## I. Identification de la décision officielle Décision commentée : **Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-03-08, n° ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.078** ([Source officielle](https://juportal.just.fgov.be/content/ViewDecision.php?id=ECLI%3ABE%3ARVSCE%3A2024%3AARR.259.078&lang=fr)). ## II. Motifs et texte intégral de la juridiction Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.078 (2024-03-08) Sommaire (FR) : Arrêt no 259.078 du 8 mars 2024 Affaires sociales et santé publique - Règlements (affaires sociales et santé publique) Décision : Annulation --- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF VIe CHAMBRE ARRÊT no 259.078 du 8 mars 2024 A. 232.291/VI 21.915 En cause : l’association sans but lucratif ASSOCIATION DES GÉNÉRALISTES DE LA RÉGION DES FAGNES, en abrégé : AGRF, ayant élu domicile chez Me Stefaan CALLENS, avocat, avenue de Tervuren 40 1040 Bruxelles, contre : l’État belge, représenté par le Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, ayant élu domicile chez Mes Clémentine CAILLET et Sacha HANCART, avocats, avenue Tedesco 7 1160 Bruxelles. ---------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite le 23 novembre 2020, l’ASBL Association des Généralistes de la Région des Fagnes demande l’annulation de « l’arrêté royal du 10 septembre 2020 relatif à la permanence médicale par les médecins généralistes et à l’agrément des coopérations fonctionnelles, publié dans le Moniteur Belge du 25 septembre 2020 ». II. Procédure La contribution et les droits visés respectivement aux articles 66, 6°, et 70 de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État ont été acquittés. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Florian Dufour, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.078 VI - 21.915 - 1/30 sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé des derniers mémoires. Par une ordonnance du 12 décembre 2023, l’affaire a été fixée à l’audience du 24 janvier 2024. M. Xavier Close, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Stefaan Callens, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Clémentine Caillet, avocate, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Florian Dufour, auditeur adjoint, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Exposé des faits utiles 1. La requérante est une association sans but lucratif fondée le 12 décembre 2002 à Couvin. Son objet social est le suivant : « […] l’organisation de la garde et des missions attribuées au cercle selon la législation en vigueur. De plus, elle veillera à la protection, au développement et à l’étude des intérêts professionnels, à l’épanouissement des sentiments de solidarité entre ses membres, ainsi qu’à l’organisation d’un enseignement postuniversitaire et de soins à domicile. Elle peut accomplir tous les actes se rapportant directement ou indirectement à son objet. Elle peut notamment prêter son concours et s’intéresser à toute activité similaire à la sienne ». Depuis le 28 février 2007, elle est agréée par un arrêté ministériel comme cercle de médecins généralistes pour la zone constituée des communes de Beaumont, Chimay, Froidchapelle, Momignies, Sivry-Rance, Cerfontaine, Couvin, Doische, Philippeville et Viroinval. L’agrément des cercles de médecin généraliste est fondé sur l’article 9 de l’arrêté royal n° 78 du 10 novembre 1967 relatif à l’exercice des professions des soins de santé, qui prévoyait notamment ce qui suit, avant que son texte soit remplacé à ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.078 VI - 21.915 - 2/30 l’occasion d’une loi du 10 avril 2014 portant des dispositions diverses en matière de santé : « § 1er. Les organisations professionnelles représentatives des praticiens visés aux articles 2, § 1er, 3, 4, 21bis et 21noviesdecies ou des groupements constitués à cet effet peuvent instituer des services de garde garantissant à la population la dispensation régulière et normale des soins de santé tant en milieu hospitalier qu’à domicile. Aucun des praticiens visés aux articles 2, § 1er, 3, 4, 21bis et 21noviesdecies et satisfaisant aux conditions exigées ne peut être exclu de ces services de garde, à condition que l’intéressé souscrive au règlement d’ordre intérieur et qu’il observe les règles déontologiques. Les organisations ou les groupements visés à l’alinéa 1er du présent paragraphe communiquent à la commission médicale compétente le rôle de garde établi par leurs soins ainsi que toutes modifications qui y seraient apportées et un règlement d’ordre intérieur. Le Roi peut confier les missions fixées par Lui, relatives à l’organisation locale et à la représentation des professionnels concernés et relatives à la collaboration avec d’autres professionnels des soins de santé, aux organisations ou groupements visés à l’alinéa 1er, à condition qu’ils soient agréés à cette fin. Les conditions et la procédure d’obtention de l’agrément sont fixées par le ministre qui a la Santé publique dans ses attributions. […] » . Sur la base de cet article, un arrêté royal du 8 juillet 2002 fixant les missions confiées aux cercles de médecins généralistes a défini comme suit les cercles de médecins généralistes, en son article 1er : « […] une association regroupant tous les médecins généralistes qui y ont librement adhéré et qui exercent leur activité professionnelle dans une zone d’un seul tenant, géographiquement délimitée, et dont le but est d’exécuter les missions formulées au chapitre II du présent arrêté ». Le même article définissait comme suit le « service de garde de médecins généralistes » : « Un système de garde bien défini qui garantit à la population une prestation de soins de médecine générale régulière et normale, dont la gestion est assurée par des médecins pratiquant au sein d’une zone de médecins généralistes, dans le sens de l’article 1er, 5, du présent arrêté ». L’article 4 du même arrêté royal énonçait comme suit la mission des cercles : « Le cercle de médecins généralistes organise le service de garde de médecins généralistes dans toute la zone de médecins généralistes. Ce service peut comprendre plusieurs unités qui, ensemble, ne forment qu’un service de garde de médecins généralistes pour l’ensemble de la zone de médecins généralistes ». Les normes que doivent respecter le service de garde des médecins généralistes étaient par ailleurs énoncées par l’article 5 du même arrêté. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.078 VI - 21.915 - 3/30 Sur la base de l’article 9, § 1er, alinéa 3, de l’arrêté royal n° 78 précité, le ministre de la Santé publique a adopté un arrêté du 28 juin 2002 fixant les conditions en vue de l’obtention de l’agrément des cercles de médecins généralistes et un arrêté du 16 décembre 2002 fixant les modalités d’agrément des cercles de médecins généralistes. 2. L’article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 2014 relative à la sixième réforme de l’État a remplacé le texte de l’article 5, § 1er, I, de la loi spéciale du 8 août 1980, consacré aux compétences des communautés en matière de politique de santé. Cet article prévoit désormais notamment ce qui suit : « Art. 5. § 1. Les matières personnalisables visées à l’article 128, § 1er, de la Constitution, sont : I. En ce qui concerne la politique de santé : […] 6° l’organisation des soins de santé de première ligne et le soutien aux professions des soins de santé de première ligne ; […] ». Les travaux parlementaires relatifs à cette modification de la loi spéciale expliquent ce qui suit au sujet de cette attribution de compétence aux communautés (Doc. Parl., Sénat, Sess. 2012-2013, n° 5-2232/1, pp .39 et 40) : « 4) Quatrièmement, les communautés deviennent compétentes pour l’organisation des soins de santé de première ligne et pour le soutien des métiers de la santé de première ligne, à l’exception de ce qui relève de l’assurance maladie-invalidité. À l’heure actuelle, la compétence pour l’organisation des soins de santé de première ligne est ventilée entre l’autorité fédérale et les communautés. En vertu de l’article 5, § 1er, I, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, les communautés sont en principe compétentes pour l’organisation des soins de santé de première ligne mais, dans ce cadre, elles ne peuvent en aucune manière porter atteinte aux compétences de l’autorité fédérale, telles que décrites aux litterae a) à g) de cette disposition, ni porter atteinte aux autres compétences fédérales, comme la compétence fédérale en matière d’ “exercice de l’art médical et des professions paramédicales”. En outre, l’autorité fédérale est restée jusqu’à présent compétente pour l’assurance maladie-invalidité et, de ce fait, également lorsqu’elle concerne l’organisation des soins de santé de première ligne et le soutien des métiers de la santé de première ligne. Par “organisation des soins de santé de première ligne et soutien des métiers de la santé de première ligne”, l’on entend l’encadrement infrastructurel et organisationnel du niveau de soins de santé en dehors des hôpitaux aigus où les professionnels se consacrent au premier accueil et à l’accompagnement professionnel des problèmes de santé que le patient n’est pas à même de résoudre lui-même. Ainsi, les communautés deviennent par exemple compétentes pour les règles relatives aux cercles des médecins généralistes qui organisent les services de garde, le Fonds Impulseo pour la médecine générale, le financement des cercles de médecins généralistes [Cf. par exemple l’article 36quater de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994; l’arrêté royal du 4 juin 2003 fixant les conditions dans lesquelles l’assurance ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.078 VI - 21.915 - 4/30 obligatoire soins de santé et indemnités accorde une intervention financière dans le fonctionnement des cercles de médecins généralistes agréés conformément aux normes fixées sur la base de l’article 9 de l’arrêté royal n° 78 relatif à l’exercice des professions des soins de santé; l’arrêté royal du 8 juillet 2002 fixant les missions confiées aux cercles de médecins généralistes; l’arrêté ministériel du 28 juin 2002 fixant les conditions en vue de l’obtention de l’agrément des cercles de médecins généralistes; l’arrêté ministériel du 16 décembre 2002 fixant les modalités d’agrément des cercles de médecins généralistes], les réseaux locaux multidisciplinaires, les services intégrés de soins à domicile, les actions de prévention menées par les dentistes et les commissions médicales ». Il ressort donc de cet exposé que la compétence sur les cercles des médecins généralistes, qui font partie de l’organisation des soins de santé de première ligne, a été transférée aux communautés, en même temps que la réglementation existante au sujet de ces cercles. 3. C’est dans ce contexte que le législateur fédéral a adopté, le 22 avril 2019, une loi relative à la qualité de la pratique des soins de santé. La loi du 22 avril 2019 précitée contient une section 7 intitulée « permanence » qui prévoit, en son article 21, l’obligation suivante : « Le médecin, l’infirmier, le dentiste, la sage-femme, le pharmacien, le kinésithérapeute, le psychologue clinique et l’orthopédagogue clinique doivent, lorsqu’une permanence est organisée pour leur profession, y participer et le mentionner dans leur portfolio. Tout médecin généraliste a l’obligation de participer à la permanence médicale dans la zone où il exerce sa profession. Pour répondre à cette obligation, le médecin généraliste participe à la permanence médicale organisée par une coopération fonctionnelle de médecins généralistes agréée qui fixe des modalités en matière de permanence médicale dans la zone concernée. » L’article 22 de la loi du 22 avril 2019 habilite comme suit le Roi à déterminer les conditions des permanences des professions des so