Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183 (2024-03-19)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.183 van 19 maart 2024 Economische zaken - Varia (economische
zaken) Beslissing : heropening debatten Aanvullend verslag
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
XIVe KAMER
ARREST
nr. 259.183 van 19 maart 2024
in de zaak A. 236.104/XIV-39.004
In zake :
de bv MINISTRY OF SOLAR
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Bart Martel en Daan Degrande
kantoor houdend te 1050 Brussel
Louizalaan 99
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Steven Van Geeteruyen en Nina Baeten
kantoor houdend te 3700 Tongeren
Piepelpoel 13
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 14 april 2022, strekt tot de
nietigverklaring van de op 14 februari 2022 door de administrateur-generaal van
het Vlaams agentschap Innoveren & Ondernemen aan de verzoekende partij
meegedeelde beslissing om de op 30 september 2021 ingediende aanvraag voor de
toekenning van een subsidie op grond van het besluit van de Vlaamse Regering van
26 februari 2021 'betreffende het corona globalisatiemechanisme voor
ondernemingen met een grote omzetdaling in 2020 ten gevolge van de
coronavirusmaatregelen' niet goed te keuren.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-1/20
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord
ingediend.
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een verslag
opgesteld.
De verzoekende partij heeft een verzoek tot voortzetting van het
geding en een laatste memorie ingediend. De verwerende partij heeft een laatste
memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 17 januari 2024.
Staatsraad Chantal Bamps heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Daan Degrande, die verschijnt voor de verzoekende
partij, en advocaat Nina Baeten, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn
gehoord.
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een advies
gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
De verzoekende partij is blijkens het verzoekschrift een
leverancier en installateur van (fotovoltaïsche) zonnepaneel-oplossingen. Zij is
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-2/20
voornamelijk actief op de markt van (middel)grote zonne-energieprojecten voor
professionele afnemers, zoals overheden en industriële marktspelers.
3.2.
De verzoekende partij dient op 30 september 2021 een aanvraag
voor het corona globalisatiemechanisme in. Zij voegt daarbij een begeleidend
document toe met de berekening van de omzetdaling.
3.3.
Bij e-mail van 14 februari 2022 deelt de administrateur-generaal
van het Vlaams agentschap Innoveren & Ondernemen (hierna: het VLAIO) de
volgende weigeringsbeslissing mee:
“Op 30/09/2021 heeft u voor uw onderneming M. een aanvraag voor het corona
globalisatiemechanisme ingediend. Uw aanvraag werd geregistreerd met
dossiernummer […]. Overeenkomstig de bepalingen van het besluit van de
Vlaamse Regering van 26 februari 2021 betreffende het corona
globalisatiemechanisme voor ondernemingen met een grote omzetdaling in 2020
ten gevolge van de coronavirusmaatregelen en de uitvoeringsbesluiten, kan de
aangevraagde steun niet worden toegekend:
*Conform artikel 4 van voormeld besluit komt enkel een onderneming die een
omzetdaling van minstens 60% heeft ten gevolge van de coronavirusmaatregelen in
aanmerking voor steun. Uw onderneming is actief in de zonnepanelensector en was
enkel tijdens de eerste lockdown direct geïmpacteerd door de
coronavirusmaatregelen.”
Dit is de bestreden beslissing.
3.4.
Bij e-mail en aangetekend schrijven van 6 april 2022 dient de
verzoekende partij tegen deze weigeringsbeslissing bezwaar in.
3.5.
Bij e-mail van 27 april 2022 verwerpt het VLAIO het bezwaar op
grond van de volgende overwegingen:
“Bij beslissing van 14 februari 2022 werd de aanvraag Corona
Globalisatiemechanisme voor uw onderneming […] geweigerd in toepassing van
het besluit van de Vlaamse Regering van 26 februari 2021 betreffende het Corona
Globalisatiemechanisme voor ondernemingen met een grote omzetdaling in 2020
ten gevolge van de coronavirusmaatregelen en de uitvoeringsbesluiten.
Met uw bezwaar van 6/4/2022 geeft u aan niet akkoord te gaan met deze beslissing.
U meent dat de omzetdaling van 61,56% het gevolg zou zijn van de
coronavirusmaatregelen vervat in het MB van 23 maart 2020 houdende dringende
maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-3/20
Hierbij haalt u aan dat VLAIO in haar beslissing geen gevolgtrekking kan maken
over de redenen van de omzetdaling en dat M. voldoet aan de formele voorwaarden
gesteld in het besluit van de Vlaamse Regering van 26 februari 2021 betreffende het
Corona Globalisatiemechanisme voor ondernemingen met een grote omzetdaling in
2020 ten gevolge van de coronavirusmaatregelen en de uitvoeringsbesluiten.
Krachtens artikel 4 van het vermelde besluit komt een onderneming slechts in
aanmerking voor het Corona Globalisatiemechanisme indien zij geconfronteerd
werd met een omzetdaling van minstens 60% over de 3 laatste kwartalen van 2020
én deze omzetdaling het gevolg was van de coronavirusmaatregelen die golden
tijdens de 3 laatste kwartalen van 2020. Er dient met andere woorden een causaal
verband te zijn tussen exploitatiebeperkingen die een onderneming ondervond
omwille van de federale coronavirusmaatregelen en de omzetdaling waarmee zij
werden geconfronteerd.
Gelet op de sector waarin uw onderneming actief is, en de vigerende
coronavirusmaatregelen, dienen wij vast te stellen dat de omzetdaling van uw
onderneming tijdens de volledige subsidieperiode van april 2020 tot en met
december 2020 niet het gevolg is van de coronavirusmaatregelen daar de
activiteiten van uw onderneming niet van overheidswege beperkt waren.
Enkel tijdens de eerste fase van de coronacrisis werden ondernemingen uit de bouwen energiesector (waaronder de zonnepanelensector) beperkt in de uitvoering van
hun activiteiten. Hiervoor verwijzen we naar het Ministerieel Besluit van 23 maart
2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus
COVID-19 te beperken, het Ministerieel Besluit van 3 april 2020 houdende
wijziging van het ministerieel besluit van 23 maart 2020 en de bijhorende FAQ
Covid-19 van 6 april 2020. Bouwactiviteiten buitenshuis, inclusief werkzaamheden
van een landmeter, mochten vanaf 6 april 2020 plaatsvinden mits inachtneming van
de social distancing maatregelen.
Gelet hierop dienen we te concluderen dat uw onderneming slechts tijdens een
beperkte periode van enkele weken exploitatiebeperkingen, opgelegd van
overheidswege, heeft ondervonden. Bijgevolg kunnen wij niet vaststellen dat de
omzetdaling van 61,56% over de volledige subsidieperiode van 1 april 2020 tot en
met 31 december 2020 het gevolg is van de coronavirusmaatregelen die golden voor
die periode en de daaraan gekoppelde exploitatiebeperkingen. Bijgevolg kunnen wij
niet vaststellen dat uw onderneming voldoet aan de voorwaarde vervat in het
vermelde artikel 4.
Gelet op bovenstaande argumentatie blijft de beslissing van 14 februari 2022
ongewijzigd behouden.”
Deze beslissing maakt het voorwerp uit van een door de
verzoekende partij ingesteld beroep tot nietigverklaring gekend onder
nr. A 236.701/XIV-39.037,
waarover
heden
arrest
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.184 wordt gewezen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-4/20
IV. Rechtsmacht van de Raad van State
Standpunt van de partijen
De verwerende partij betwist de rechtsmacht van de Raad van
State. Zij betoogt in essentie dat het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van het
beroep een geschil over subjectieve rechten betreft. Eveneens is er sprake van een
volledig gebonden bevoegdheid. Zoals de bepalingen van het besluit van de
Vlaamse
regering
van
26
februari
2021
‘betreffende
het
corona
globalisatiemechanisme voor ondernemingen met een grote omzetdaling in 2020
ten gevolge van de coronavirusmaatregelen’ (hierna: het besluit van de Vlaamse
regering van 26 februari 2021) duidelijk maken, wordt aan de verwerende partij
een duidelijke verplichting opgelegd. Van zodra aan de voorwaarden is voldaan,
wordt de subsidie toegekend. Er wordt aan de verwerende partij geen enkele
discretionaire bevoegdheid toegekend om te bepalen of zij de betrokken beslissing
al dan niet zal nemen. Uiteraard is het wel zo dat de verwerende partij de taak heeft
om te oordelen of er aan de voorwaarden uit dit besluit is voldaan, te dezen of de
omzetdaling effectief “ten gevolge van de coronamaatregelen” was.
In haar laatste memorie betoogt de verwerende partij vooreerst in
essentie dat louter en alleen de letterlijke bewoordingen van de artikelen 3 en 4 van
het besluit van de Vlaamse regering van 26 februari 2021 reeds duidelijk maken
dat het niet aan de overheid toekomt om af te wegen of al dan niet de betrokken
coronasteun aan de ondernemingen zal worden toegekend. Als het oorzakelijk
verband er is, heeft de aanvrager recht op de subsidie. Hetzelfde geldt voor artikel
50 van de bijzondere wet 16 januari 1989 ‘betreffende financiering van gewesten
en gemeenschappen’, de artikelen 10 en 11 van de wet 16 mei 2003 ‘tot vaststelling
van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de
subsidies en voor de boekhouding van de Gemeenschappen en Gewesten, alsook
voor de organisatie van het Rekenhof’ en artikel 8, tweede lid, van het besluit van
de Vlaamse regering van 26 februari 2021. Evenmin vragen de twee elementen aan
weerszijden van het oorzakelijk verband een “beoordeling” door de verwerende
partij. De omzetdaling (“het gevolg”) is een cijfermatig gegeven dat objectief kan
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-5/20
worden vastgesteld. Ook de coronavirusmaatregelen (“de oorzaak”) die dit moeten
hebben veroorzaakt, zijn regels (verplichte sluitingen, exploitatiebeperkingen...)
die volgens de verwerende partij objectief kunnen worden nagegaan.
Daarnaast benadrukt de verwerende partij dat zij niet ziet welk
verschil er zit, voor de beoordeling van de rechtsmacht van de Raad van State, in
het gegeven of het gaat om een terugvordering dan wel een weigering. Bij beide
beslissingen dient hetzelfde oordeel te worden gemaakt en gecontroleerd, met
name of er voldaan is aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de betrokken
steunmaatregelen.
Tot slot verwijst de verwerende partij, wat de onderbouwing van
de door haar opgeworpen exceptie van rechtsmacht betreft, naar de uiteenzetting
daarvan in de memorie van antwoord, die als integraal hernomen moet worden
beschouwd.
In het verzoekschrift voert de verzoekende partij aan dat, in
tegenstelling tot wat het VLAIO daaromtrent aangeeft, het beroep tegen de hier
bestreden beslissing wel degelijk tot de rechtsmacht van de Raad van State
behoort. Het voorliggend beroep tot nietigverklaring strekt tot het zien vernietigen
van een akte van een administratieve overheid - in de zin van artikel 14 van de
gecoördineerde wetten op de Raad van State - waarmee deze overheid ten onrechte
en in strijd met het hogere objectief recht de toekenning van een subsidie
geweigerd heeft. Meer in het bijzonder strekt het vernietigingsberoep ertoe de
onwettigheid en dus het onrechtmatig karakter van de bestreden beslissing, in het
licht van het hogere objectief recht, aan te tonen. Deze schending betreft de vraag
naar de wettigheid van de bestreden beslissing en niet het bestaan (of de reikwijdte)
van een subjectief recht in hoofde van de verzoekende partij. Gelet op het
werkelijk en rechtstreeks voorwerp van het geschil, moet worden vastgesteld dat
een objectief geschil aan de Raad van State wordt voorgelegd, waarvoor hij
rechtsmacht heeft om ervan kennis te nemen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-6/20
De bevoegdheid van de verwerende partij bij het nemen van de
bestreden beslissing is volgens de verzoekende partij niet volledig gebonden. De
voorwaarden voor de toekenning van de in het besluit van de Vlaamse regering van
26 februari 2021 bedoelde subsidie zijn: i) de onderneming beschikte op
30 september 2020 over een actieve exploitatiezetel in het Vlaamse Gewest; ii) de
onderneming had in de periode van 1 april 2019 t.e.m. 31 december 2019 een
omzet van minstens 450.000 EUR excl. BTW; iii) de onderneming heeft, ten
gevolge van de coronavirusmaatregelen (nl. “de federale maatregelen inzake het
coronavirus en de daaruit voortvloeiende maatregelen van de bevoegde
autoriteiten inzake burgerlijke veiligheid in 2020”), in de periode van 1 april 2020
t.e.m. 31 december 2020, ten opzichte van de periode van 1 april 2019 t.e.m. 31
december 2019, een omzetdaling van ten minste 60 % ondergaan en iv) de
onderneming heeft in de periode van 1 april 2020 t.e.m. 31 december 2020 niet
gedekte vaste kosten ondergaan. De toetsing van de subsidieaanvraag aan de derde
van deze vier cumulatieve voorwaarden gaat volgens de verzoekende partij
onbetwistbaar met de uitoefening van - minstens enige - discretionaire
bevoegdheid gepaard. De verwerende partij dient namelijk te beoordelen of de
door de subsidieaanvrager ondergane omzetdaling, die als dusdanig een objectief
vaststaand gegeven is, al dan niet ten gevolge van de coronavirusmaatregelen tot
stand is gekomen. Minstens is dat een beoordelingsbevoegdheid die de verwerende
partij zich bij het nemen van de bestreden beslissing heeft toegemeten. Het is
precies dergelijke beoordeling door de verwerende partij, die resulteerde in de
bestreden beslissing. De verwerende partij heeft volgens de verzoekende partij een
appreciatiemarge of heeft zich minstens een appreciatiemarge toegemeten, op het
vlak van de vraag of de door de subsidieaanvrager ondergane omzetdaling van
meer dan 60 % al dan niet aan de coronavirusmaatregelen te wijten is. De
verwerende partij heeft het criterium “ten gevolge van de coronavirusmaatregelen”
hierbij ingevuld op een wijze die niet alleen overduidelijk discretionair is, maar
volgens de verzoekende partij bovendien onrechtmatig is.
In de memorie van wederantwoord betwist de verzoekende partij
de aangevoerde exceptie. Zij herneemt hierbij in hoofdzaak haar uiteenzetting in
het verzoekschrift en benadrukt dat de verwerende partij bij het nemen van de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-7/20
bestreden
beslissingen
een
discretionaire
beoordelingsbevoegdheid
heeft
uitgeoefend. Gezien de ruime draagwijdte van dit criterium (“ten gevolge van de
coronavirusmaatregelen”) en de mogelijke verschillende invulling die aan dit
criterium kan worden gegeven (wat bij de vergelijking tussen de beslissingen van
14 februari 2022 en van 27 april 2022 duidelijk wordt bevestigd), is de verwerende
partij, bij de toepassing van dit criterium, in staat om opportuniteitskeuzes te
maken en als zodanig aan beleidsvoering te doen, wat de verwerende partij te
dezen ook heeft gedaan. De verwerende partij beschikte dus geenszins over een
bevoegdheid die “volledig honderd ten honderd gebonden” is. Zij beschikte
integendeel minstens over “enige” discretionaire bevoegdheid.
In haar laatste memorie benadrukt de verzoekende partij dat het
beantwoorden van de vraag of een objectief vastgestelde omzetdaling van ten
minste 60 % zich “ten gevolge van de coronavirusmaatregelen” heeft voorgedaan,
wel met de uitoefening van - minstens enige - discretionaire bevoegdheid gepaard
gaat. Minstens is dat een beoordelingsbevoegdheid die het VLAIO zich bij het
nemen van de bestreden beslissing heeft toegemeten. Het is precies die beoordeling
van het VLAIO dat de verzoekende partij met het voorliggende beroep aanvecht.
De toetsing aan deze subsidievoorwaarde gaat volgens de
verzoekende partij overduidelijk met een discretionaire bevoegdheid - en minstens
enige discretionaire bevoegdheid - gepaard. Dat volgt niet alleen uit de strekking
en de bewoordingen van die subsidievoorwaarde, die uit zichzelf een
beoordelingsbevoegdheid
en
minstens
énige
beoordelingsbevoegdheid
veronderstellen. Het blijkt ook uit de feiten van dit dossier, nu deze feiten volgens
de verzoekende partij duidelijk tegenspreken dat de toetsing aan deze voorwaarde
een louter feitelijke kwestie betreft. Dat het VLAIO bij het uitvoeren van deze
toetsing over een bepaalde discretionaire marge beschikt (en zich minstens
dergelijke marge toemeet), blijkt volgens de verzoekende partij ontegensprekelijk
uit de uiteenlopende beoordelingen van de voorwaarde van het “ten gevolge van de
coronavirusmaatregelen” zijn van een omzetdaling die het VLAIO betreffende
hetzelfde subsidiedossier heeft gemaakt. Hieruit blijkt volgens de verzoekende
partij dat de toetsing aan deze voorwaarde geen louter feitelijke oefening is, maar
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-8/20
de toetsing aan deze voorwaarde integendeel gepaard gaat met een discretionaire
marge voor het VLAIO. Met zijn sterk uiteenlopende beoordelingen van eenzelfde
dossier, bevestigt het VLAIO volgens de verzoekende partij impliciet maar zeker
dat het deze discretionaire marge niet alleen onderkent maar ook aanwendt (en
daarbij bovendien aan beleidsvoering doet). De invulling die door het VLAIO aan
deze voorwaarde wordt gegeven, is geen loutere interpretatie van een rechtsregel d.w.z. het vaststellen van de enige juiste rechtsregel - maar een appreciatie van de
rechtsregel.
Verwijzend naar het arrest nr. 231.090 van 30 april 2015 (NV A.)
van de Raad van State (ECLI:BE:RVSCE:2015:ARR.231.090) is de verzoekende
partij van oordeel dat ook in de voorliggende zaak niet anders dan kan worden
vastgesteld dat het VLAIO de voorwaarde dat de omzetdaling het gevolg van de
coronavirusmaatregelen is niet louter op de feiten heeft toegepast, maar
integendeel (een) “eigen invulling(en)” aan deze voorwaarde heeft gegeven, zodat
het VLAIO bij het nemen van de bestreden beslissing dan ook duidelijk (minstens
“enige”) discretionaire bevoegdheid heeft uitgeoefend.
Ten overvloede voegt de verzoekende partij daaraan toe dat het
enkele feit dat de nietigverklaring van de bestreden beslissing een weerslag op een
subjectief recht zou kunnen hebben, niet ipso facto betekent dat het beroep de
erkenning van een subjectief recht tot rechtstreeks en werkelijk voorwerp heeft.
Sinds de verdere verfijning van de “leer van het werkelijke voorwerp van het
beroep”, door toevoeging van het adjectief “rechtstreeks” door het Hof van
Cassatie, volstaan de repercussies die een vernietigingsarrest op een subjectief
recht kan hebben immers niet langer om de rechtsmacht van de Raad van State af te
wijzen. Het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van het voorliggende beroep is het
zien vernietigen door de Raad van State van een akte van een administratieve
overheid, waarmee deze overheid ten onrechte en in strijd met het hogere objectief
recht de toekenning van een subsidie geweigerd heeft. De verzoekende partij heeft
tot doel het onrechtmatige karakter van de bestreden beslissing, in het licht van het
hogere objectief recht, aan te tonen. Deze schending betreft de vraag naar de
wettigheid van de bestreden beslissing en niet het bestaan (of de reikwijdte) van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-9/20
een subjectief recht in hoofde van de verzoekende partij. Dit beroep kadert dan ook
binnen het objectief contentieux en valt binnen de rechtsmacht van de Raad van
State.
Beoordeling
In haar arrest nr. 257.892 van 14 november 2023 heeft de
algemene vergadering van de afdeling Bestuursrechtspraak het volgende
geoordeeld:
“6. Uit de artikelen 144, eerste lid, en 145 van de Grondwet volgt dat de geschillen
over subjectieve rechten – altijd, wat de in de eerstgenoemde bepaling bedoelde
geschillen over burgerlijke rechten betreft en in principe, wat de geschillen over
politieke rechten betreft – tot de rechtsmacht van de hoven en rechtbanken behoren.
Onder voorbehoud van een toewijzing van bevoegdheid inzake politieke rechten, is
de Raad van State dan ook zonder rechtsmacht om kennis te nemen van beroepen en
vorderingen waarvan het werkelijke en rechtstreekse voorwerp een geschil over
subjectieve rechten betreft.
7. De bevoegdheid van de Raad van State wordt aldus bepaald door het werkelijk en
rechtstreeks voorwerp van het beroep tot nietigverklaring (Cass. (verenigde kamers)
19 februari 2015, C.14.0308.N).
De Raad van State is op grond van de artikelen 144 en 145 van de Grondwet zonder
rechtsmacht wanneer de vordering strekt tot de nietigverklaring van een
administratieve rechtshandeling waarbij (i) een administratieve overheid weigert
om een verplichting uit te voeren die overeenstemt met een subjectief recht
waarover de verzoekende partij meent te beschikken en (ii) het ingeroepen
annulatiemiddel gebaseerd is op een regel van materieel recht die deze verplichting
in het leven roept en het geschil inhoudelijk bepaalt (Cass. (verenigde kamers)
27 november 2020, C.17.0114.N en de concl. van eerste adv.-gen. R. Mortier; zie
eveneens Cass. (verenigde kamers) 8 september 2016, C.11.0455.F en de concl. van
adv.-gen. Th. Werquin).
Hieruit volgt derhalve dat de Raad van State zonder rechtsmacht is wanneer aan
twee (connexe) voorwaarden is voldaan waarbij niet alleen acht moet worden
geslagen op het voorwerp van de vordering (het petitum) maar ook op het
aangevoerde middel (de causa petendi). De eerste voorwaarde houdt verband met
het voorwerp van het beroep, met datgene wat wordt gevorderd, namelijk de
erkenning of de vaststelling van het bestaan van een subjectief recht in hoofde van
de rechtzoekende, aangezien hij voldoet aan alle voorwaarden waarvan het objectief
recht deze aanspraak afhankelijk maakt. De eerste voorwaarde is alleen maar
vervuld wanneer de bevoegdheid van de administratie volledig gebonden is (zie de
concl. van adv.-gen. Th. Werquin voor Cass. (verenigde kamers) 11 juni 2010,
AR C.09.0336.F, AC 2010, nr. 418; concl. van eerste adv.-gen. R. Mortier voor
Cass. (verenigde kamers) 27 november 2020, C.17.0114.N). De tweede
voorwaarde heeft betrekking op de middelen die tot staving van het
annulatieverzoek worden aangevoerd. De Raad van State heeft geen rechtsmacht
wanneer het aangevoerde annulatiemiddel wordt afgeleid uit de schending van de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-10/20
rechtsregel welke die verplichting vestigt (zie de concl. van eerste adv.-gen.
R. Mortier voor Cass. (verenigde kamers) 27 november 2020, 17.0114.N).
Het is daarbij niet voldoende dat een annulatiemiddel de Raad van State in het raam
van het wettigheidstoezicht incidenteel of onrechtstreeks verplicht om uitspraak te
doen over het bestaan of over de draagwijdte van een subjectief recht om te
beslissen tot de afwezigheid van rechtsmacht van de Raad van State (zie Cass.
(verenigde kamers) 11 juni 2010, AR C.09.0336.F, AC 2010, nr. 418; evenals de
concl. van adv.-gen. C. Vandewal voor Cass. (verenigde kamers) 19 februari 2015,
C.14.0369.N en van eerste adv.-gen. R. Mortier voor Cass. (verenigde kamers)
27 november 2020, C.17.0114.N).
8. Opdat er sprake zou zijn van een vordering op grond van een subjectief recht, is
vereist dat de verzoekende partij zich beroept op een welbepaalde juridische
verplichting die een regel van objectief recht rechtstreeks aan een derde oplegt en
bij de nakoming waarvan die partij belang heeft; opdat een verzoekende partij zich
op een dergelijk recht zou kunnen beroepen ten aanzien van de bestuurlijke
overheid, dient de bevoegdheid van die overheid volledig gebonden te zijn
(Cass. (verenigde kamers) 20 december 2007 (2 arresten), C.06.0574.F en
C.06.0596.F). De Raad van State blijft bevoegd wanneer het ontstaan van het
subjectief recht afhangt van een voorafgaande beslissing van de administratieve
overheid, die wat die beslissing betreft over een discretionaire bevoegdheid
beschikt, ook al is haar bevoegdheid op bepaalde vlakken gebonden
(Cass. (verenigde kamers) 19 februari 2015, C.14.0369.N).
Het gegeven dat de administratieve overheid de wettelijke en reglementaire criteria
die aan haar bestuurshandelen ten grondslag liggen moet interpreteren, noch het
gegeven dat zij ertoe wordt verplicht feiten juridisch te kwalificeren, leiden ertoe
dat zij een discretionaire bevoegdheid uitoefent of dat er niet langer sprake zou zijn
van een op haar rustende juridische verplichting en een daarmee overeenstemmend
subjectief recht in hoofde van de rechtszoekende.
9. Er dient te dezen dan ook in de eerste plaats worden nagegaan of de verwerende
partij bij het nemen van de bestreden beslissing over enige discretionaire
beoordelingsbevoegdheid beschikte, dan wel slechts over een (volledig) gebonden
bevoegdheid en in dat opzicht slechts heeft moeten vaststellen of de reglementair
vastgestelde voorwaarden, zoals zij die als overheid interpreteert, vervuld waren.
Voorts dient bij die beoordeling van het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van de
vordering, en anders dan de verwerende partij dat ziet, wel degelijk acht worden
geslagen op de door de verzoekende partij “ingeroepen middelen en vermeende
onwettigheden” (de causa petendi).
10. De omstandigheid daarentegen dat de verwerende partij bij de kennisgeving van
haar beslissing aan de verzoekende partij o.m. heeft vermeld dat een
annulatieberoep bij de Raad van State kon worden ingesteld, doet – en anders dus
dan de verzoekende partij dat ziet – aan het voorgaande niet af. Die omstandigheid
heeft immers geen invloed op het onderzoek naar en de beoordeling van de
rechtsmacht van de Raad van State. De regels die de respectieve bevoegdheden van
de hoven en rechtbanken van de rechterlijke orde en van de Raad van State
vaststellen, vloeien voort uit de Grondwet en partijen kunnen daarvan niet afwijken.
11. Het valt dan ook de bevoegde kamer toe om te oordelen of in casu aan de beide
voorwaarden is voldaan, wat inhoudt dat bij de beoordeling van het werkelijk en
rechtstreeks voorwerp van de vordering niet alleen acht moet worden geslagen op
het voorwerp van de vordering (het petitum) maar ook op het/de aangevoerde
middel(en) (de causa petendi).”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-11/20
De algemene vergadering van de Raad van State oordeelde in
dezelfde zin in haar arresten nrs. 257.891 en 257.893 van dezelfde datum.
De Raad van State sluit zich in de voorliggende zaak bij die
rechtspraak en de motivering ervan aan.
Er wordt bij de navolgende beoordeling van het werkelijk en
rechtstreeks voorwerp van de vordering dan ook acht geslagen op zowel het
voorwerp van de vordering (het petitum), dit is de eerste connexe voorwaarde als
op het te dezen aangevoerde enig middel (de causa petendi), dit is de tweede
connexe voorwaarde.
Toepassing
De eerste (connexe) voorwaarde
De eerste voorwaarde om uit te maken of het werkelijke en
rechtstreekse voorwerp van de vordering een geschil omtrent een subjectief recht
betreft, houdt verband met het voorwerp van het beroep, met datgene wat wordt
gevorderd, namelijk de erkenning of de vaststelling van het bestaan van een
subjectief recht in hoofde van de rechtzoekende, wat het geval is wanneer hij
voldoet aan alle voorwaarden waarvan het objectief recht deze aanspraak
afhankelijk maakt.
De eerste voorwaarde is alleen maar vervuld wanneer de
bevoegdheid van het bestuur volledig gebonden is.
Zowel de verwerende partij als de verzoekende partij zijn het
erover eens dat de vraag die derhalve voorligt, is of de verwerende partij bij het
nemen van de bestreden beslissing (al dan niet) over enige discretionaire
beoordelingsbevoegdheid beschikt dan wel of haar bevoegdheid ter zake volledig,
d.w.z. “honderd ten honderd” gebonden is en in dat opzicht slechts heeft moeten
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-12/20
vaststellen of (in hoofde van de verzoekende partij) de reglementair vastgestelde
voorwaarden zoals zij die als overheid interpreteert, vervuld waren.
De bestreden beslissing waarbij de aanvraag van de verzoekende
partij tot het bekomen van een subsidie wordt afgewezen vloeit volgens de
verwerende partij voort uit de letterlijke bewoordingen van de artikelen 3 en 4 van
het besluit van de Vlaamse regering van 26 februari 2021 waarin duidelijk wordt
gemaakt dat het niet aan de overheid toekomt om af te wegen of men al dan niet de
betrokken coronasteun aan de ondernemingen zal toekennen. Als het oorzakelijk
verband er is, heeft de aanvrager recht op de subsidie. Evenmin vragen de twee
elementen aan weerszijden van het oorzakelijk verband een “beoordeling” door de
verwerende partij. De omzetdaling (“het gevolg”) is een cijfermatig gegeven dat
objectief kan worden vastgesteld. Ook de coronavirusmaatregelen (“de oorzaak”)
die dit moeten hebben veroorzaakt, zijn regels (verplichte sluitingen,
exploitatiebeperkingen...) die volgens de verwerende partij objectief kunnen
worden nagegaan.
De verzoekende partij daarentegen is de mening toegedaan dat
de verwerende partij een appreciatiemarge heeft of zich minstens een
appreciatiemarge heeft toegemeten, op het vlak van de vraag of de door de
subsidieaanvrager ondergane omzetdaling van meer dan 60 % al dan niet aan de
coronavirusmaatregelen te wijten is. Volgens de verzoekende partij heeft de
verwerende partij het criterium “ten gevolge van de coronavirusmaatregelen”
hierbij ingevuld op een wijze die niet alleen overduidelijk discretionair, maar
bovendien onrechtmatig is. Dat het VLAIO bij het uitvoeren van deze toetsing over
een bepaalde discretionaire marge beschikt (en zich minstens dergelijke marge
toemeet), blijkt volgens de verzoekende partij ontegensprekelijk uit de
uiteenlopende beoordelingen van de voorwaarde van het “ten gevolge van de
coronavirusmaatregelen” zijn van een omzetdaling die het VLAIO betreffende
hetzelfde subsidiedossier heeft gemaakt.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-13/20
Artikel 35 van het decreet van 16 maart 2012 ‘betreffende het
economisch ondersteuningsbeleid’ (hierna: het decreet van 16 maart 2012) bepaalt
wat volgt:
“De Vlaamse Regering kan steun verlenen aan ondernemingen waarvan de
economische bedrijvigheid ernstig getroffen wordt door een openbare ramp of crisis
die door een besluit van de Vlaamse Regering als dusdanig wordt erkend.
De Vlaamse Regering bepaalt in dat geval de voorwaarden waaronder steun kan
worden verleend en de hoogte van de steun.”
Deze bepaling beoogt, luidens de memorie van toelichting,
“rekening houdend met de ervaringen uit het verleden zoals de dioxinecrisis,
overstromingen, overvloedige regenval enzovoort, aan de Vlaamse Regering de
mogelijkheid [te bieden] om snel en efficiënt op te treden zodat de bedrijfswereld
in staat wordt gesteld de schade zo spoedig mogelijk te herstellen zodat
bijkomende economische schade wordt vermeden” (Parl. St. Vl. Parl., 2011-2012,
1411/1, 14). Voorts kan in die memorie van toelichting nog worden gelezen dat het
(ontwerp van) decreet “op zich ook geen directe rechtsgrond voor steun [vormt]”.
Het komt de Vlaamse Regering toe “een beslissing te nemen omtrent de
modaliteiten waarbinnen steun zal worden toegekend”, met dien verstande dat het
aangewezen is dat de Vlaamse Regering “theoretisch over alle mogelijkheden kan
beschikken om snel steun te verlenen indien dit wenselijk zou zijn” (Parl. St. Vl.
Parl., 2011-2012, 1411/1, 4-5).
Met het besluit van de Vlaamse Regering van 26 februari 2021
wordt uitvoering gegeven aan artikel 35 van het decreet van 16 maart 2012.
Het besluit van de Vlaamse Regering van 26 februari 2021
bepaalt, zoals artikel 35 van het decreet voorschrijft, “de voorwaarden waaronder
steun kan worden verleend en de hoogte van de steun” (artikelen 2 tot 5).
Artikel 2 van het besluit van de Vlaamse regering van 26
februari 2021 bepaalt dat “[a]lle steun die toegekend wordt met toepassing van dit
besluit en de uitvoeringsbesluiten ervan, […] verleend [wordt] binnen de grenzen
en de voorwaarden, vermeld in de tijdelijke kaderregeling COVID-19.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-14/20
Luidens artikel 3, eerste lid, ervan kan een subsidie worden
toegekend “die 10 % bedraagt van de omzet, exclusief btw, in de referentieperiode
[…]”. Eveneens worden in het artikel de berekeningsformules opgelegd, worden
de maximale percentages vastgesteld afhankelijk van de grootte van de
onderneming en wordt bepaald dat “altijd de corona hinderpremie, de corona
compensatiepremie, de corona ondersteuningspremie en de subsidie in het kader
van het Vlaams Beschermingsmechanisme in mindering [worden] gebracht van de
subsidie”.
Artikel 4 van het besluit van de Vlaamse regering van 26 februari
2021 bepaalt dat “[d]e onderneming […] een omzetdaling van minstens 60 % ten
gevolge van de coronavirusmaatregelen en een omzet in de referentieperiode,
vermeld in artikel 1, 7°, van ministens 450.000 euro [moet] hebben.”
Het begrip “coronavirusmaatregelen”, wordt door artikel 1,
eerste lid, 2°, van het besluit van de Vlaamse regering van 26 februari 2021
omschreven als zijnde “de federale maatregelen inzake het coronavirus en de
daaruit voortvloeiende maatregelen van de bevoegde autoriteiten inzake
burgerlijke veiligheid in 2020”. Punt 7 van het voornoemde artikel definieert het
begrip “omzetdaling” als “de daling van de omzet, exclusief de btw en op basis van
de dagontvangsten, geleverde prestaties of de tijdregistratie in de periode van
1 april tot en met 31 december 2020. Als referentieperiode geldt dezelfde periode
in 2019. Voor ondernemingen die nog niet gestart waren in de voormelde
referentieperiode wordt de omzetdaling in de referentieperiode vergeleken met de
verwachte omzet, vermeld in het financieel plan. Uitzonderlijke en éénmalige
opbrengsten of inkomsten worden niet meegeteld voor de berekening van de
omzetdaling.”
Artikel 5 van het besluit van de Vlaamse regering van 26
februari 2021 sluit de hiernavolgende ondernemingen uit van subsidie, met name:
i) ondernemingen die zich in één van de volgende rechtstoestanden bevinden: a)
ontbinding; b) stopzetting; c) faillissement en d) vereffening; ii) holdings,
management-, of patrimoniumvennootschappen; iii) de ondernemingen waarvan
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-15/20
de zaakvoerder als bestuurder of vennoot verbonden is met een andere
onderneming die de subsidie heeft ontvangen en waaraan zij zakelijke diensten
verlenen; iv) de ondernemingen die op 30 september 2020 niet over een actieve
exploitatiezetel in het Vlaamse Gewest beschikt overeenkomstig de Kruispuntbank
van Ondernemingen; v) de ondernemingen in moeilijkheden, vermeld in lid 87, f,
van de tijdelijke kaderregeling COVID-19 en vi) de kredietinstellingen en de
financiële instellingen die onder toezicht vallen van de Nationale Bank van België.
Het corona globalisatiemechanisme biedt ondersteuning aan
ondernemingen die in de periode van 1 april 2019 tot en met 31 december 2019 een
minimum omzet van 450.000 euro hadden en die in de periode van 1 april 2020 tot
en met 31 december 2020 een omzetdaling van minstens 60% én een
boekhoudkundig verlies hebben geleden door de coronamaatregelen.
De vraag die voorligt, is of het VLAIO bij de beoordeling van de
aanvraag tot toekenning van de subsidie of “die 10 % bedraagt van de omzet,
exclusief
btw,
in
de
referentieperiode”,
over
een
discretionaire
beoordelingsbevoegdheid dan wel over een volledig gebonden bevoegdheid
beschikt.
De voorwaarden om de aangevraagde subsidie toe te kennen,
worden bepaald in het besluit van de Vlaamse regering van 26 februari 2021.
Daarbij voert de verzoekende partij aan dat de subsidieaanvraag aan o.m. de
volgende vier voorwaarden moet worden getoetst, met name: de onderneming
heeft i) op 30 september 2020 een actieve exploitatiezetel in het Vlaams Gewest
opgenomen in de Kruispuntbank voor Ondernemingen; ii) in de periode van 1 april
2019 tot en met 31 december 2019 een omzet uit geleverde prestaties, exclusief
btw, van minstens € 450.000; iii) in de periode van 1 april 2020 tot en met
31 december 2020 een omzetdaling van minstens 60% gekend ten gevolge van de
coronavirusmaatregelen ten opzichte van de overeenkomstige periode in 2019 en
iv) in de periode van 1 april 2020 tot en met 31 december 2020 een
boekhoudkundig verlies voor aftrek van belasting geleden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-16/20
Enkel wat de invulling van de derde voorwaarde betreft, bestaat
er discussie tussen de verzoekende en de verwerende partij of aan de overheid een
appreciatiemarge, dit is een vrije beoordelingsmarge toekomt. Wat de andere
voorwaarden betreft, zijn de beide partijen het er terecht over eens dat het VLAIO
louter over een gebonden bevoegdheid beschikt.
Wat de voorwaarde inzake de omzetdaling met 60% ten gevolge
van de coronavirusmaatregelen betreft, dient de becijfering van de omzetdaling
precies te zijn. Hierbij komt het niet aan het VLAIO toe om te kiezen tussen
verschillende juridisch geldige beoordelingen. Dit zou anders zijn, mocht het
besluit van de Vlaamse regering van 26 februari 2021 spreken over een
“aanzienlijke” of “belangrijke” omzetdaling. Een dergelijke formulering zou aan
de overheid ruimte laten om op grond van een eigen opvatting te beoordelen dat het
omzetverlies wel of niet voor subsidie in aanmerking komt.
Eveneens betreft de beoordeling of de omzetdaling het gevolg is
van de coronavirusmaatregelen een volledig gebonden bevoegdheid. Het VLAIO
dient immers na te gaan of de omzetdaling van 60% direct en daadwerkelijk toe te
schrijven is aan deze maatregelen. Het VLAIO dient met deze voorwaarde het
oorzakelijk verband te onderzoeken. Het onderzoek naar dat oorzakelijk verband
vergt een feitelijke beoordeling, wat evenwel niet betekent dat het VLAIO ter zake
over een beoordelingsvrijheid beschikt.
De verzoekende partij stelt dat “de verwerende partij, bij de
toepassing van dit criterium, in staat [is] om opportuniteitskeuzes te maken en als
zodanig een beleidsvoering te doen”, maar maakt dit op geen enkele wijze
inzichtelijk.
Wel voert de verzoekende partij aan dat de verwerende partij in
de bestreden beslissing een bijkomende voorwaarde zou hebben toegevoegd, met
name “zowel tijdens de eerste als de tweede lockdown direct geïmpacteerd zijn”,
terwijl deze voorwaarde niet is hernomen in de beslissing van 27 april 2022 die het
voorwerp uitmaakt van het door de verzoekende partij ingesteld beroep tot
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-17/20
nietigverklaring gekend onder nr. A 236.701/XIV-39.037, zodat de verwerende
partij over eenzelfde aanvraag tot subsidie volgens de verzoekende partij in de
beide beslissingen een verschillende beoordeling heeft gemaakt.
Daargelaten de vraag of het VLAIO wel degelijk toepassing
maakt van een bijkomend (sub)criterium, komt de redenering van de verzoekende
partij erop neer dat een in haar ogen onwettige toevoeging en/of invulling van een
criterium, het bestaan van een discretionaire beoordelingsbevoegdheid aantoont.
Deze
zienswijze
kan
niet
worden
bijgevallen,
nu
een
discretionaire
beoordelingsbevoegdheid immers veronderstelt dat de overheid kan kiezen tussen
verschillende juridische correcte beoordelingen en niet tussen een wettige of een
onwettige beoordeling.
De te dezen toepasselijke subsidievoorwaarden zijn op
uitputtende wijze in de regelgeving vastgelegd zodat, indien deze zijn vervuld, de
verzoekende partij rechtstreeks aan de toepasselijke (algemene) rechtsregel (van
objectief recht) een (individueel) subjectief recht ontleent op de door haar
aangevraagde subsidies.
Uit wat voorafgaat, volgt dat, wat het voorwerp van de vordering
betreft, het VLAIO bij het nemen van de bestreden beslissing over een volledig
gebonden bevoegdheid beschikt, geen enkele appreciatieruimte heeft en in dat
opzicht slechts heeft moeten vaststellen of de door de regelgever vastgestelde
voorwaarden, zoals het die als overheid interpreteert, vervuld waren.
In de mate de verzoekende partij nog aanvoert dat het werkelijk
en rechtstreeks voorwerp van het voorliggende beroep het zien vernietigen door de
Raad van State van een akte van een administratieve overheid betreft, waarmee
deze overheid ten onrechte en in strijd met het hogere objectief recht de toekenning
van een subsidie geweigerd heeft en dat de verzoekende partij tot doel heeft het
onrechtmatige karakter van de bestreden beslissing, in het licht van het hogere
objectief recht, aan te tonen, waarbij de aangevoerde schending de vraag naar de
wettigheid van de bestreden beslissing betreft en niet het bestaan (of de reikwijdte)
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-18/20
van een subjectief recht in hoofde van de verzoekende partij, verwijst zij in wezen
naar de door haar ingeroepen middelen cq. de reden van de door haar
(nagestreefde) nietigverklaring en betreft het aldus de tweede connexe voorwaarde
(zie hierna).
De tweede (connexe) voorwaarde
Het auditoraat heeft zijn onderzoek over de zaak beperkt tot het
onderzoek van de exceptie wegens gebrek aan rechtsmacht opgeworpen door de
verwerende partij in het licht van het vervuld zijn van de eerste voorwaarde, doch
niet van het vervuld zijn van de tweede voorwaarde.
In de huidige stand van het onderzoek leidt zulks niet tot een
definitieve oplossing van het geschil.
Er is dan ook reden om het auditoraat te gelasten met een
aanvullend verslag over de zaak.
BESLISSING
-
De Raad van State heropent het debat.
-
Het door de auditeur-generaal aangestelde lid van het auditoraat wordt
gelast met een aanvullend onderzoek.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-19/20
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op negentien maart tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, XIVe kamer, samengesteld uit:
Geert Debersaques,
kamervoorzitter,
Chantal Bamps,
staatsraad,
Kaat Leus,
staatsraad,
bijgestaan door
Johan Pas,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Johan Pas
Geert Debersaques
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.183
XIV-39.004-20/20
