd euro (100 €) per maatregel per dag vertraging dat de opgelegde
maatregelen niet, of slechts gedeeltelijk zijn uitgevoerd op de uiterste
uitvoeringstermijn zoals hierboven bepaald.
Voor de eerste bestuurlijke maatregel vangt de bestuurlijke dwangsom aan
vanaf 1 november 2023 en loopt door tot het herstel effectief is uitgevoerd.
Voor de tweede bestuurlijke maatregel vangt de bestuurlijke dwangsom aan
vanaf 1 november 2024 (begin plantseizoen) en loopt door tot en met
31 maart 2025 (einde plantseizoen). Als er na afloop van dit plantseizoen
geen volledig herstel is, dan vangt de bestuurlijke dwangsom opnieuw aan
vanaf 1 november 2025 tot en met 31 maart 2026, vanaf 1 november 2026 tot
en met 31 maart 2027 en telkens dezelfde periode van het plantseizoen in de
daaropvolgende jaren totdat het herstel effectief is uitgevoerd.
[…] Motivering
Het is noodzakelijk om een bestuurlijke dwangsom op te leggen die ertoe
strekt de overtreder onder dreiging van aantasting van zijn vermogen aan te
zetten de gevolgen van het gepleegde misdrijf ongedaan te maken en verdere
overtreding of herhaling van de overtreding te voorkomen:
1° ter vrijwaring van de aanwezige natuurwaarden.
2° gelet op de manifeste onwil van de overtreder om de gevolgen van het
misdrijf ongedaan te maken zodat er niet mag uitgegaan worden van een
vrijwillige uitvoering van de opgelegde bestuurlijke maatregel.
3° omdat ook de gemeenschap baat heeft bij elk natuurherstel.
[…] Berekening van het maximum van de dwangsom
Opdat de bestuurlijke dwangsom voldoende prikkelend werkt om tot herstel
over te gaan moet deze wezenlijk hoger zijn dan de baten die worden
gerealiseerd bij niet uitvoering ervan. Een dwangsom mag echter niet tot in
het oneindige oplopen. De maximale dwangsom wordt daarom bepaald op
100.000 euro.”
De bestreden beslissing steunt op de volgende motieven:
“Bestuurlijke maatregelen kunnen overeenkomstig artikel 16.4.5 van het
DABM worden opgelegd na de vaststelling van een milieumisdrijf of een
milieu-inbreuk en ten aanzien van diegene die het milieumisdrijf of de
milieu-inbreuk heeft gepleegd of daartoe opdracht heeft gegeven.
Een milieumisdrijf is volgens artikel 16.1.2, 2° van het DABM een
gedraging in strijd met een milieuvoorschrift dat wordt gehandhaafd met
toepassing van titel XVI van het DABM, waarop een straf is gesteld
overeenkomstig de bepalingen van diezelfde titel. Het proces-verbaal en de
bestreden beslissing maken melding van een schending van artikels 96 en 97
van het Bosdecreet.
Volgens artikel 96 van het Bosdecreet zijn, behoudens machtiging van het
ANB of in de gevallen en onder de voorwaarden voorzien in een
goedgekeurd beheersplan, ingrijpende wijzigingen en beschadigingen van de
bodem, de strooisel-, kruid-, of boomlaag verboden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-5/18
Artikel 97, § 2. van het Bosdecreet bepaalt dat het zonder toestemming van
de bosbeheerder en machtiging van het ANB of zonder dat het bepaald is in
het goedgekeurd beheersplan, in privébossen verboden is om:
- keten, loodsen en alle andere constructies en verblijfsgelegenheden op te
richten en in stand te houden, en tenten en woonwagens, al dan niet op
wielen, te plaatsen, met uitzondering van die welke vereist zijn voor het
beheer en de bewaking van de bossen en voor de veiligheid en het welzijn
van de personen die op rechtmatige wijze in het bos aanwezig zijn; […]
- resten, vuilnis en afval, van welke aard ook, achter te laten buiten de
daartoe ter beschikking gestelde verzamelplaatsen, met uitzondering van
houtafval en boomschors die achterblijven na een toegestane bosexploitatie;
[…] 8. het strooisel te verwijderen; 9. dieren te houden binnen omheiningen,
met uitzondering van vee in bestaande graasweiden met aanplantingen van
bomen op grote plantafstand. Omvorming van bestaande bossen tot
graasweide, wordt gelijkgesteld aan ontbossing.
De verwerende partij stelde op 25 januari 2022 vast dat er op de betrokken
bospercelen paarden stonden, die al meerdere bomen geschild en de
kruid- en struiklaag vernietigd hadden, zonder dat hiervoor een machtiging
was verleend. De beroepsindiener werd als eigenaar en gebruiker van de
percelen aangemaand (A.IM.63M/045/22) om de paarden uit het bos te
verwijderen tegen 1 juli 2022 en om de struik- en kruidlaag spontaan te laten
herstellen. Op 3 januari 2023 stelde de verwerende partij ter plaatse vast dat
het bos nog steeds werd gebruikt om paarden in te zetten. Er waren verse
sporen van vertrappeling en er was geen enkel herstel van kruid- of
struiklaag te zien. Verder stonden er ook nog steeds elektrische
omheiningen, speeltuigen voor paarden, voedernetten en -bakken,
watercontainers, paardenmest en stro, gestalde landbouwmachines en enkele
constructies, zoals een (al dan niet tijdelijke) stal voor paarden. Over de jaren
heen werden de bospercelen volledig ingepalmd ten behoeven van de
commerciële uitbating van de pensionstal van de beroepsindiener. De
vaststellingen van de verwerende partij betreffen minstens een schending
van artikels 96 en 97, § 2 van het Bosdecreet. Omdat deze regelgeving wordt
gehandhaafd volgens titel XVI van het DABM vormen de feiten aldus een
milieumisdrijf in de zin van het DABM.
De beroepsindiener betwist formeel en uitdrukkelijk alle aantijgingen en
tenlasteleggingen. In haar beroepschrift bevestigt zij sinds 22 december 2011
mede-eigenaar te zijn van de betrokken percelen, die in agrarisch gebied
liggen en notarieel beschreven stonden als ‘woeste grond’ en ‘woonhuis op
en met grond en alle verdere aanhorigheden’. Enerzijds erkent zij dat er bij
de aankoop bomen aanwezig waren en dat er sindsdien nieuwe bomen zijn
bijgekomen, waardoor er zich op de percelen heden inderdaad een aantal
bomen bevinden. Anderzijds stelt zij zich de vraag of er wel sprake is van
bos, omdat bomen niet het belangrijkste onderdeel zijn (en al zeker niet op
het perceel met de woning op) en omdat er geen eigen (bos)fauna en flora
aanwezig is, noch werd dit door de verwerende partij aangetoond. De
verwerende partij zou zelfs manifest in de fout gaan door in de bestreden
beslissing op dit argument te antwoorden dat het jarenlang houden van
paarden ervoor gezorgd heeft dat er geen optimale ontwikkeling van fauna en
flora heeft plaatsgevonden. Volgens de beroepsindiener geeft de verwerende
partij hiermee toe dat het Bosdecreet niet van toepassing is, want er is
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-6/18
immers geen sprake van eigen bosfauna en -flora en de verwerende partij
toont ook niet aan dat er voorafgaand een eigen bosfauna en flora was, die
vervolgens door het plaatsen van de paarden teniet zou zijn gedaan. Volgens
de beroepsindiener kan dit zelfs nooit aangetoond worden, aangezien die er
vooraf nooit was en daarom is er geen sprake van bos. Zij is bovendien ook
van mening dat met het fotodossier geen rekening kan worden gehouden,
omdat de verwerende partij haar bevoegdheid te buiten is gegaan door foto’s
te nemen vanaf het privéterrein dat zij heeft betreden zonder daarvoor over
de nodige visitatiemachtiging te beschikken.
Of een met bomen begroeide oppervlakte juridisch als bos gekwalificeerd
wordt hangt af van het feit of deze oppervlakte beantwoordt aan de definitie
van bos uit het Bosdecreet. Volgens artikel 3, § 1 van het Bosdecreet vallen
onder de voorschriften van dit decreet: ‘de bossen, zijnde grondoppervlakten
waarvan de bomen en de houtachtige struikvegetaties het belangrijkste
bestanddeel uitmaken, waartoe een eigen fauna en flora behoren en die één
of meer functies vervullen’. De feitelijke toestand ter plaatse is dus
determinerend om te besluiten of een met bomen begroeide oppervlakte
ressorteert onder de bepalingen van het Bosdecreet. Noch de
gewestplanbestemming, noch de omschrijving in de notariële akte, zijn
bepalend om al dan niet van bos te kunnen spreken. Wat betreft de feitelijke
toestand op het terrein, blijkt uit het relaas van de beroepsindiener zelf dat er
in 2011 bomen op de percelen stonden en dat er nu nog steeds een aantal
bomen staan. Het argument van de beroepsindiener dat de percelen geen bos
betreffen, omdat bomen niet het belangrijkste onderdeel zouden zijn en
omdat er geen eigen (bos)fauna en flora aanwezig zou zijn, kan niet worden
bijgetreden. Uit de vaststellingen met bijgevoegde foto’s in het
proces-verbaal, in combinatie met de analyse van online te raadplegen
kaartlagen via www.geopunt.be (luchtfoto’s, digitale boswijzers,
biologische waarderingskaarten,..), blijkt duidelijk dat de percelen wel
degelijk bebost waren en over de jaren heen, sinds de beroepsindiener er
eigenaar en gebruiker van werd, ingrijpend werden gewijzigd en geleidelijk
aan in gebruik werden genomen voor de activiteiten rond het houden van
paarden, zoals de verwerende partij terecht concludeerde. Er is bovendien
geen enkele reden om de foto’s gevoegd bij de vaststellingen in het
proces-verbaal uit het dossier te weren. Artikel 16.3.12 van het DABM
bepaalt immers dat toezichthouders altijd, zonder voorafgaande verwittiging,
elke plaats vrij mogen betreden (en het benodigde materiaal mogen
meenemen). Ze hebben alleen toegang tot de bewoonde lokalen als ze
voorgaand en schriftelijk toestemming hebben gekregen van de bewoner of
als ze ertoe voorafgaandelijk en schriftelijk werden gemachtigd door de
rechter. De verwerende partij beschikt ten aanzien van elke plaats die geen
bewoond lokaal is (zoals weiden, bossen, bedrijfsterreinen, stallen,..) over
een algemeen recht op toegang voor het uitvoeren van haar
toezichtsopdrachten. In tegenstelling tot wat de beroepsindiener opwerpt,
ging de verwerende partij haar bevoegdheid dus niet te buiten door het
privéterrein te betreden zonder visitatiemachtiging.
De beroepsindiener werpt in het beroepschrift ook op dat artikel 97 van het
Bosdecreet niet kan geschonden zijn, omdat de dieren in het bos worden
gehouden omwille van een zelfstandige economische activiteit. Zij verwijst
naar zowel haar uitbating van de ‘Stal De Ruige Heide’, die binnenboxen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-7/18
verhuurt voor het stallen van paarden, als naar de zelfstandige activiteit van
haar partner, die sessies geeft waarin paarden centraal staan. Volgens de
beroepsindiener is de economische activiteit stedenbouwkundig vergund
sinds 5 juli 2013, waarbij de bouw van een paardenstal werd toegestaan. Zij
betreurt dan ook dat de bestreden beslissing enerzijds zelf erkent dat er
sprake is van een economische activiteit, maar anderzijds artikel 97 van het
Bosdecreet, dat het houden van paarden in bos toelaat voor een economische
activiteit, negeert.
De redenering van de beroepsindiener dat zij dieren in het bos mag houden
omdat dit kadert in een economische activiteit die stedenbouwkundig
vergund zou zijn, kan niet gevolgd worden. Uit onderzoek van het dossier
blijkt inderdaad dat er in 2013 een stedenbouwkundige vergunning werd
verleend voor het slopen van een bestaande woning en bijgebouwen en het
bouwen
van
een
eengezinswoning
met
aangebouwde
berging/paardenstal/autostaanplaats. Volgens deze vergunning werd de
nieuwe woning op dezelfde plaats gebouwd als de bestaande zonevreemde
woning en werden in de berging stallingen voorzien voor drie paarden.
Ondanks de vermelding dat de weilanden gelegen rondom de woning
voldoende groot in oppervlakte zijn om drie paarden te kunnen laten grazen,
vermeldt de vergunning expliciet dat de aanvrager niet vrijgesteld wordt van
het aanvragen en verkrijgen van eventuele andere vergunningen of
machtigingen die nodig zouden zijn. Het is dus niet omdat de bouw van
stallingen voor drie paarden vergund werd, dat de beroepsindiener
automatisch een vergunning of machtiging zou hebben om in het kader van
de uitbating van een pensionstal naderhand handelingen te stellen waarvoor
voorafgaandelijk een vergunning of machtiging is vereist, zoals de
stedenbouwkundige vergunning overigens uitdrukkelijk benadrukte. De
beroepsindiener had zonder twijfel een machtiging nodig om de handelingen
vermeldt in artikel 97, § 2, en bij uitbreiding artikel 96, van het Bosdecreet
op de betrokken bospercelen te kunnen stellen en bij gebrek daaraan kan niet
anders dan besloten worden dat de beroepsindiener door het schenden van
voormelde artikels, wel degelijk een milieumisdrijf kan worden toegerekend.
De beroepsindiener doet verder als bezwaar gelden dat de bestreden
beslissing zou moeten worden vernietigd, omdat zij blijkens de datum ervan
zou genomen zijn in 2013, wat voor de aanvang van het onderzoek en de
aanmaning is. Zelfs al zou de verwerende partij betwisten dat de bestreden
beslissing werd genomen in 2013, dan nog moet ze volgens de
beroepsindiener worden vernietigd bij gebrek aan zekerheid over wanneer ze
dan wel werd genomen.
De bestreden beslissing vermeldt inderdaad als datum van ondertekening
2 februari 2013, terwijl de eerste vaststellingen ter plaatse en de aanmaning
dateren van 2022. Het is duidelijk dat het gaat om een materiële vergissing,
waarbij de verwerende partij met ‘2 februari 2013’ in feite doelt op
‘2 februari 2023’, met name de dag nadat het proces-verbaal
nr. AN.63M.H2.180002/2023 van 1 februari 2023 werd afgesloten en de dag
voordat de bestreden beslissing ter kennisgeving aan de beroepsindiener
werd verstuurd per aangetekende brief van 3 februari 2023. Het bezwaar van
de beroepsindiener dat de bestreden beslissing moet vernietigd worden bij
gebrek aan zekerheid over wanneer ze werd genomen, kan dus niet worden
bijgetreden. Het is in casu duidelijk dat de bestreden beslissing werd
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-8/18
genomen op 2 februari 2023. De materiële vergissing heeft daarom niet de
nietigheid van de bestreden beslissing tot gevolg.
De beroepsindiener werpt ook op dat zij van de verwerende partij nooit een
antwoord heeft ontvangen op haar schrijven van 14 juni 2022 (reactie op de
aanmaning) en haar e-mail van 19 januari 2023 (opnieuw reactie op de
intentie van de verwerende partij om de bestreden beslissing te nemen). Van
een zorgvuldige overheid mag nochtans verwacht worden dat zij reageert,
vooraleer zij zonder verwittiging het proces-verbaal en de bestreden
beslissing aan de beroepsindiener bezorgt. De beroepsindiener meent dat ook
de motiveringsplicht werd geschonden, omdat de verwerende partij niet op
haar argument heeft geantwoord dat de procedure die lastens haar werd
gestart ook zou moeten worden opgestart ten aanzien van haar partner, omdat
die ook mede-eigenaar van de percelen is en een economische activiteit met
paarden heeft. Ten slotte werpt de beroepsindiener een schending van het
gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel op, omdat er volgens haar een
ongelijke behandeling is tussen gelijklopende situaties. Zij verwijst hiervoor
naar de situatie van de buren, die gelijkaardig zou zijn aan haar situatie
aangezien de buren dan ook illegaal dieren houden in wat zou moeten
aangenomen worden als bos, terwijl alleen de beroepsindiener hiervoor
wordt aangesproken en niet haar buren.
Het zorgvuldigheidsbeginsel verplicht de verwerende partij om zorgvuldig te
werk te gaan bij de voorbereiding van de bestreden beslissing en om ervoor
te zorgen dat de feitelijke en juridische aspecten van het dossier deugdelijk
onderzocht worden, zodat zij met kennis van zaken kan beslissen. De
motiveringsplicht vereist dat de motivering van de beslissing de juridische en
feitelijke overwegingen moet vermelden die aan de beslissing ten grondslag
liggen en dat deze motivering afdoende moet zijn en bijgevolg voldoende
draagkrachtig ter verantwoording van de genomen beslissing. Uit onderzoek
van het dossier blijkt dat de verwerende partij zorgvuldig te werk ging, onder
andere door de beroepsindiener nog voor het nemen van de bestreden
beslissing de kans te geven om haar standpunt (opnieuw) kenbaar te maken
door haar te informeren dat zij intentie had om de bestreden beslissing te
nemen. De bestreden beslissing werd vervolgens afdoende gemotiveerd,
want zij geeft zowel de juridische als de feitelijke grondslag aan waarop zij is
gesteund. Meer nog werd ook het standpunt van de beroepsindiener expliciet
bij de motivering van de bestreden beslissing betrokken. Dat de verwerende
partij het standpunt van de beroepsindiener in deze niet volgt of niet op elk
afzonderlijk argument in detail gaat, betekent niet dat de verwerende partij
onzorgvuldig te werk zou zijn gegaan of de bestreden beslissing niet
voldoende zou hebben gemotiveerd. Verder vereist discriminatie of een
schending van het gelijkheidsbeginsel dat in rechte en in feite vergelijkbare
personen of groepen die zich in vergelijkbare situaties bevinden, ongelijk
worden behandeld zonder dat daar een redelijke verantwoording voor
bestaat. Enerzijds bevat het dossier geen vaststellingen betreffende de
vermeende gelijkaardige situatie van de buren, noch staaft de
beroepsindiener haar bewering. De bestreden beslissing bevat echter wel een
uitgebreide motivatie waarom het opleggen van bestuurlijke maatregelen aan
de beroepsindiener verantwoord is. Anderzijds kan een schending van het
gelijkheidsbeginsel ook niet tegen de wet worden ingeroepen. Het vormt
geen schulduitsluitingsgrond louter omdat aan andere mogelijke overtreders
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-9/18
geen bestuurlijke maatregelen werden opgelegd. Dat de bestreden beslissing
werd genomen ten aanzien van de beroepsindiener, terwijl haar partner of de
buren geen bestuurlijke maatregelen kregen opgelegd, doet geen afbreuk aan
het bestaan van het milieumisdrijf in haar hoofde. Zowel het verwijt van de
beroepsindiener dat zij voor het nemen van de bestreden beslissing nooit een
antwoord had ontvangen op de bezwaren die zij voorafgaand aan de
verwerende partij had bezorgd, als de vermeende schendingen van het
zorgvuldigheidsbeginsel, de motiveringsplicht en het gelijkheids- en
non-discriminatiebeginsel kunnen niet worden aangenomen om te besluiten
dat de bestreden beslissing niet rechtmatig zou genomen zijn.
Gelet op al het voorgaande kan besloten worden dat het milieumisdrijf
vaststaat in hoofde van de beroepsindiener en dat de verwerende partij
volgens artikel 16.4.5 van het DABM rechtmatig de bestuurlijke maatregelen
aan de beroepsindiener oplegde.
De bosregelgeving is gericht op het behouden, beschermen, beheren en
herstellen van bossen en regelt de aanleg ervan. Bossen hebben een
belangrijke ecologische functie door de groei van inheemse boom- of
struikvegetaties te bevorderen. De overheid heeft een duurzaam bosbeleid tot
doel en richt zich op het nemen van alle maatregelen die nodig zijn voor het
behoud van bos en om het standstill-beginsel toe te passen, zowel wat betreft
de kwaliteit als de kwantiteit ervan. Dit brengt een gedeelde
verantwoordelijkheid mee voor zowel de overheid als de boseigenaars.
Het beleid moet de weerbaarheid van bossen vergroten en verder inzetten op
de biodiversiteit. Voor verschillende handelingen in bos moet
voorafgaandelijk een machtiging worden verleend. Zo kunnen bij de
behandeling van de aanvraag de effecten van de handelingen op de
natuurwaarden worden afgewogen. Het houden van dieren in bos leidt tot
bosdegradatie en -vernietiging (veegschade, bomen uittrekken, omduwen,
stammen schillen,..) en zorgt voor nivellering en verarming van de
bosbodem en -flora. Nochtans zijn de bodem, de strooisel-, kruid-, of
boomlaag van een bos erg belangrijk, onder meer voor een goede
vochtbalans of als schuilplaats en voedselbron voor fauna en flora. Goed
ontwikkelde boslagen komen de biodiversiteit ten goede. Daarom kan een
machtigingsaanvraag worden geweigerd of kunnen bij het verlenen van een
machtiging voorwaarden worden opgelegd die gericht zijn op het beperken
van te verwachten of reeds aangebrachte natuurschade. Door het niet naleven
van de voorgeschreven regels wordt het behalen van de doelstellingen van de
regelgeving gehypothekeerd en kan herstel van de aangerichte schade aan
het bos zich opdringen in de vorm van bestuurlijke maatregelen.
Volgens artikel 16.4.4 van het DABM moet er bij het opleggen van
bestuurlijke maatregelen voor gezorgd worden dat er geen kennelijke
wanverhouding bestaat tussen de feiten die aan de bestuurlijke maatregelen
ten grondslag liggen en de maatregelen die op grond van die feiten worden
opgelegd. Artikel 16.4.8 van het DABM stelt dat bij de bepaling van de
uitvoeringstermijn rekening wordt gehouden met de tijd die redelijkerwijs is
vereist om aan de bestuurlijke maatregelen uitvoering te geven.
Het behoort tot de discretionaire bevoegdheid van de verwerende partij om
de bestuurlijke maatregelen op te leggen die zij passend acht. Het
beschikkende gedeelte van de bestreden beslissing beveelt de
beroepsindiener samengevat om de paarden en alle toebehoren
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-10/18
(omheiningen, speeltuigen, voederzakken, voeder- en drinkbakken, stalmest,
stro, constructies en voertuigen) uit het bos te verwijderen tegen 31 maart
2023, om de bosbodem spontaan te laten herstellen en om een nieuwe
struiklaag (3-jarig plantgoed in plantverband 1 x 1 meter) aan te planten
tegen 1 maart 2024.
Met oog op het behoud van een gelijkwaardig bosareaal nam de verwerende
partij de bestreden beslissing, om zo een einde te stellen aan het vastgestelde
milieumisdrijf, om de gevolgen ervan ongedaan te maken en herhaling ervan
te voorkomen. De opgelegde bestuurlijke maatregelen zijn gericht op de
bescherming, het herstel en de instandhouding van het bos en scheppen de
voorwaarden opdat de beboste percelen zich op termijn kunnen herstellen,
zich (verder) kunnen ontwikkelen tot een biologisch waardevol bos met
inheemse boom- en struikvegetaties en in de toekomst gevrijwaard kunnen
blijven van schadelijke handelingen, zowel in het kader van de uitbating van
de pensionstal, als daarbuiten. De bestreden beslissing stemt inhoudelijk
overeen met de vaststellingen die de verwerende partij ter plaatse deed.
Bovendien blijkt uit het dossier dat de beroepsindiener via de aanmaning
nr. A.IM.63M/045/22 van 8 februari 2022 al werd aangemaand om de
paarden uit het bos weg te halen tegen 1 juli 2022 en om de struik- en
kruidlaag spontaan te laten herstellen, wat zij zonder gegronde redenen naliet
te doen. Het herstel dat via de bestreden beslissing werd bevolen, is niet
kennelijk onredelijk of disproportioneel.
Volgens artikel 16.4.2 van het DABM kan samen met een bestuurlijke
maatregel een bestuurlijke dwangsom worden opgelegd voor het geval dat de
maatregel niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Een bestuurlijke dwangsom
heeft dezelfde finaliteit als een bestuurlijke maatregel en strekt er toe om de
persoon aan wie de maatregel is opgelegd te bewegen tot het beoogde
herstel. Deze persoon heeft zelf in de hand of de opgelegde dwangsom al dan
niet zal moeten worden betaald. Artikel 60/1, § 2, tweede lid van het
Milieuhandhavingsbesluit stelt dat het totaal van de dwangsommen voor
eenzelfde schending niet meer mag bedragen dan 1.000.000 euro.
De situatie op de percelen is tot op heden ongewijzigd gebleven, ondanks dat
de bestreden beslissing beval om de eerste bestuurlijke maatregel uit te
voeren tegen 31 maart 2023. Zowel uit de voorgeschiedenis van het dossier,
als uit de houding van de beroepsindiener, in het bijzonder de uitdrukkelijke
betwisting van het bestaan van het milieumisdrijf en de blijvende wens om
de activiteiten met paarden op de percelen in de toekomst te kunnen blijven
uitvoeren, blijkt de onwil om de bestuurlijke maatregelen uit te voeren, zodat
niet kan uitgegaan worden van een vrijwillige uitvoering van het beoogde
herstel. Om deze redenen wordt het in dit geval noodzakelijk geacht om
bestuurlijke maatregelen met flankerende dwangsom op te leggen die de
beroepsindiener ertoe strekt onder dreiging van aantasting van haar
vermogen aan te zetten om de gevolgen van het milieumisdrijf ongedaan te
maken en verderzetting of herhaling ervan te voorkomen. De bestuurlijke
dwangsom is hier het meest geschikte instrument om invloed uit te oefenen
op het gedrag van de beroepsindiener en om te voldoen aan de doelstelling
tot aansporing.
Gelet op de ruime vork waarbinnen een bestuurlijk dwangsom kan worden
opgelegd, en om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van de
beroepsindiener dat de vooropgestelde dwangsom (tot 150 euro per dag per
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-11/18
maatregel met een maximum van 150.000 euro) niet in proportie zou zijn tot
de feiten, is een bedrag van 100 euro per maatregel per dag vertraging, gelet
op de feiten en de houding van de beroepsindiener, in casu passend en
proportioneel. Om de beroepsindiener de mogelijkheid te geven om de
bestuurlijke maatregelen tijdig en volledig uit te voeren worden de
uitvoeringstermijnen van de bestuurlijke maatregelen verlengd van 31 maart
2023 naar 31 oktober 2023 voor de eerste maatregel en van 1 maart 2024
naar 31 maart 2024 (einde plantseizoen) voor de tweede maatregel. Als de
bestuurlijke maatregelen niet tijdig of onvolledig worden uitgevoerd, dan zal
de bestuurlijke dwangsom aanvangen vanaf 1 november 2023 en doorlopend
tot het herstel effectief is uitgevoerd voor de eerste maatregel en vanaf
1 november 2024 (begin plantseizoen) en doorlopend tot en met 31 maart
2025. Als er na afloop van dit plantseizoen geen volledig herstel is, dan vangt
deze bestuurlijke dwangsom opnieuw aan vanaf 1 november 2025 tot en met
31 maart 2026, vanaf 1 november 2026 tot en met 31 maart 2027 en telkens
dezelfde periode van het plantseizoen in de daaropvolgende jaren totdat het
herstel effectief is uitgevoerd. De maximale dwangsom wordt bepaald op
100.000 euro.”
IV. Ernst van de middelen
A. Eerste middel
Uiteenzetting van verzoekster
In een eerste middel wordt de schending aangevoerd van
artikel 3 van het bosdecreet en van het motiveringsbeginsel.
De verwerende partij wordt verweten niet afdoende te hebben
onderzocht of de betrokken percelen als bos in de zin van de bepalingen van het
bosdecreet moeten worden aangemerkt. In dit verband poneert verzoekster stellig
dat er, rekening houdend met de criteria vastgesteld in artikel 3 van het bosdecreet,
geen sprake is van een bos, omdat er op de betrokken percelen geen bomen,
houtachtige vegetaties en/of een eigen fauna of flora aanwezig zijn, en dat de
verwerende partij ter plaatse geen grondig onderzoek heeft uitgevoerd waarbij het
tegendeel wordt aangetoond. In de in de bestreden beslissing opgegeven motieven
wordt niet ingegaan op de boseigen fauna en flora ter plaatse en evenmin op de
functie die het vermeende perceel ter plaatse zou kunnen vervullen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-12/18
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-13/18
Beoordeling
Overeenkomstig artikel 3, § 1, van het bosdecreet moet onder
“bossen” worden verstaan “grondoppervlakten waarvan de bomen en de
houtachtige struikvegetaties het belangrijkste bestanddeel uitmaken, waartoe een
eigen fauna en flora behoren en die één of meer functies vervullen”. De juridische
kwalificatie van een grondoppervlakte als bos in de zin van het bosdecreet hangt
niet af van de ruimtelijke bestemming van het gebied, maar wel van het feit of op
deze oppervlakte bomen en houtachtige struikvegetaties aanwezig zijn, die
gepaard gaan met de kenmerken en functies die vermeld worden in artikel 3, § 1,
van het bosdecreet. Niet de aanduiding op het gewestplan of vermeldingen in
officiële documenten zoals aankoopaktes, kadastrale plannen of kadastrale
uittreksels, maar wel de feitelijke toestand ter plaatse is determinerend om te
bepalen of een perceel als bos moet worden gekwalificeerd.
In de motivering van de bestreden beslissing wordt er
inzonderheid op gewezen dat uit het beroepschrift van verzoekster blijkt dat “er in
2011 bomen op de percelen stonden en dat er nu nog steeds een aantal bomen
staan”, dat uit “de vaststellingen met bijgevoegde foto’s in het proces-verbaal, in
combinatie met de analyse van online te raadplegen kaartlagen via
www.geopunt.be
(luchtfoto’s,
digitale
boswijzers,
biologische
waarderingskaarten,..), […] duidelijk [blijkt] dat de percelen wel degelijk bebost
waren en over de jaren heen, sinds de beroepsindiener er eigenaar en gebruiker van
werd, ingrijpend werden gewijzigd en geleidelijk aan in gebruik werden genomen
voor de activiteiten rond het houden van paarden”.
De beslissing houdende bestuurlijke maatregelen die strekken
tot het herstel van een bos, moet geen expliciete uitleg bevatten waarom er op het
ogenblik dat de herstelmaatregelen worden opgelegd nog sprake is van een bos in
de zin van artikel 3, § 1, van het bosdecreet. Het volstaat dat een persoon ter
verantwoording wordt geroepen voor het uitvoeren van wederrechtelijke
handelingen die het behoud en de bescherming van een bestaand bos hebben
aangetast of gewijzigd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-14/18
In dit geval wordt in het bestreden besluit in duidelijke
bewoordingen aangegeven dat de percelen in kwestie “wel degelijk bebost waren”
en dat verzoekster “over de jaren heen” de percelen in gebruik heeft genomen
“voor de activiteiten rond het houden van paarden”. Verzoekster ontkent niet dat
de bepalingen van het bosdecreet verbieden om zonder machtiging of toestemming
“dieren te houden binnen omheiningen” en dat de omvorming van bestaande
bossen tot graasweide wordt gelijkgesteld met ontbossing.
Het middel bevat geen concrete gegevens waarmee wordt
aangetoond dat de conclusie van de verwerende partij dat de betrokken percelen
voorheen als bos fungeerden in de zin van artikel 3, § 1, van het bosdecreet en dat
die functie “door de jaren heen” ingrijpend werd gewijzigd door verzoekster,
feitelijk onjuist is. Voor het overige vloeit uit hetgeen in randnummer 7 werd
gesteld, voort dat verzoekster niet dienstig kan aanvoeren dat uit de motieven van
de bestreden beslissing niet blijkt dat er actueel nog sprake is van een bos in de zin
van artikel 3, § 1, van het bosdecreet.
Het eerste middel is niet ernstig.
B. Tweede middel
Uiteenzetting van verzoekster
In een tweede middel wordt de schending ingeroepen van
artikel 3 van het bosdecreet en van het zorgvuldigheids-, het gelijkheids-, het
vertrouwens-, het rechtszekerheids- en het subsidiariteitsbeginsel.
De bestreden beslissing zou tot stand zijn gekomen zonder dat de
kwalificatie als bos grondig werd onderzocht. Volgens verzoekster betreft het een
gebied dat historisch, alsook feitelijk, werd bestemd tot en werd gebruikt als
agrarisch gebied. Bovendien heeft de gemeente eertijds een stedenbouwkundige
vergunning verleend waarin sprake is van een graasweide voor paarden, zodat de
verwerende partij het subsidiariteitsbeginsel heeft miskend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-15/18
Verzoekster herhaalt dat het betrokken perceel ten onrechte
wordt aangemerkt als bos in de zin van het bosdecreet, te meer omdat het geen
enkele bosgerelateerde functie vervult. Andermaal benadrukt zij dat het
gewestplan in de bestemming agrarisch gebied heeft voorzien en dat zij zich
omwille van de rechtszekerheid op die bestemming kan beroepen. Voorts stelt zij
dat uit de bestreden beslissing niet blijkt op grond van welke vaststellingen en
foto’s concreet blijkt dat de percelen “wel degelijk bebost waren en […] over de
jaren heen, sinds [zij] er eigenaar en gebruiker van werd, ingrijpend werden
gewijzigd en geleidelijk aan in gebruik werden genomen voor activiteiten rond het
houden van paarden”. In dit kader wordt benadrukt dat sinds de jaren ’70 er geen
officiële overheidsdocumenten bestaan waarin gewag wordt gemaakt van de
aanwezigheid van een bos in de zin van het bosdecreet. Daarenboven werd op
5 juli 2013 een ‘omgevingsvergunning’ verleend met als voorwerp het bouwen van
een eengezinswoning met paardenstal, zodat er geen sprake kan zijn van enige
functie als bos. Daar moet volgens verzoekster nog aan worden toegevoegd dat zij
van de stad Antwerpen de toestemming heeft verkregen om de rondom haar
woning gelegen percelen te gebruiken als graasweide voor de in het pension
gehouden paarden. Uit een en ander vloeit voort dat de verwerende partij het
subsidiariteitsbeginsel heeft miskend door de beoordeling van de stad Antwerpen
over de verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening, zonder afdoende
motivering naast zich neer te leggen.
Beoordeling
Uit de beoordeling van het eerste middel volgt dat in de huidige
stand van het geding niet kan worden aangenomen dat de verwerende partij ten
onrechte heeft besloten dat de kwestieuze percelen moeten worden aangemerkt als
bos in de zin van artikel 3, § 1, van het bosdecreet.
Het door verzoekster aangehaalde subsidiariteitsbeginsel, dat
geen rechtsregel is maar enkel neerkomt op een beleidsaanbeveling om de
uitoefening van het bestuursoptreden op het meest geëigende niveau te
organiseren, impliceert niet dat de verwerende partij uit de in 2013 verleende
stedenbouwkundige vergunning, waarin vermeld wordt dat de “weilanden in
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-16/18
eigendom van de bouwheer gelegen rondom de woning […] voldoende groot [zijn]
in oppervlakte om 3 paarden te laten grazen”, had moeten besluiten dat er geen
bestuurlijke maatregelen kunnen worden opgelegd die strekken tot het beëindigen
van een milieumisdrijf.
Het tweede middel is niet ernstig.
C. Derde middel
Uiteenzetting van verzoekster
In een derde middel wordt de schending aangevoerd van het
gelijkheidsbeginsel.
Verzoekster wijst erop dat ook op nabijgelegen percelen dieren
gehouden worden op beboste percelen die bestemd zijn tot agrarisch gebied en dat
de eigenaars van die percelen ongemoeid worden gelaten, terwijl zij door de
bestreden beslissing het bevel wordt gegeven om over te gaan tot het verwijderen
van de dieren. Tegelijk preciseert verzoekster er geen probleem mee te hebben dat
de buren ongemoeid worden gelaten, maar dat er niettemin sprake is van een
schending van het gelijkheidsbeginsel doordat enkel zij op grond van pure
willekeur wordt geviseerd.
Beoordeling
De naleving van het gelijkheidsbeginsel vereist niet dat de
bevoegde overheid de noodzakelijk geachte bestuurlijke maatregelen die strekken
tot het herstel van onwettig uitgevoerde handelingen, enkel kan opleggen als alle
andere personen die dezelfde of vergelijkbare onwettige handelingen hebben
gesteld, tegelijk en op dezelfde of vergelijkbare wijze worden aangezet om
herstelmaatregelen te nemen.
Het derde middel is niet ernstig.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-17/18
BESLISSING
De Raad van State verwerpt de vordering.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op achttien januari tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Peter Sourbron,
staatsraad, waarnemend voorzitter,
bijgestaan door
Elisabeth Impens,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Elisabeth Impens
Peter Sourbron
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR. 258.484
VII-42.192-18/18
