Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313 (2024-03-28)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.313 van 28 maart 2024 Instellingen, Binnenlandse zaken en
lokale besturen - Varia (binnenlandse zaken en lokale besturen) Beslissing
: Verwerping Inwilliging tussenkomst Depersonalisatie
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VOORZITTER VAN DE Xe KAMER
ARREST
nr. 259.313 van 28 maart 2024
in de zaak A. 240.618/X-18.520
In zake:
- C.V.
- D.M.
- XXXX
- XXXX
- XXXX
- XXXX
- W.S.
- E.V.
- E.V.
- K.T.
- B.N.
- XXXX
- I.G.
- XXXX
- J.V.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Timo Lehaen en Lies Michielsen
kantoor houdend te 2018 Antwerpen
Lange Van Ruusbroecstraat 76-78
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen:
de GEMEENTE ZWIJNDRECHT
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Jonas De Wit en Matthias Boydens
kantoor houdend te 2800 Mechelen
Antwerpsesteenweg 16-18
bij wie woonplaats wordt gekozen
Tussenkomende partijen:
- de GEMEENTE BEVEREN
- de GEMEENTE KRUIBEKE
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Jonas De Wit en Matthias Boydens
kantoor houdend te 2800 Mechelen
Antwerpsesteenweg 16-18
bij wie woonplaats wordt gekozen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-1/13
I. Voorwerp van de vordering
De vordering, ingesteld op 28 november 2023, beoogt de
schorsing van de tenuitvoerlegging van de beslissing van de gemeenteraad van de
gemeente Zwijndrecht van 26 oktober 2023 tot goedkeuring van het gezamenlijke
voorstel tot samenvoeging van de gemeenten Beveren, Kruibeke en Zwijndrecht.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een nota ingediend.
Met een verzoekschrift van 5 januari 2024 hebben de gemeente
Beveren en de gemeente Kruibeke gevraagd om in het administratief kort geding te
mogen tussenkomen.
Eerste auditeur Iris Verheven heeft een verslag opgesteld.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 15 maart 2024.
Kamervoorzitter Johan Lust heeft verslag uitgebracht.
Advocaten Timo Lehaen en Lies Michielsen, die verschijnen
voor de verzoekende partijen, advocaat Matthias Boydens, die verschijnt voor de
verwerende partij en voor de tussenkomende partijen, zijn gehoord.
Eerste auditeur Iris Verheven heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-2/13
III. Juridisch kader en feiten
Het decreet van 22 december 2017 ‘over het lokaal bestuur’
(hierna: decreet lokaal bestuur) regelt in deel 2, titel 8, de vrijwillige samenvoeging
van gemeenten.
In een eerste fase maken de gemeenteraden hun gezamenlijke
intentie tot samenvoeging kenbaar aan de Vlaamse regering met een gemotiveerde
principiële beslissing (artikel 345 van het decreet lokaal bestuur).
In een tweede fase keuren de gemeenteraden een gezamenlijk
voorstel tot samenvoeging goed en dienen ze dat in bij de Vlaamse regering (artikel
347 van het decreet lokaal bestuur). Vanaf dit gezamenlijke voorstel begint een
periode waarin alleen maar handelingen kunnen worden gesteld die betrekking
hebben op de lopende zaken (artikel 349 van het decreet lokaal bestuur).
Handelingen die daar niet toe behoren, “worden gesteld na een verplicht overleg
tussen de gemeenten”; bij onenigheid tussen de gemeenteraden wordt het geschil
door de Raad van State beslecht.
In een derde fase, ten slotte, kan de Vlaamse regering het
voorstel tot samenvoeging bij het Vlaams parlement indienen als ontwerp van
samenvoegingsdecreet (artikel 348 van het decreet lokaal bestuur).
4.1.
Op 27 oktober 2022 hecht de gemeenteraad van de gemeente
Zwijndrecht zijn principiële goedkeuring aan een vrijwillige samenvoeging van de
gemeenten Beveren, Kruibeke en Zwijndrecht. Er wordt beslist de voorgenomen
samenvoeging verder te onderzoeken met het oog op een eventuele goedkeuring
door de gemeenteraad van het gezamenlijke voorstel tot samenvoeging en de
indiening van dit voorstel bij de Vlaamse regering.
Goedgekeurd wordt eveneens dat er een volksraadpleging wordt
gehouden voordat de definitieve beslissing tot fusie wordt genomen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-3/13
4.2.
De volksraadpleging heeft plaats op 17 september 2023. 6.602
van de 15.884 inwoners nemen eraan deel. 5.262 inwoners antwoorden negatief op
de vraag: “Wenst u dat de gemeente Zwijndrecht fuseert met de gemeenten
Beveren en Kruibeke op 1 januari 2025?”
4.3.
Op 26 oktober 2023 beslist de gemeenteraad van de gemeente
Zwijndrecht tot de goedkeuring van het gezamenlijke voorstel tot samenvoeging
van de gemeente Zwijndrecht met de gemeenten Beveren en Kruibeke (artikel 1).
Tevens wordt onder meer voorgesteld dat de nieuwe gemeente tot de provincie
Oost-Vlaanderen zal behoren (artikel 5). De algemeen directeur van de gemeente
Beveren, J. V., wordt aangeduid als algemeen directeur-coördinator (artikel 6) en
de financieel directeur van de gemeente Beveren, T. C., wordt aangeduid als
financieel directeur-coördinator (artikel 7). Deze gemeenteraadsbeslissing van 26
oktober 2023 is het voorwerp van de onderhavige vordering.
Op hun beurt beslissen de gemeenteraad van de gemeenten
Beveren en Kruibeke op respectievelijk 14 en 6 november 2023 in dezelfde zin.
4.4.
Antwoordend op een bezwaar in het kader van het algemeen
bestuurlijk toezicht tegen de beslissing van de gemeenteraad van de gemeente
Zwijndrecht van 26 oktober 2023 antwoordt de gouverneur van de provincie
Antwerpen op 12 januari 2024 aan de raadslieden van verzoekers onder meer:
- “Wat betreft de wijziging van de provincie is het slechts aan de gemeente
om een voorstel te doen. […] Het is echter aan het Vlaams Parlement om
hierover te beslissen en niet aan de toezichthoudende overheid.”
- “Wat betreft de decretale aanstelling van een algemeen directeur- en
financieel directeur-coördinator ingevolge artikel 346 DLB [decreet lokaal
bestuur], stel ik geen schending vast van de artikelen 28, §1, 1°, 34, tweede
lid, 2°, en 35 DLB. De aanduiding van de algemeen directeur-coördinator
en financieel directeur-coördinator heeft geen gevolgen voor de aanstelling
van de algemeen directeur en financieel directeur in de nieuwe gemeente.
Binnen 6 maanden na de fusiedatum stelt de gemeenteraad van de nieuwe
gemeente immers een nieuwe algemeen directeur en een nieuwe financieel
directeur aan overeenkomstig artikel 358 DLB.
Bovendien bepaalt artikel 346/1 DLB dat als er op de datum van de
indiening van het gezamenlijke voorstel tot samenvoeging bij de Vlaamse
Regering geen algemeen directeur-coördinator is aangewezen, de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-4/13
algemeen directeur van de gemeente met het hoogste aantal inwoners van
rechtswege aangewezen wordt als algemeen directeur-coördinator. Ook
hier geldt eenzelfde regeling voor de financieel directeurs.
De in casu aangeduide algemeen directeur-coördinator en financieel
directeur-coördinator zijn de algemeen directeur en financieel directeur van
de gemeente Beveren, hetgeen de gemeente met het hoogste aantal
inwoners is.
De aanduiding van de algemeen directeur-coördinator en financieel
directeur-coördinator is dan ook een loutere bevestiging van hetgeen in
artikel 346/1 DLB van rechtswege wordt voorgesteld.”
4.5.
Op vraag van de Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur,
Bestuurszaken, Inburgering en Gelijke Kansen heeft de afdeling Wetgeving van de
Raad van State op 16 februari 2024 advies uitgebracht over een voorontwerp van
decreet ‘over de vrijwillige samenvoeging van de gemeenten Beveren, Kruibeke
en Zwijndrecht, de wijziging van de grens tussen de provincies Antwerpen en
Oost-Vlaanderen en tot wijziging van de bijlage bij het Lokaal en Provinciaal
Kiesdecreet van 8 juli 2011, wat betreft de opheffing van de samen te voegen
gemeenten en het invoegen van de nieuwe gemeente’.
De Vlaamse regering heeft hierover op 27 februari 2024 een
ontwerp van decreet ingediend bij het Vlaams parlement.
IV. Verzoek tot tussenkomst
De gemeenten Beveren en Kruibeke vragen op goede grond in
de procedure te mogen tussenkomen. Hun belangen zijn er evident bij betrokken.
V. Rechtsmacht
Exceptie
De verwerende en de tussenkomende partij wijzen erop dat
intussen het fusiedossier is ingediend bij de Vlaamse regering die als tak van de
wetgevende macht optreedt en die het wetgevingsproces geïnitieerd heeft. De
gevorderde schorsing zou een inmenging betekenen “in het wetgevend proces van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-5/13
de (Vlaamse) decreterende macht” en een schending van de scheiding der machten
uitmaken.
Beoordeling
De bestreden beslissing is blijkens het decreet lokaal bestuur een
voorwaarde voor het indienen door de Vlaamse regering van een ontwerp van
samenvoegingsdecreet bij het Vlaams Parlement. Maar als zodanig behoort ze niet
tot het wetgevend proces. Ook na de start van dat wetgevend proces blijft ze
erbuiten staan en blijft ze er, minstens ideëel, afsplitsbaar van.
Een eventuele schorsing van de bestreden beslissing maakt niet
uit zichzelf een inbreuk op de wetgevende of decreterende macht uit. De exceptie
wordt verworpen.
VI. Ontvankelijkheid
Exceptie
Volgens de verwerende en de tussenkomende partij is de
bestreden beslissing alleen wat bepaalde onderdelen betreft (artikelen 6 tot 8) een
voor vernietiging en schorsing vatbare beslissing. Het voorstel tot samenvoeging
in artikel 1 van de bestreden beslissing is louter een beleidsintentie. Uit artikel 6,
§ 1, VIII, 2°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming der
instellingen’ volgt dat alleen het Vlaamse Gewest bevoegd is om de gemeente- en
provinciegrenzen aan te passen. De fusie zal maar een feit zijn nadat het Vlaams
parlement een samenvoegingsdecreet heeft goedgekeurd. Ook het voorstel in
artikel 5 van de bestreden beslissing dat de nieuwe gemeente zal behoren tot de
provincie Oost-Vlaanderen, heeft geen onmiddellijke rechtsgevolgen, en is
bijgevolg niet ontvankelijk en niet vatbaar voor schorsing. De aanduidingen in
artikelen
6
en
7
als
algemeen
directeur-coördinator
en
financieel
directeur-coördinator kunnen wel ten uitvoer worden gelegd en kunnen wel
worden geschorst.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-6/13
Beoordeling
De Raad van State geeft er zich goed rekenschap van dat (in het
bijzonder) derde en volgende verzoekers de bestreden beslissing zien als een stap
die ertoe heeft bijgedragen dat de fusieoperatie naar een volgende fase is
overgegaan, waardoor nu de Vlaamse regering aan zet is. Dat er aan de beslissing
onmiddellijke rechtsgevolgen vastzitten is voor hen vanzelfsprekend. Door te
trachten de bestreden beslissing geschorst te krijgen, willen ze de voortgang van de
fusieoperatie tegenhouden. En net door op die manier de fusie te dwarsbomen
willen ze voorkomen dat hun grote vrees zich realiseert, namelijk dat door de fusie
de gemeente Zwijndrecht zal worden overgeheveld van de provincie Antwerpen
naar de provincie Oost-Vlaanderen. Dit achten zij rampspoedig voor
(hoofdzakelijk) de zorgnoden die zij ingevuld willen zien.
Met andere woorden staat voor inzonderheid de derde en
volgende verzoekers zonder meer vast dat de bestreden beslissing een uitvoerbare
beslissing is, die dan ook geschorst kan worden, en dat zij een niet te miskennen
belang bij die schorsing hebben, precies omdat die schorsing hen zal behoeden
voor een zeer aanzienlijk nadeel.
Die zienswijze strookt evenwel niet met de juridische
voorschriften en logica die de Raad van State – zoals steeds en in ieder geval –
verplicht is toe te passen.
De Raad van State vermag alleen rechtshandelingen te
vernietigen en te schorsen. Een voorbereidende handeling, zoals een advies of
voorstel, is in principe geen zo’n rechtshandeling. Het is nu eenmaal per definitie
de zin en de functie van voorbereidende handelingen om niet uit zichzelf de
bestaande rechtsorde te wijzigen, maar om zo’n wijziging voor te bereiden.
Alleen uitzonderlijk is het anders, namelijk wanneer de
voorbereidende beslissing een zogeheten “voorbeslissing” is, met dadelijk
werkende gevolgen die de rechtssituatie van de verzoeker nadelig beïnvloeden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-7/13
Toegepast op de bestreden gemeenteraadsbeslissing van 26
oktober 2023 moet worden vastgesteld dat de definitieve beslissing tot
goedkeuring van een gezamenlijk voorstel tot samenvoeging, wezenlijk
voorbereidend van aard is. Is de beslissing gelet op artikel 349 van het decreet
lokaal bestuur in verband met de periode van lopende zaken (zie sub 3) weliswaar
niet zonder elk rechtsgevolg, wat specifiek de fusie zelf aangaat, houdt de
beslissing niet meer in dan de instemming met een voorstel. Dat voorstel laat de
Vlaamse regering en het Vlaams parlement in rechte geheel vrij en heeft als
zodanig voor derde en volgende verzoekers geen enkel direct (nadelig
rechts)gevolg.
Overigens putten derde en volgende verzoekers hun belang bij
de besproken vordering tot schorsing, en het urgent af te weren nadeel waarvoor zij
vrezen, niet uit de samenvoeging van de gemeenten Beveren, Kruibeke en
Zwijndrecht op zich, maar exclusief uit het voorstel in artikel 5 van de bestreden
beslissing dat de nieuwe gemeente zal behoren tot de provincie Oost-Vlaanderen.
Dit voorstel, voor het geval dat de gemeenten effectief worden
samengevoegd, is voor derde en volgende verzoekers geen aanvechtbare
“voorbeslissing”. Het gaat louter om een intrinsiek vrijblijvend advies. Alleen aan
het Vlaams parlement komt het toe om de grenzen van de provincies te wijzigen
(artikel 348 van het decreet lokaal bestuur).
Het voorstel van de gemeenteraad dat de nieuwe gemeente tot de
provincie Oost-Vlaanderen gaat behoren, komt dan ook niet in aanmerking om
door de Raad van State geschorst te worden.
Hiervóór is vastgesteld dat de goedkeuring van zowel het
gezamenlijk fusievoorstel als van het voorstel aangaande de provincie waartoe de
nieuwe gemeente in het eventuele geval van een fusie zal behoren, voor derde en
volgende verzoekers zuiver voorbereidend van aard is, zonder directe
rechtsgevolgen. Het maakt dat hen – uit juridisch oogpunt – geen toereikend
belang kan worden toegemeten bij de schorsing ervan. Dat blijft nóg zo, zelfs
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-8/13
indien zou worden aangenomen dat – in de praktijk – een schorsing er in
voorkomend geval toe kan bijdragen de overgang van de gemeente Zwijndrecht
naar de provincie Oost-Vlaanderen tegen te houden.
Samengevat, leidt de exceptie tot de verwerping van de
besproken vordering in zoverre ze uitgaat van derde en volgende verzoekers.
Hierna wordt de vordering tot schorsing nog alleen onderzocht
in de mate waarin ze is ingesteld door eerste en tweede verzoeker.
VII. Onderzoek van de schorsingsvoorwaarden
Voorwaarde van een ernstig middel
Krachtens artikel 17, § 1, van de gecoördineerde wetten op de
Raad van State kan slechts tot schorsing van de tenuitvoerlegging worden besloten
op voorwaarde, onder andere, dat minstens één ernstig middel wordt aangevoerd
dat de nietigverklaring van de akte prima facie kan verantwoorden.
Eerste en tweede verzoeker zijn gemeenteraadsleden die zich
beroepen op hun functioneel belang. In die hoedanigheid optredend, kunnen zij in
beginsel alleen ontvankelijk middelen doen gelden waarin zij een schending van de
prerogatieven van hun mandaat aanvoeren.
Alleen het eerste en tweede subonderdeel van het eerste
middelonderdeel van het eerste middel lijken daaraan te beantwoorden. Eerste en
tweede verzoeker hebben dat ter terechtzitting niet betwist.
Uiteenzetting van het ernstig middel
In
het
eerste
middel,
eerste
middelonderdeel,
eerste
subonderdeel, betwisten eerste en tweede verzoeker dat de volledige behandeling
van het bestreden gemeenteraadsbesluit in openbare zitting in strijd is met artikelen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-9/13
28 en 34, tweede lid, 2°, van het decreet lokaal bestuur. De aanduiding van twee
personeelsleden van de gemeente Beveren als algemeen directeur-coördinator en
financieel directeur-coördinator had in een besloten zitting moeten plaatshebben.
De stemming had ook geheim moeten gebeuren.
In
het
eerste
middel,
eerste
middelonderdeel,
tweede
subonderdeel, voeren eerste en tweede verzoeker aan dat bij de aanduiding van de
betrokken coördinatoren geen afzonderlijke stemming werd gehouden, in strijd
met artikel 35 van het decreet lokaal bestuur.
Beoordeling
Overeenkomstig artikel 28, § 1, van het decreet lokaal bestuur
zijn de vergaderingen van de gemeenteraad openbaar, maar niet als “het om
aangelegenheden gaat die de persoonlijke levenssfeer raken”. Dan wordt de
behandeling in besloten vergadering bevolen.
Luidens artikel 34, eerste lid, van het decreet lokaal bestuur zijn
de stemmingen in de gemeenteraad niet geheim. Wel schrijft artikel 34, tweede lid,
2°, voor dat, in afwijking van het eerste lid, geheim wordt gestemd over “de
aanwijzing van de leden van de gemeentelijke bestuursorganen en van de
vertegenwoordigers van de gemeente in overlegorganen en in de organen van
andere rechtspersonen en feitelijke verenigingen”.
Artikel 35 van het decreet lokaal bestuur schrijft voor dat voor
elke benoeming in ambten, elke contractuele aanstelling, elke verkiezing en elke
voordracht van kandidaten een afzonderlijke stemming wordt gehouden.
De besproken subonderdelen richten zich tegen de aanduiding,
in artikel 6 van de bestreden beslissing, van algemeen directeur J. V. als algemeen
directeur-coördinator en, in artikel 7, van financieel directeur T. C. als financieel
directeur-coördinator. Het gaat blijkens artikel 346 van het decreet lokaal bestuur
om de aanwijzing van de betrokkenen om op te treden als coördinator die de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-10/13
opdrachten uitvoert die het decreet lokaal bestuur hem of haar met betrekking tot
de samenvoegingsoperatie toekent.
Die aanwijzing lijkt niet hun persoonlijke levenssfeer te raken.
Alleszins doen eerste en tweede verzoeker niet het tegendeel aannemen door te
argumenteren dat de aanduiding het functioneren en de administratieve toestand
van de personeelsleden van de gemeente Zwijndrecht zou wijzigen en de
aangeduide personen in een gewijzigde positie plaatst ten opzichte van het
personeel van de gemeente Zwijndrecht.
De Raad van State merkt terzijde op dat, anders dan eerste en
tweede verzoeker in dit verband lijken te menen, de aanwijzingen die zij bestrijden
geenszins betrekking hebben op het toewijzen “van de twee sleutelposities in de
nieuwe gemeentelijke administratie aan respectievelijk de algemeen directeur en
de financieel directeur van de gemeente Beveren”. De bestreden aanwijzingen
hebben geen gevolgen voor de aanstelling van de nieuwe algemeen directeur en
nieuwe financieel directeur van de nieuwe gemeente. Voor deze aanstellingen
dient tewerk gegaan te worden overeenkomstig artikel 358 e.v. van het decreet
lokaal bestuur.
Voorts is de bestreden aanwijzing van de algemeen directeur en
financieel directeur van de gemeente Beveren als coördinator op het eerste gezicht
niet gelijk te stellen met een aanwijzing als lid van een gemeentelijk
bestuursorgaan of als vertegenwoordiger van de gemeente in een overlegorgaan of
in een orgaan van een andere rechtspersoon of feitelijke vereniging.
Ook lijken de bestreden aanwijzingen niet binnen het bereik van
artikel 35 van het decreet lokaal bestuur te vallen. Een afzonderlijke stemming
erover lijkt dan ook geen vereiste.
Wat dat betreft, wordt vastgesteld dat ook al het decreet van
24 juni 2016 ‘houdende de regels voor de vrijwillige samenvoeging van
gemeenten […]’ voorzag in de aanwijzing van een coördinator van de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-11/13
samenvoegingsoperatie. In de memorie van toelichting werd uitdrukkelijk
gespecificeerd dat de aanduiding van een gemeentesecretaris-coördinator en een
financieel beheerder-coördinator “kan gebeuren in de principiële beslissing [tot
samenvoeging] zelf of zo snel mogelijk erna in een aparte beslissing” (Vl.Parl.
Parl.St., 2015-2016, 765/1, 15).
Het houdt op het eerste gezicht de bevestiging in dat over de
aanwijzing van de coördinatoren niet bij afzonderlijke stemmingen moet worden
beslist, en evenmin overigens in een besloten vergadering of geheim.
Eerste en tweede verzoeker voeren geen ernstig middel aan.
Ook wat hen betreft, moet de vordering tot schorsing worden
verworpen, omdat niet is voldaan aan minstens één van de cumulatieve
grondvoorwaarden voor een schorsing.
BESLISSING
-
Het verzoek van de gemeenten Beveren en Kruibeke tot tussenkomst in het
geding wordt ingewilligd.
-
De Raad van State verwerpt de vordering tot schorsing.
-
Bij de publicatie van dit arrest door de Raad van State wordt de identiteit
van derde, vierde, vijfde, zesde, twaalfde en veertiende verzoekende partij
niet bekendgemaakt.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-12/13
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op achtentwintig maart tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Jan Clement,
staatsraad,
David D’Hooghe,
staatsraad,
bijgestaan door
Frank Bontinck,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Frank Bontinck
Johan Lust
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.313
X-18.520-13/13
