Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763 (2024-05-16)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.763 van 16 mei 2024 Sociale zaken en volksgezondheid - Reglementen
(sociale zaken en volksgezondheid) Beslissing : Vernietiging bekendmaking
Depersonalisatie
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
XIVe KAMER
ARREST
nr. 259.763 van 16 mei 2024
in de zaak A. 230.273/XIV-39.116
In zake :
- XXXX
- het INSTITUUT VOOR GELIJKHEID VAN VROUWEN EN
MANNEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Evelyne Maes en Louise Reyntjens
kantoor houdend te 3000 Leuven
Arnould Nobelstraat 34/0102
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de minister
van Middenstand, Zelfstandigen, KMO’s, Landbouw,
Institutionele Hervormingen en Democratische Vernieuwing
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Pierre Slegers en Margaux Kerkhofs
kantoor houdend te 1160 Brussel
Tedescolaan 7
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 18 februari 2020, strekt tot de
nietigverklaring van “(artikel 12 van) het koninklijk besluit van 15 december
2019 ‘tot uitvoering van artikel 18bis, §5, van het koninklijk besluit nr. 38 van 27
juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen’ (…) en
(van) de zogenaamde ‘nota met instructies aan de sociale-verzekeringsfondsen’”.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord
ingediend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-1/59
Eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch heeft een
verslag opgesteld.
De verwerende partij heeft een verzoek tot voortzetting van het
geding en een laatste memorie ingediend. De verzoekende partijen hebben een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 28 februari 2024.
Staatsraad Chantal Bamps heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Evelyne Maes, die verschijnt voor de verzoekende
partijen, en advocaat Adrien Neyrinck, die loco advocaten Pierre Slegers en
Margaux Kerkhofs verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch heeft een met
dit arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Bij wet van 7 april 2019 ‘houdende invoering van een
vaderschaps- en geboorteverlof ten gunste van zelfstandigen’ (hierna: de wet van
7
april
wordt
een
uitkering
voor
vaderschapsverlof
en
meeouderschapsverlof voor zelfstandigen ingevoerd. Deze op 8 mei 2019 in het
Belgisch Staatsblad bekendgemaakte wet treedt in werking op 1 mei 2019 en is
van toepassing op de geboortes vanaf die datum.
Artikel 2 van de wet van 7 april 2019 vult artikel 18bis van het
koninklijk besluit nr. 38 van 27 juli 1967 ‘houdende inrichting van het sociaal
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-2/59
statuut der zelfstandigen’ (hierna: het koninklijk besluit nr. 38) aan met een
paragraaf 5, die luidt:
Ҥ 5. Een vaderschaps- en geboorte-uitkering wordt toegekend ten gunste van
zelfstandigen die tijdelijk hun beroepsactiviteit onderbreken naar aanleiding van
de geboorte van één of meerdere kinderen.
Worden beoogd door deze uitkeringen, de mannelijke zelfstandigen, helpers en
meewerkende echtgenoten die als zelfstandige in hoofdberoep onderworpen zijn
aan dit besluit en voor wie een wettelijke afstamming vaststaat ten aanzien van het
kind waarvoor de uitkering aangevraagd wordt.
Bij ontstentenis van een zelfstandige, helper of meewerkende echtgenoot bedoeld
in het vorige lid, komt hetzelfde recht toe aan de zelfstandige, helper of
meewerkende echtgenoot die, op het ogenblik van de geboorte:
a) hetzij gehuwd is met diegene ten aanzien van wie de afstamming vaststaat;
b) hetzij wettelijk samenwoont met diegene ten aanzien van wie de afstamming
vaststaat en bij wie het kind zijn hoofdverblijfplaats heeft, en die niet is verbonden
door een band van bloedverwantschap die leidt tot een huwelijksverbod waarvoor
de Koning geen ontheffing kan verlenen;
c) hetzij sedert een onafgebroken periode van drie jaar voorafgaand aan de
geboorte op permanente en affectieve wijze samenwoont met diegene ten aanzien
van wie de afstamming vaststaat en bij wie het kind zijn hoofdverblijfplaats heeft,
en niet is verbonden door een band van bloedverwantschap die leidt tot een
huwelijksverbod waarvoor de Koning geen ontheffing kan verlenen. Het bewijs
van samenwoning en hoofdverblijf wordt geleverd aan de hand van een uittreksel
uit het bevolkingsregister.
Het bedrag van de geboorte-uitkering wordt vastgesteld in functie van een periode
van onderbreking van maximaal tien dagen die kunnen worden opgesplitst in halve
dagen. In dat geval omvat de totale duur van de onderbreking maximum twintig
halve dagen.
Tijdens de uitkeringsgerechtigde periode moet de onderbreking volledig zijn en
plaatsvinden in de periode die aanvangt op de dag van de geboorte en eindigt op
de laatste dag van het vierde maand volgend op de dag van de geboorte.
Het dagelijks bedrag van de uitkering bedraagt het bedrag dat overeenstemt met de
moederschapsuitkering van een vrouwelijke zelfstandige, zoals bedoeld in artikel
94 van het koninklijk besluit van 20 juli 1971 houdende instelling van een
uitkeringsverzekering en een moederschapsverzekering ten voordele van de
zelfstandigen en van de meewerkende echtgenoten.
De vordering tot uitbetaling of tot terugbetaling van deze uitkering verjaart na drie
jaar.
De Koning kan, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de
nadere regels van de toekenning van deze uitkeringen bepalen:
- de voorwaarden van aansluiting en betaling van sociale bijdragen;
- de instellingen en organen bevoegd voor de toekenning en het beheer;
- de aanvraagprocedure;
- de termijn waarbinnen de aanvraag moet worden ingediend;
- de betalingswijze;
- de ingangsdatum van de verjaringstermijn;
- de gevallen waarin er kan verzaakt worden aan de terugvordering van de
onterecht uitbetaalde uitkering.
De begunstigden van de vaderschaps- en geboorte-uitkering die tijdelijk hun
beroepsactiviteit onderbreken voor een duur van maximum acht dagen, kunnen
daarenboven vijftien dienstencheques toegekend krijgen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-3/59
De Koning bepaalt, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de
nadere regels van de toekenning van deze prestaties”.
Artikel 3 van de wet van 7 april 2019 voegt in het koninklijk
besluit van 19 december 1967 ‘houdende algemeen reglement in uitvoering van
het koninklijk besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal
statuut der zelfstandigen’ (hierna: het koninklijk besluit van 19 december 1967)
een hoofdstuk IIbis (bevattende de artikelen 53bis/1 tot 53bis/6) in, dat luidt:
“Hoofdstuk IIbis - Bepalingen omtrent het genot van de vaderschaps- en
geboorte-uitkering
Artikel 53bis/1. Om de vaderschaps- en geboorte-uitkering bedoeld in artikel
18bis, § 5, van het koninklijk besluit nr. 38 te ontvangen, dient de zelfstandige,
helper of meewerkende echtgenoot, een aanvraag in bij zijn sociaal
verzekeringsfonds, met een aangetekend schrijven, door neerlegging van een
verzoekschrift ter plaatse tegen ontvangstbewijs of, indien mogelijk, via
elektronische weg, volgens de nadere regels en voorwaarden vastgesteld in de
wet van 24 februari 2003 betreffende de modernisering van het beheer van de
sociale zekerheid en betreffende de elektronische communicatie tussen
ondernemingen en de federale overheid.
De aanvraag moet uiterlijk op de laatste dag van het kwartaal volgend op het
kwartaal van de geboorte worden ingediend.
Artikel 53bis/2. De aanvraag vermeldt het volgende:
a) een verklaring, waarin de aanvrager aangeeft welke dagen of halve dagen hij
zijn zelfstandige beroepsactiviteit heeft onderbroken of van plan is dat te doen;
b) het geboorte-attest van het kind naar aanleiding van wiens geboorte de
aanvrager de in dit besluit bedoelde uitkering aanvraagt, voor zover het sociaal
verzekeringsfonds zelf nog niet over deze informatie beschikt.
Artikel 53bis/3. De uitbetaling door het sociaal verzekeringsfonds gebeurt
eenmalig op het einde van de kalendermaand volgend op de maand waarin de
onderbrekingsperiode afloopt.
Als de onderbrekingsperiode afloopt voorafgaandelijk aan de indiening van de
aanvraag bedoeld in artikel 53bis/1, gebeurt de betaling uiterlijk op het einde van
de kalendermaand die volgt op de maand waarin de genoemde aanvraag effectief
werd ingediend.
Artikel 53bis/4. De aanvrager brengt zijn sociaal verzekeringsfonds op de hoogte
van elk element dat een beletsel kan vormen voor het genot van de uitkering en
dat niet reeds zou zijn meegedeeld aan zijn sociaal verzekeringsfonds.
Artikel 53bis/5. De vordering tot uitbetaling van de uitkering verjaart na verloop
van drie jaar te rekenen van de eerste dag van de kalendermaand die volgt op de
kalendermaand van de onderbreking.
Artikel 53bis/6. De vordering tot terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde
uitkering, verjaart na verloop van drie jaar te rekenen van de datum waarop de
uitbetaling met betrekking tot de aanvraag werd uitgevoerd”.
Artikel 4 van de wet van 7 april 2019 bepaalt dat de Koning de
bepalingen, ingevoegd bij artikel 3 in het koninklijk besluit van 19 december
1967, kan opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-4/59
3.2.
Op 4 april 2019 bericht de administratie de sociale
verzekeringsfondsen per e-mail dat een “Nota vaderschaps- en geboorteverlof” is
geplaatst op een forum “Piramid KnowlegdeBase”, waarin de volgende duiding
wordt gegeven:
“In het kader van de inwerkingtreding van het vaderschaps- en geboorteverlof op
1 mei 2019, worden de volgende documenten in de rode zone gepubliceerd:
• Ontwerp van nota aan de SVF. Opgelet: het betreft een voorlopige nota, die in
de komende weken verder zal uitgewerkt worden (onder andere aan de hand van
de vragen en opmerkingen die in de rode zone zullen gesteld worden).
• Ontwerp van aanvraagformulier. Opgelet: het betreft een voorlopig formulier,
dat in de komende weken desgevallend zal aangepast worden.
• Informatiebrief. Deze brief is wel degelijk definitief. Gelieve deze –
ongewijzigd! - te gebruiken bij het verspreiden van informatie naar uw
aangeslotenen.
Wij willen hierbij benadrukken dat de nieuwe maatregel wel degelijk in werking
treedt op 1 mei 2019. De aanvragen moeten behandeld worden aan de hand van
de bestaande regelgeving en aanvullingen/verduidelijkingen in de nota (ook al
heeft deze nog een ‘voorlopige’ status).”
Dit is de tweede bestreden akte.
3.3.
De eerste verzoeker is werknemer tot en met 31 maart 2019.
Sinds 1 april 2019 is hij onderworpen aan het koninklijk besluit nr. 38 en
ingeschreven bij het sociaal-verzekeringsfonds Acerta als zelfstandige.
Op 31 augustus 2019 wordt eerste verzoeker vader van een
zoon. Hij dient bij zijn sociaalverzekeringsfonds Acerta een aanvraag tot
vaderschapsverlof in. Bij beslissing van 3 december 2019 weigert Acerta deze
aanvraag omdat betrokkene geen zelfstandige was in de twee kwartalen
voorafgaand aan het kwartaal van de geboorte.
3.4.
De artikelen 2 en 3 van het koninklijk besluit van 15 december
2019 ‘tot uitvoering van artikel 18bis, § 5, van het koninklijk besluit nr. 38 van
27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen’
(hierna: het koninklijk besluit van 15 december 2019), bekendgemaakt in het
Belgisch Staatsblad van 20 december 2019, die de voorwaarden van aansluiting
en betaling van sociale bijdragen vaststellen voor de toekenning van de
vaderschaps- en geboorte-uitkering, luiden:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-5/59
“Art. 2. De vaderschaps- en geboorte-uitkering wordt toegekend aan de
zelfstandige, helper of meewerkende echtgenoot, die beantwoordt aan de volgende
cumulatieve voorwaarden:
1° Hij moet onderworpen zijn aan het koninklijk besluit nr. 38 van 27 juli 1967
houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen en beoogd worden
door de artikelen 12, § 1, 12, § 1bis, 12, § 1ter, 13bis, § 2, 1°, 1°bis of 2°, van
bedoeld besluit en dit, zowel tijdens de twee kwartalen die het kwartaal van de
geboorte voorafgaan, als tijdens het kwartaal van de geboorte, als tijdens de
kwartalen waarin hij zijn beroepsactiviteit onderbreekt in het kader van dit besluit.
De zelfstandige beoogd door de artikelen 12, § 2, of 13, § 1, tweede lid, van
hetzelfde besluit, voldoet aan deze voorwaarde, voor zover het bedrag van zijn
wettelijk verschuldigde voorlopige sociale bijdragen tijdens de vereiste kwartalen
minstens gelijk is aan dat van de bijdragen bedoeld in voormeld artikel 12, § 1.
De zelfstandige die niet onderworpen was aan het koninklijk besluit nr. 38 tijdens
een kwartaal of tijdens de twee kwartalen voorafgaand aan het kwartaal van de
geboorte, wordt geacht dit wel te zijn, indien hij, respectievelijk tijdens dat ene
kwartaal of die beide kwartalen, onderworpen was aan een ander stelsel van de
Belgische sociale zekerheid.
2° Hij moet in orde zijn met de betaling van de wettelijk verschuldigde voorlopige
sociale bijdragen voor de twee kwartalen die het kwartaal van de geboorte
voorafgaan.
De zelfstandige die op basis van een onderwerping aan een ander stelsel van de
Belgische sociale zekerheid, in aanmerking komt voor de in dit besluit bedoelde
uitkeringen, overeenkomstig de bepaling in de derde zin van 1°, wordt geacht aan
deze voorwaarde te voldoen.
3° Hij moet elke beroepsactiviteit tijdelijk onderbreken naar aanleiding van de
geboorte van een kind of meerdere kinderen.
Tijdens de periode van onderbreking mag de begunstigde, ten persoonlijke titel,
geen enkele beroepsactiviteit uitoefenen.
4° Er bestaat een band ten aanzien van het kind of de kinderen voor wie de
vaderschaps- en geboorte-uitkering wordt aangevraagd, overeenkomstig artikel
18bis, § 5, tweede en derde lid, van het koninklijk besluit nr. 38.
5° Hij moet een aanvraag indienen overeenkomstig de modaliteiten bepaald in
artikel 3.
Art. 3. § 1. Om de vaderschaps- en geboorte-uitkering te ontvangen, moet de
zelfstandige, helper of meewerkende echtgenoot een aanvraag indienen bij zijn
sociaal verzekeringsfonds, met een aangetekende zending of elk ander middel dat
de datum en de verzekerde aflevering van de zending waarborgt.
§ 2. De aanvraag moet, op straffe van verval, ten laatste op de laatste dag van het
kwartaal volgend op het kwartaal van de geboorte worden ingediend.
De aanvraagtermijn kan evenwel niet verstrijken vóór het einde van de termijn
bedoeld in artikel 18bis, § 5, vijfde lid, van het koninklijk besluit nr. 38.
§ 3. De aanvraag moet het volgende vermelden:
a) een ereverklaring, waarin de aanvrager aangeeft welke dagen of halve dagen hij
elke beroepsactiviteit heeft onderbroken of van plan is dat te doen;
b) het geboorteattest van het kind naar aanleiding van wiens geboorte de aanvrager
de in dit besluit bedoelde uitkering aanvraagt, voor zover het sociaal
verzekeringsfonds zelf nog niet over deze informatie beschikt.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-6/59
Artikel 10, 2°, van het koninklijk besluit van 15 december 2019
heft hoofdstuk IIbis, (zie supra, punt 3.1.) van het koninklijk besluit van
19 december 1967 op.
Artikel 12 van het koninklijk besluit van 15 december 2019 dat
de inwerkingtreding van het besluit regelt, luidt:
“Art. 12. Dit besluit heeft uitwerking met ingang van 1 mei 2019 en is van
toepassing op geboortes die vanaf die datum plaatsvinden, met uitzondering van
artikel 2, 1°, derde zin; artikel 2, 2°, tweede zin en artikel 3, § 2, tweede lid, die in
werking treden op 1 januari 2020 en van toepassing zijn op geboortes die vanaf die
datum plaatsvinden.”
Dit is de eerste bestreden bepaling.
3.5.
De Raad van State, afdeling Wetgeving, heeft in advies
66.597/1 van 23 oktober 2019 over het ontwerp dat heeft geleid tot het koninklijk
besluit van 15 december 2019 over de inwerkingtreding van de nieuw ontworpen
regeling opgemerkt:
“[…]
Luidens artikel 14 van het ontwerp heeft het te nemen besluit uitwerking met
ingang van 1 mei 2019.
Het verlenen van terugwerkende kracht aan besluiten is enkel toelaatbaar ingeval
voor de retroactiviteit een wettelijke grondslag bestaat, de retroactiviteit betrekking
heeft op een regeling waarbij, met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel,
voordelen worden toegekend of in zoverre de retroactiviteit noodzakelijk is voor de
continuïteit of de goede werking van het bestuur en daardoor, in beginsel, geen
verkregen situaties worden aangetast. Enkel indien de retroactiviteit van de
ontworpen regeling in één van de opgesomde gevallen valt in te passen, kan deze
worden gebillijkt.
De gemachtigde heeft de terugwerkende kracht van de ontworpen regeling
verantwoord als volgt:
‘De terugwerkende kracht is ingegeven door de bekommernis om alle dossiers op
dezelfde manier te behandelen. De nota met instructies aan de sociale
verzekeringsfondsen (gepubliceerd begin mei op hetzelfde moment van de
inwerkingtreding van de maatregel) houdt bovendien reeds rekening met de
bepalingen van het voorgelegde uitvoeringsbesluit. Dit betekent dat alle dossiers op
dit ogenblik reeds gelijk worden behandeld aan de hand van de
toekenningsvoorwaarden en uitvoeringsmodaliteiten zoals opgenomen in het
voorgelegde uitvoeringsbesluit.
[…]’
De Raad van State, afdeling Wetgeving, heeft er in het verleden reeds op gewezen
dat het procedé waarbij een regeling onmiddellijk wordt opgelegd bij
rondzendbrief zonder het tot stand komen van de noodzakelijke wettelijke of
reglementaire basis af te wachten, en waarbij aan die laatste dan, wanneer zij
uiteindelijk tot stand komt, terugwerkende kracht wordt verleend voor zoveel tijd
als nodig is om de reeds gangbare praktijk te bevestigen, ontoelaatbaar is. Dit is
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-7/59
vooreerst het geval, omdat dergelijk procedé afwijkt van de normale regels die
moeten worden gevolgd bij de totstandkoming van reglementaire bepalingen en het
die regels dreigt uit te hollen, ten tweede, omdat het de beslissingsbevoegdheid van
de Koning feitelijk aan banden legt, ten derde, omdat de inhoud van de ministeriële
rondzendbrieven niet wordt bekendgemaakt op een wijze als bedoeld in artikel 190
van de Grondwet en, ten slotte, omdat het gevolgde procedé een bron van
rechtsonzekerheid is voor de bestemmelingen van de betrokken normen. Dit klemt
des te meer als een dergelijke omzendbrief ingaat tegen een duidelijke wettekst.
Gelet hierop dient een voorbehoud te worden gemaakt bij de beoogde
inwerkingtreding van het te nemen besluit.”
3.6.
Naar aanleiding van de bekendmaking van het koninklijk
besluit van 15 december 2019 in het Belgisch Staatsblad, deelt de Federale
Overheidsdienst Sociale Zekerheid, DG Beleidsondersteuningen en -coördinatie,
Expertise Zelfstandigen de “nota aan de sociale verzekeringsfondsen voor
zelfstandigen” van 23 december 2019 mee.
IV. Nadere omschrijving van het voorwerp van het beroep
In het inleidend verzoekschrift omschrijven de verzoekende
partijen het voorwerp van het beroep als volgt:
“artikel 12 van het koninklijk besluit van 15 december 2019 ‘tot uitvoering van
artikel 18bis, § 5, van het koninklijk besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende
inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen’ (…)
en
de zogenaamde ‘nota met instructies aan de sociale-verzekeringsfondsen’, in
zoverre hierin is bepaald dat een vader of meeouder, om gerechtigd te zijn voor een
geboorteverlof-uitkering, minstens één of twee kwartalen voorafgaand aan het
kwartaal van de geboorte diende te zijn onderworpen aan het koninklijk besluit nr.
38 van 27 juli 1967 ‘houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen’
(…) en niet in een gelijkstelling wordt voorzien indien deze ouder rechten heeft
opgebouwd in een ander sociaalzekerheidsstelsel.”
Het voorwerp van het annulatieberoep is, wat de eerste
bestreden akte betreft, derhalve beperkt tot de bepaling van artikel 12 van het
koninklijk besluit van 15 december 2019 en heeft, wat de tweede bestreden akte
betreft, betrekking op de nota met instructies aan de sociale verzekeringsfondsen,
waarvan de verzoekende partijen aangeven kennis te hebben gekregen “naar
aanleiding van het lezen van het advies van de Raad van State bij het ontwerp van
het bestreden koninklijk besluit”.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-8/59
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-9/59
A. Wat de eerste bestreden akte betreft
Wat de gevraagde vernietiging van artikel 12 van het koninklijk
besluit van 15 december 2019 en bijgevolg de beoogde partiële vernietiging van
een reglementair besluit betreft, betogen de verzoekende partijen dat een
gedeeltelijke vernietiging hen volledige genoegdoening geeft. Zij laten gelden dat
bij de vernietiging van de retroactieve inwerkingtreding, zoals bepaald door
artikel 12 van het koninklijk besluit van 15 december 2019, alle bepalingen in
werking treden op 1 januari 2020, met inbegrip van de bepaling van artikel 10
van het koninklijk besluit van 15 december 2019 dat hoofdstuk IIbis van het
koninklijk besluit van 19 december 1967 opheft. Bijgevolg zal het voornoemde
hoofdstuk dat niet als voorwaarde stelt dat de zelfstandige, om gerechtigd te zijn
voor een geboorteverlof-uitkering, minstens één of twee kwartalen voorafgaand
aan het kwartaal van de geboorte diende te zijn onderworpen aan het koninklijk
besluit nr. 38, een voldoende duidelijke en rechtstreeks uitvoerbare rechtsgrond
geven voor een zelfstandige om de vaderschaps- en geboorte-uitkering te
ontvangen, aldus zijn rechtskracht behouden tot 1 januari 2020, zodat eerste
verzoeker wel wordt gerechtigd om de geboorteverlof-uitkering te ontvangen. De
beoogde vernietiging geeft volgens de verzoekende partijen ook aan het Instituut
volledige genoegdoening, nu in dat geval het tweevoudig onderscheid verdwijnt
tussen twee groepen van vaders of meeouders.
Voorts betogen de verzoekende partijen dat artikel 12 van het
koninklijk besluit van 15 december 2019 kan worden afgesplitst van de rest van
dat besluit, nu de retroactieve inwerkingtredingsbepaling los kan worden gezien
van de overige bepalingen, die, anders dan de voornoemde bepaling, de
grondvoorwaarden
voor
de
uitbetaling
van
de
geboorteverlof-uitkering
vastleggen. Bovendien staat vast dat de overheid, ook afgezien van het
afgesplitste gedeelte, voor het overige dezelfde beslissing zou hebben genomen
en vragen de verzoekende partijen niet meer dan dat er een gelijke
inwerkingtreding is van alle bepalingen van het voornoemde koninklijk besluit.
Tot slot vragen de verzoekende partijen, indien de Raad van
State evenwel van oordeel zou zijn dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-10/59
een gedeeltelijke vernietiging, vooralsnog de integrale nietigverklaring van het
koninklijk besluit van 15 december 2019.
Beoordeling
Een reglementair besluit is in beginsel één en ondeelbaar. Dit
houdt in dat wanneer de Raad van State in het kader van een ontvankelijk
annulatieberoep vaststelt dat een gegrond middel wordt aangevoerd tegen
sommige bepalingen van dat besluit, hij het besluit in beginsel in zijn geheel dient
nietig te verklaren.
Niettemin mag, in afwijking van het voornoemde beginsel,
worden overgegaan tot een gedeeltelijke vernietiging van een reglementair besluit
wanneer cumulatief aan twee voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moet
blijken dat de gedeeltelijke nietigverklaring aan de verzoekende partij volledige
genoegdoening geeft in het licht van haar belang bij het beroep. Vervolgens moet
komen vast te staan dat de nietig te verklaren bepaling kan worden afgesplitst van
de rest van het bestreden besluit en dat de overheid, ook afgezien van het
afgesplitste gedeelte, voor het overige hetzelfde besluit zou hebben genomen. Er
anders over oordelen, zou tot gevolg hebben dat de Raad van State zich op het
domein van de beleidsuitoefening van de betrokken overheid zou begeven en zou
overgaan tot hervorming of wijziging van het reglementair besluit, waarvan het
betreffende gedeelte een onlosmakelijk onderdeel is, vermits het bestreden besluit
voor het overige hoe dan ook zou blijven bestaan. De Raad van State heeft geen
bevoegdheid om een dergelijke wijziging uit te spreken. Het voorgaande houdt in
dat wanneer de verzoekende partij slechts een gedeeltelijke nietigverklaring
vraagt van onsplitsbare bepalingen, dit een ontoelaatbare hervorming uitmaakt
waarvoor de Raad van State niet bevoegd is. Het komt de Raad van State in dit
geval niet toe om het voorwerp van het beroep ambtshalve uit te breiden tot al de
bepalingen die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
Wat de eerste voorwaarde betreft, geven de verzoekende
partijen in het verzoekschrift alvast aan een persoonlijk belang te hebben bij het
beroep. De eerste verzoeker benadrukt dat hij door de bestreden bepaling,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-11/59
volgens hem ten onrechte, het recht om de geboorteverlof-uitkering te ontvangen,
wordt ontnomen. De tweede verzoekende partij geeft aan dat de vordering kan
worden ingepast in haar maatschappelijk doel, nu de wet van 7 april 2019 en het
koninklijk besluit van 15 december 2019 wetgevende akten betreffen die tot doel
hebben de gelijkheid van mannen en vrouwen te waarborgen en zij bevoegd is
om in rechte op te treden in rechtsgeschillen waartoe de toepassing van deze
wetgeving, zoals te dezen, aanleiding geeft.
De verzoekende partijen bestrijden enkel de door hen
aangeduide en voor hen nadelige reglementaire bepaling in essentie omdat de
eerste verzoeker – zonder dat daar een redelijke verantwoording voor is – is
uitgesloten van het recht om de geboorteverlof-uitkering te ontvangen en omdat
er een tweevoudig onderscheid bestaat tussen twee groepen van vaders of
meeouders, zodat een schending van (onder meer) het grondwettelijk gelijkheidsen niet discriminatiebeginsel voorligt.
Het belang van een verzoekende partij bij het bestrijden van een
reglementair besluit moet in die zin worden beoordeeld dat voor de eventuele
nietigverklaring ervan niet is vereist dat dit de verzoekende partij een
onmiddellijk voordeel zou kunnen opleveren. De omstandigheid dat zij, als
gevolg van de vernietiging van het bestreden besluit opnieuw een kans zou
krijgen dat haar situatie in een gunstigere zin wordt geregeld, volstaat om haar
belang bij het bestrijden van een reglementair besluit te verantwoorden. De
omstandigheid dat de verzoekende partijen, zoals te dezen, als gevolg van de
toepassing van de (bestreden) reglementaire bepaling – die zij in wezen strijdig
achten
met
onder
meer
het
grondwettelijk
gelijkheids-
en
niet-
discriminatiebeginsel en waarvan zij om die reden de vernietiging ervan
benaarstigen –, een rechtstreeks nadeel ondervinden terwijl zij door de
vernietiging van die bestreden bepaling opnieuw een kans krijgen dat hun situatie
in een meer gunstige zin wordt geregeld – en waarbij de verwerende partij
rekening zal moeten houden met het gebeurlijke vernietigingsmotief –, volstaat
om
hun
persoonlijk
en
rechtstreeks
belang
bij
het
voorliggende
vernietigingsberoep te verantwoorden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-12/59
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-13/59
Het belangvereiste van een verzoekende partij, aldus begrepen,
garandeert alvast de toegang tot de rechter.
Wat de tweede voorwaarde betreft, merkt de Raad van State op
dat de verzoekende partijen met het voorliggende beroep enkel de vernietiging
nastreven van artikel 12 van het koninklijk besluit van 15 december 2019. Zij
betwisten de retroactieve uitwerking van het voornoemde koninklijk besluit en
beogen een inwerkingtreding van alle bepalingen op 1 januari 2020. Deze
retroactieve uitwerking vormde volgens de verzoekende partijen enerzijds de
rechtsgrond voor de weigeringsbeslissing van het sociale verzekeringsfonds,
waardoor eerste verzoeker uitgesloten werd van het recht om de geboorteverlofuitkering te ontvangen en anderzijds een tweevoudig onderscheid tussen twee
groepen van vaders of meeouders waarvan de betwisting kan worden ingepast in
het maatschappelijk doel van de tweede verzoekende partij.
Een vernietiging beperkt tot artikel 12 van het koninklijk besluit
van 15 december 2019 zou de verzoekende partijen een volledige genoegdoening
geven in het licht van het door hen aangevoerde belang.
De bestreden bepaling kan te dezen, inhoudelijk worden
afgesplitst van de overige artikelen van het koninklijk besluit van 15 december
2019, die onaangetast blijven en ook onaangetast kunnen voortbestaan, nu deze
bepaling los kan worden gezien van de overige bepalingen, die, anders dan de
voornoemde bepaling, de grondvoorwaarden voor de uitbetaling van de
geboorteverlof-uitkering vastleggen welk de overheid ook afgezien van het
afgesplitste gedeelte van het voor het overige zelfde koninklijk besluit zou
kunnen hebben uitgevaardigd. Een afgesplitste – beperkte – nietigverklaring leidt
er dus niet toe dat de draagwijdte van de andere niet-aangevochten bepalingen op
een ontoelaatbare wijze wordt hervormd of op aanzienlijke wijze wordt
uitgebreid of gewijzigd waardoor de Raad van State aan beleidsuitoefening zou
doen.
Gelet op het voorgaande, blijkt dat te dezen voldaan is aan de
voornoemde voorwaarden om een reglementair besluit op ontvankelijke wijze
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-14/59
gedeeltelijk met een annulatieberoep te bestrijden.
B. Wat de tweede bestreden akte betreft
Standpunt van de partijen
De nota met instructies aan de socialeverzekeringsfondsen, die
de tweede bestreden akte betreft, identificeren de verzoekende partijen als de nota
waarvan zij stellen kennis te hebben gekregen “naar aanleiding van het lezen van
het advies van de Raad van State bij het ontwerp van het bestreden [k]oninklijk
besluit”.
In de memorie van antwoord identificeert de verwerende partij
de bestreden nota met instructies aan de socialeverzekeringsfondsen als de nota
van 23 december 2019, rondgestuurd naar aanleiding van de bekendmaking in het
Belgisch Staatsblad van het koninklijk besluit van 15 december 2019.
Voorts maakt de verwerende partij melding van de mededeling
van 4 april 2019 van de administratie aan de socialeverzekeringsfondsen inzake
de vaderschaps- en geboorte-uitkering.
In
de
memorie
van
wederantwoord
benadrukken
de
verzoekende partijen vooreerst dat de bestreden nota met instructies aan de
socialeverzekeringsfondsen niet werd bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad
en dat zij kennis kregen van het bestaan van deze nota met instructies naar
aanleiding van het lezen van het advies 66.597/1 van 23 oktober 2019 van de
afdeling Wetgeving van de Raad van State. Uit de in het voornoemde advies
opgenomen toelichting van de gemachtigde blijkt dat deze nota werd
“gepubliceerd begin mei” 2019 en dat de afdeling Wetgeving dienaangaande
heeft benadrukt dat “de inhoud van de ministeriële rondzendbrieven niet wordt
bekendgemaakt op een wijze als bedoeld in artikel 190 van de Grondwet”. Het is
deze nota met instructies aan de socialeverzekeringsfondsen van mei 2019 die
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-15/59
volgens de verzoekende partijen eveneens het voorwerp uitmaakt van het
verzoekschrift tot nietigverklaring.
Omdat de verzoekende partijen uit de toelichting in de memorie
van antwoord menen te kunnen afleiden dat de in de mededeling van 4 april 2019
vervatte nota reeds de voorwaarden van aansluiting en betaling van sociale
bijdragen zou bevatten zoals door de Koning bepaald bij het koninklijk besluit
van 15 december 2019, verzoeken de verzoekende partijen om de vervollediging
van het administratief dossier met de nota, voorwerp van de mededeling van 4
april 2019 en de toelating om een aanvullende memorie in te dienen. Tevens
vragen zij een uitbreiding van hun beroep tot de in de mededeling van 4 april
2019 bedoelde nota.
Voorts betwisten de verzoekende partijen dat de door hen
bestreden nota, de “nota aan de socialeverzekeringsfondsen voor zelfstandigen”
van de Federale Overheidsdienst ‘Sociale Zekerheid, DG Beleidsondersteuningen
en -coördinatie, Expertise Zelfstandigen’ van 23 december 2019 zou zijn. De
verzoekende partijen herhalen dienaangaande dat zij kennis hebben genomen van
de door hen bestreden nota middels het voornoemde advies van de afdeling
Wetgeving van de Raad van State blijkens welke de bedoelde nota begin mei
2019 zou zijn gepubliceerd en dus ruimschoots voorafgaand aan de
bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van het koninklijk besluit van 15
december 2019.
Beoordeling
Wat de betwiste nota aan de socialeverzekeringsfondsen betreft,
wordt er in het auditoraatsverslag vooreerst op gewezen dat het administratief
dossier, zoals aangevuld door de verwerende partij op 16 november 2020, twee
versies bevat van een nota aan de socialeverzekeringsfondsen voor zelfstandigen
met betrekking tot de vaderschaps- en geboorte-uitkeringen: een eerste
voorlopige versie (aanvulling van 16 november 2020) en voorwerp van de
mededeling van 4 april 2019 en een tweede definitieve versie van 23 december
2019 en daterende van na de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad van het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-16/59
koninklijk besluit van 15 december 2019 en dat, naar de door de verzoekende
partijen gelaakte voorwaarden inzake aansluiting en betaling van sociale
bijdragen toe, de beide versies gelijkluidend zijn.
Voorts wordt erin benadrukt dat de verzoekende partijen in de
memorie van wederantwoord uitdrukkelijk verklaren de definitieve nota van
23 december 2019 niet aan te vechten en uit de omschrijving van het voorwerp in
het inleidend verzoekschrift niet mis te begrijpen valt dat zij enkel een versie van
de nota aanvechten die voorafgaat aan de bekendmaking in het Belgisch
Staatsblad, waarin het koninklijk besluit van 15 december 2019 op 20 december
2019 werd “gepubliceerd”. Temeer nu ondanks de identificatie door de
verwerende partij van de nota van 23 december 2019 als de bestreden nota, uit de
memorie van antwoord kan worden afgeleid dat de verwerende partij het
voorwerp van het beroep correct heeft begrepen, wanneer zij stelt dat “In casu
werd de informatie uit de [b]estreden [n]ota slechts gehanteerd bij het nemen van
de beslissing om de vaderschaps- en geboorte-uitkering niet toe te kennen aan de
eerste verzoekende partij omwille van het niet vervullen van de voorwaarden
zoals bepaald in het toen nog te publiceren [b]estreden [b]esluit”.
Omdat het administratief dossier er voorts niet van doet blijken
dat er benevens de versie van de nota gevoegd bij de mededeling van 4 april 2019
nog andere versies in omloop zijn geweest voorafgaand aan de bekendmaking in
het Belgisch Staatsblad van het koninklijk besluit van 15 december 2019, is het
auditoraat van oordeel dat het verzoek van de verzoekende partijen tot uitbreiding
van het beroep in de memorie van wederantwoord zonder voorwerp is en de
versie van de nota gevoegd bij de mededeling van 4 april 2019 van in den
beginne geacht moet worden het voorwerp te hebben uitgemaakt van het
annulatieberoep.
Deze nadere omschrijving van het voorwerp van het beroep
wordt niet betwist door de verwerende partij in haar laatste memorie. In die
omstandigheden ziet de Raad van State geen redenen om het anders te zien dan
het auditoraat, en besluit aldus, de redenering van het auditoraatsverslag
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-17/59
bijvallend, dat het beroep wordt geacht te zijn gericht tegen de versie van de nota
gevoegd bij de mededeling van 4 april 2019.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-18/59
Conclusie
Uit wat voorafgaat volgt dat, wat de eerste bestreden akte
betreft, het beroep beperkt is tot de bepaling van artikel 12 van het koninklijk
besluit van 15 december 2019 en, wat de tweede bestreden akte betreft, het
beroep wordt geacht betrekking te hebben op de versie van de nota gevoegd bij
de mededeling van 4 april 2019.
Het beroep tot nietigverklaring wordt hierna in de aangegeven
mate onderzocht.
V. Rechtsmacht van de Raad van State
Standpunt van de partijen
De verwerende partij werpt in de memorie van antwoord in een
eerste exceptie op dat het werkelijk voorwerp van het beroep tot nietigverklaring
niet de betwisting is van het koninklijk besluit van 15 december 2019, dat de
toekenning van een vaderschaps- en geboorte-uitkering voor zelfstandigen
mogelijk maakt, maar een geschil betreffende een subjectief recht, nu de
verzoekende partijen het toekennen van een vaderschaps- en geboorte-uitkering
beogen, wat een subjectief recht inhoudt. Het bestaan van het subjectief recht
veronderstelt immers dat de partij die zich beroept op het recht om een uitkering
te verkrijgen, eveneens een welbepaalde juridische verplichting heeft, namelijk
onder het stelsel van de zelfstandigen vallen en sociale bijdragen betalen
overeenkomstig de voorwaarden zoals bepaald in het voornoemde besluit. De
verwerende partij benadrukt dat krachtens de artikelen 144 en 145 van de
Grondwet geschillen over subjectieve rechten, hetzij burgerlijke rechten, hetzij
politieke rechten, behoren tot de rechtsmacht van de hoven en rechtbanken en dat
de Raad van State, behoudens door de wet voorziene uitzonderingen, niet
bevoegd is om kennis te nemen van de beroepen tot nietigverklaring waarvan het
werkelijk en rechtstreeks voorwerp een geschil over subjectieve rechten betreft.
Bijgevolg is volgens de verwerende partij de arbeidsrechtbank en niet de Raad
van State bevoegd om kennis te nemen van huidig geschil.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-19/59
In haar laatste memorie benadrukt de verwerende partij dat het
werkelijk voorwerp van de vordering van de eerste verzoekende partij de
bescherming van een subjectief recht is, nu in het verzoekschrift wordt
aangevoerd dat “[i]ndien deze bepalingen tot 1 januari 2020 hun rechtskracht
behouden, is de [eerste verzoekende partij] wel gerechtigd de geboorteverlofuitkering te ontvangen. Op die manier geeft de vernietiging van artikel 12 van het
bestreden [k]oninklijk besluit volledige genoegdoening aan de [eerste
verzoekende partij].” Te dezen heeft de eerste verzoekende partij onomwonden
aangegeven dat zij de uitkering van een “geboorteverlof-uitkering” nastreeft,
zodat het werkelijk voorwerp van het voorliggende beroep de toekenning van een
vaderschaps- en geboorte-uitkering beoogt, wat een subjectief recht inhoudt.
Vermits geschillen over subjectieve rechten overeenkomstig de artikelen 144 en
145 van de Grondwet behoren tot de rechtsmacht van de hoven en rechtbanken en
aangezien de eerste verzoekende partij ontegensprekelijk dergelijk subjectief
recht nastreeft, behoort de vordering volgens de verwerende partij niet tot de
rechtsmacht van de Raad van State.
In de memorie van wederantwoord bekritiseren de verzoekende
partijen deze stellingname. Zij benadrukken vooreerst dat de verwerende partij
onmogelijk redelijkerwijze kan voorhouden dat de tweede verzoekende partij
beoogt dat aan haar een vaderschaps- en geboorte-uitkering zou worden
toegekend, nu zij immers evident niet onder de beoogde doelgroep voor de
uitkering valt. Het is volgens hen eveneens ten aanzien van eerste verzoeker
onjuist om te stellen dat het werkelijk voorwerp van het beroep tot vernietiging
het toekennen van een vaderschaps- en geboorte-uitkering is, nu het werkelijk
voorwerp van het beroep tot nietigverklaring het doen verdwijnen uit de
rechtsorde betreft van (i) artikel 12 van het koninklijk besluit van 15 december
2019 en van de bestreden nota’s (deze die is bedoeld in de mededeling van 4 april
2019 alsmede deze die begin mei 2019 werd gepubliceerd), met name in zoverre
in deze nota’s is bepaald dat een vader of meeouder minstens één of twee
kwartalen voorafgaand aan het kwartaal van de geboorte diende te zijn
onderworpen aan het koninklijk besluit nr. 38, dan wel van (ii) – in zoverre niet
zou zijn voldaan aan de voorwaarden van gedeeltelijke vernietiging – het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-20/59
koninklijk besluit van 15 december 2019 in zijn geheel en de bestreden nota’s in
hun geheel. Aan de Raad van State wordt volstrekt niet gevraagd om te oordelen
over de toekenning van een geboorteverlof-uitkering aan de verzoekende partijen,
evenmin verzoekt eerste verzoeker om enige erkenning van een subjectief recht
tot toekenning van een geboorteverlof-uitkering. De verzoekende partijen
benadrukken vervolgens dat de Raad van State reeds eerder, verwijzend naar
arrest nr. 103.466 van 8 februari 2002 (ECLI:BE:RVSCE:2002:ARR.103.466),
heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de nietigverklaring van een reglement
een weerslag kan hebben op bepaalde subjectieve rechten waarvan de schending
tot de bevoegdheid behoort van de hoven en rechtbanken, niet volstaat om te
ontsnappen aan het wettigheidstoezicht van de administratieve rechter, op grond
van de volgende overweging:
“Overwegende dat de verwerende partij terecht stelt dat het middel, zoals
uiteengezet in het verzoekschrift en in de memorie van antwoord, naar recht niet
bestaat; dat artikel 85 van het Waalse Huisvestingswetboek en artikel 8 van het
bestreden besluit betrekking hebben op de uitoefening van de regelgevende
bevoegdheid om regels vast te stellen voor de berekening van de huurprijzen; dat
zij geen enkel verband houden met de toepassing van artikel 144 van de
Grondwet, dat de bevoegdheid om kennis te nemen van geschillen betreffende de
burgerrechten uitsluitend aan de rechterlijke macht toekomt wanneer het beroep
strekt tot nietigverklaring van een niet-reglementaire handeling, aangezien de
Raad van State hoe dan ook bevoegd is om een reglementaire handeling nietig te
verklaren; dat het feit dat de nietigverklaring van een reglement gevolgen kan
hebben voor de subjectieve rechten die onder de bevoegdheid van de hoven en
rechtbanken vallen, niet voldoende is om dit reglement te laten ontsnappen aan het
toezicht van de administratieve rechter.” (vrije vertaling)
Te dezen laten zij gelden dat de omstandigheid dat de
(gedeeltelijke) nietigverklaring van het koninklijk besluit van 15 december 2019
en van de bestreden nota’s een weerslag kan hebben op het subjectief recht van
eerste verzoeker betreffende de toekenning van een geboorteverlof-uitkering,
waarvan de schending tot de bevoegdheid van de arbeidsrechtbank behoort,
derhalve geenszins de rechtsmacht van de Raad van State verhindert.
In hun laatste memorie sluiten de verzoekende partijen zich aan
bij de redenering in het auditoraatsverslag dat de Raad van State te dezen
rechtsmacht heeft. Zij voegen daaraan toe dat de argumentatie van de verwerende
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-21/59
partij in haar laatste memorie niet nieuw is en aldus reeds werd weerlegd in hun
memorie van wederantwoord.
Beoordeling
Het voorliggende annulatieberoep heeft tot doel artikel 12 van
het koninklijk besluit van 15 december 2019 en de nota aan de sociale
verzekeringsfondsen met betrekking tot de vaderschaps- en geboorte-uitkering,
rondgestuurd voorafgaandelijk aan de bekendmaking van het voornoemde
koninklijk besluit in het Belgisch Staatsblad, uit de rechtsorde te doen
verdwijnen. Met de vernietiging van artikel 12 van het koninklijk besluit van 15
december 2019 wordt aldus beoogd dat de opheffingsbepaling (artikel 10, 2°, van
het koninklijk besluit van 15 december 2019, waarbij hoofdstuk IIbis, van het
koninklijk besluit van 19 december 1967 wordt opgeheven), tegelijk met de
gelijkstellingsbepalingen (artikel 2, 1°, derde lid, en 2°, tweede lid, van het
koninklijk besluit van 15 december 2019) die de door hetzelfde koninklijk besluit
ingestelde beperking van het recht op uitkering mildert, in werking treedt. Met de
vernietiging van de nota gevoegd bij de mededeling van 4 april 2019, wordt
beoogd de aldaar nieuwe - ten opzichte van de op dat ogenblik bestaande
toekenningsvoorwaarden opgenomen in de wet van 7 april 2019 - opgelegde
voorwaarden dat de aanvrager gedurende de referteperiode van twee kwartalen
voorafgaand aan het kwartaal van de geboorte in de correcte bijdragecategorie
onderworpen moet zijn geweest aan het koninklijk besluit nr. 38 en in orde moet
zijn met de betaling van de sociale bijdragen voor de refertekwartalen, uit de
rechtsorde te doen verdwijnen.
De Raad van State heeft in beginsel rechtsmacht om kennis te
nemen van annulatieberoepen tegen reglementaire besluiten en akten. Anders dan
de verwerende partij het ziet, beogen de verzoekende partijen met het ingestelde
beroep niet het toekennen van een vaderschaps- en geboorte-uitkering. Wat zij
wel nastreven met de vernietiging van de bestreden akten zijn de voorwaarden die
uit de bestreden bepaling voortvloeien en in de bestreden nota zijn opgenomen,
waarvan de toekenning voor een vaderschaps- en geboorte-uitkering afhankelijk
wordt gemaakt, uit de rechtsorde te zien verdwijnen. Het zijn deze regels van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-22/59
objectief recht en niet het bestaan (of de reikwijdte) van een subjectief recht in
hoofde van de verzoekende partijen, waarover het wettigheidstoezicht van de
Raad van State wordt gevraagd en die het voorwerp uitmaken van de thans
gevorderde nietigverklaring. Het gegeven dat een gebeurlijke (gedeeltelijke)
nietigverklaring van de bestreden bepaling en de bestreden nota een weerslag kan
hebben op het subjectief recht van eerste verzoeker betreffende de toekenning
van een vaderschaps- en geboorte-uitkering, waarover de geschillen behoren tot
de bevoegdheid van de arbeidsrechtbank, sluit de rechtsmacht van de Raad van
State niet uit.
De exceptie is ongegrond.
VI. Ontvankelijkheid van het beroep
Exceptie rationae materia wat de nota aan de socialeverzekeringsfondsen voor
zelfstandigen betreft
Uiteenzetting van de exceptie
In de memorie van antwoord werpt de verwerende partij op dat
het beroep niet-ontvankelijk is in zoverre het is gericht tegen de nota aan de
socialeverzekeringsfondsen voor zelfstandigen. Deze nota is volgens de
verwerende partij bedoeld om de socialeverzekeringsfondsen meer duiding te
geven bij de reglementaire bepalingen in het kader van de invoering van de
vaderschaps- en geboorte-uitkering ten gunste van zelfstandigen vanaf 1 mei
2019. De nota is slechts een mededeling van de reglementaire bepalingen en heeft
tot doel de socialeverzekeringsfondsen te informeren over de nieuwe regelgeving.
Er zijn bovendien geen rechtsgevolgen verbonden aan deze nota, en nog minder
ten aanzien van de verzoekende partijen, noch verandert deze nota iets aan de
toekenningsvoorwaarden van een vaderschaps- en geboorte-uitkering. De
verwerende partij benadrukt dat een bekendmaking of mededeling van een
nieuwe, toekomstige regelgeving te dezen geen akte of reglement van een
administratieve overheid vormt in de zin van artikel 14, §1, van de
gecoördineerde wetten op de Raad van State. Enkel handelingen die een invloed
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-23/59
uitoefenen op een beslissing en die de rechtstoestand wijzigen, kunnen het
voorwerp uitmaken van een dergelijk beroep. Volgens de verwerende partij
maken uitvoeringsmaatregelen, zoals de kennisgeving of de bekendmaking van
een besluit, de uitwerking van een besluit mogelijk, zoals te dezen het geval is,
maar voegen deze niets toe aan het reeds genomen besluit inzake de
toekenningsvoorwaarden voor het vaderschaps- en geboorte-uitkering voor
zelfstandigen. Vermits het geen rechtshandelingen zijn, kunnen ze volgens de
verwerende partij niet vatbaar zijn voor een vernietigingsberoep bij de Raad van
State.
Inlichtingen
of
bevestigende
beslissingen
vormen
evenmin
rechtshandelingen vermits ze geen rechtsgevolgen tot stand brengen.
Vermits interpretatieve en indicatieve mededelingen of
bekendmakingen geen bindend karakter hebben, is een nota die enkel de
aankondiging van een komende wijziging in de regelgeving bevat, zonder deze
regelgeving te wijzigen, zoals te dezen het geval is, volgens de verwerende partij
niet voor vernietiging vatbaar. Temeer daar de betreffende nota enkel door de
socialeverzekeringsfondsen is gehanteerd bij het nagaan of de voorwaarden voor
het toewijzen van een vaderschaps- en geboorte-uitkering voor zelfstandigen,
overeenkomstig het koninklijk besluit van 15 december 2019, vervuld zijn.
Beoordeling
bijgevallen
In het auditoraatverslag wordt de verwerende partij niet
in
haar
betoog
dat
de
bestreden
nota
aan
de
socialeverzekeringsfondsen enkel de aankondiging van een toekomstige
wijziging bevat zonder deze regelgeving te wijzigen, nu uit het aanvullend stuk
neergelegd door de verwerende partij op 16 november 2020 blijkt dat de nota
gevoegd bij de mededeling van 4 april 2019 nieuwe regels toevoegt aan de
bestaande. De voorwaarden dat de aanvrager gedurende de referteperiode van
twee kwartalen voorafgaand aan het kwartaal van de geboorte in de correcte
bijdragecategorie onderworpen moet zijn geweest aan het koninklijk besluit nr.
38 en in orde moet zijn met de betaling van de sociale bijdragen voor de
refertekwartalen, zijn nieuw ten opzichte van de op dat ogenblik bestaande
toekenningsvoorwaarden opgenomen in de wet van 7 april 2019.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-24/59
De toelichting bij de mededeling van 4 april 2019 van de
administratie aan de socialeverzekeringsfondsen dat een “Nota vaderschaps- en
geboorteverlof” is geplaatst op een forum “Piramid KnowlegdeBase”, (geciteerd
onder randnummer 3.2) laat er voorts volgens het auditoraat geen twijfel over
bestaan dat de administratie wel degelijk de bedoeling had de nieuwe
toekenningsvoorwaarden
verplichtend
op
te
leggen
aan
de
socialeverzekeringsfondsen. Door immers te stellen dat “(d)e aanvragen moeten
behandeld
worden
aan
de
hand
van
de
bestaande
regelgeving
en
aanvullingen/verduidelijkingen in de nota (ook al heeft deze nog een 'voorlopige'
status)”, is het duidelijk dat de aanvullende voorwaarden, dat de aanvrager
gedurende de referteperiode van twee kwartalen voorafgaand aan het kwartaal
van de geboorte in de correcte bijdragecategorie onderworpen moet zijn geweest
aan het koninklijk besluit nr. 38 en in orde moet zijn met de betaling van de
bijdragen voor de refertekwartalen, zijn opgelegd bij deze nota vóór de eigenlijke
totstandkoming van de noodzakelijke reglementaire basis.
Dat de nota wel degelijk rechtsgevolgen ressorteert, wordt
volgens het auditoraat bevestigd enerzijds door de toelichting van de gemachtigde
ambtenaar, die het ook zo heeft begrepen, zoals weergegeven in het voornoemde
advies 66.597/1 van 23 oktober 2019 van de afdeling Wetgeving van de Raad van
State waarin deze stelt dat “[d]e nota met instructies aan de sociale
verzekeringsfondsen (gepubliceerd begin mei op hetzelfde moment van de
inwerkingtreding van de maatregel) houdt bovendien reeds rekening met de
bepalingen van het voorgelegde uitvoeringsbesluit. Dit betekent dat alle dossiers
op dit ogenblik reeds gelijk worden behandeld aan de hand van de
toekenningsvoorwaarden en uitvoeringsmodaliteiten zoals opgenomen in het
voorgelegde uitvoeringsbesluit” en anderzijds door de houding van de
verwerende partij zelf waar zij in de memorie van antwoord uitdrukkelijk erkent
dat de informatie uit de bestreden nota werd “gehanteerd bij het nemen van de
beslissing om de vaderschaps- en geboorte-uitkering niet toe te kennen aan de
eerste verzoekende partij omwille van het niet vervullen van de voorwaarden
zoals bepaald in het toen nog te publiceren [b]estreden [b]esluit”. Bovendien
wordt nog benadrukt dat met de verzoekende partijen moet worden vastgesteld
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-25/59
dat de artikelen 20 en 21 van het koninklijk besluit nr. 38 de administratie de
middelen aanreiken om de naleving van de instructies in de nota af te dwingen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-26/59
De bestreden nota aan de socialeverzekeringsfondsen is
bijgevolg als voorwerp van de mededeling van 4 april 2019, volgens het
auditoraat, wel degelijk een voor de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad
van State aanvechtbare handeling, zodat de exceptie rationae materia wat de nota
aan de socialeverzekeringsfondsen voor zelfstandigen betreft, niet gegrond is.
23.
Het verweer van de verwerende partij in haar laatste memorie
waarin zij poneert dat de bestreden nota slechts een aanvechtbare handeling zou
vormen in de mate en voor zover het bestreden besluit niet zou bestaan, of anders
gesteld, dat de bestreden nota slechts een (aanvechtbaar) voorwerp zou hebben
nadat het bestreden besluit is vernietigd, is niet alleen in tegenspraak met de
daarnaast aangevoerde op beknopte geparafraseerde wijze herhaling van haar
verweer zoals uiteengezet in de memorie van antwoord, het is evenmin van aard
een antwoord te bieden op het ongegrond bevinden van de exceptie om de
redenen zoals die zijn uiteengezet in het auditoraatsverslag.
In die omstandigheden en na een eigen onderzoek, ziet de Raad
van State geen reden om het anders te zien dan het auditoraat en bevindt aldus, de
redenering van het auditoraatsverslag bijvallend, de exceptie ongegrond.
Exceptie van gebrek aan belang in hoofde van de beide verzoekende partijen
Uiteenzetting van de exceptie
Tot slot werpt de verwerende partij in de memorie van
antwoord een exceptie van gebrek aan belang in hoofde van beide verzoekende
partijen op. Zij benadrukt dat de vernietiging van het koninklijk besluit van 15
december 2019 en van de bestreden nota eerste verzoeker geen direct persoonlijk
voordeel verschaft, nu het immers de individuele weigeringsbeslissing van zijn
sociaalverzekeringsfonds is die eerste verzoeker benadeelt, welke definitief is
geworden. Sterker nog, een gebeurlijke vernietiging van de retroactieve
inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 15 december 2019, zal eerste
verzoeker geen voordeel verschaffen. Integendeel, zelfs ingeval van een
vernietiging van de retroactieve inwerkingtreding zal eerste verzoeker nog steeds
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-27/59
geen aanspraak kunnen maken op een vaderschapsuitkering vermits, zonder een
retroactieve inwerkingtreding, de toekenning van een vaderschaps- en geboorteuitkering slechts vanaf 1 januari 2020 mogelijk zal zijn wat zelfs een voor hem zo
mogelijk groter nadeel zou betekenen vermits zijn kind geboren is op 31 augustus
2019. Daarenboven, zelfs ingeval van vernietiging van het volledige koninklijk
besluit van 15 december 2019, zal het socialeverzekeringsfonds nog steeds
gehouden zijn om de aanvraag tot een vaderschapsuitkering te weigeren, nu er bij
gebrek aan voldoende duidelijke en werkbare uitvoeringsregels er geen
toekenningsvoorwaarden voorhanden zijn.
De vernietiging van het koninklijk besluit van 15 december
2019 houdt volgens de verwerende partij evenmin een voordeel in voor de groep
die de tweede verzoekende partij beoogt te verdedigen. Zij benadrukt
dienaangaande dat vermits de wet van 7 april 2019 onvoldoende duidelijke
modaliteiten bevatte om de toekenning van een vaderschaps- en geboorteuitkering in de praktijk mogelijk te maken, een uitvoeringsbesluit, m.n. het
koninklijk besluit van 15 december 2019, werd opgemaakt teneinde alle nodige
modaliteiten volgens de wetgevingstechniek op te stellen opdat een toekenning
van een vaderschaps- en geboorte-uitkering in de praktijk mogelijk zou zijn. In
geval van een volledige vernietiging van het voornoemde koninklijk besluit zou
dit tot gevolg hebben dat de uitvoering van de vaderschaps- en geboorte-uitkering
voor
zelfstandigen
wordt
uitgesteld,
nu
het
besluit
voorziet
in
de
toekenningsmodaliteiten opdat een vaderschaps- en geboorte-uitkering in de
praktijk mogelijk is, wat geen voordeel inhoudt voor de groep die de tweede
verzoekende partij wenst te verdedigen.
In haar laatste memorie laat de verwerende partij nog gelden
dat, zoals aangehaald in de memorie van antwoord, in de wet van 7 april 2019
onder andere de volgende uitvoeringsbepalingen ontbraken: i) de definitie van de
zelfstandigen die van de maatregel kunnen genieten aan de hand van de
bijdragecategorieën; ii) de voorwaarde dat de zelfstandige gedurende de vereiste
referteperiode in de correcte bijdragecategorie is onderworpen aan het koninklijk
besluit nr. 38; iii) de voorwaarde dat de aanvrager in orde moet zijn met de
bijdragen voor de vereiste referte-kwartalen; iv) de (anti-)cumulbepalingen en v)
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-28/59
de mogelijkheid tot verzaking aan de terugvordering in het geval de uitkering
onterecht werd uitbetaald. Deze bepalingen zijn volgens de verwerende partij
geenszins anekdotisch, nu zij noodzakelijke elementen vormen in het kader van
de normale uitwerking van de sociale zekerheidsbepalingen. Zij moeten
noodzakelijk worden bepaald om de discriminatie tussen rechthebbenden te
vermijden. Volgens de verwerende partij brengt een zelfs tijdelijke discriminatie
of onduidelijkheid niet enkel de individuele verstrekkingen in gedrang, maar kan
tevens op langere termijn en breder het evenwicht van en in de sociale zekerheid
aantasten. De verwerende partij benadrukt dat de Belgische sociale bescherming
twee systemen onderscheidt: de “klassieke sectoren van de sociale zekerheid” en
de “sociale bijstand”. De sociale bijstand vormt een residueel vangnet voor
diegenen die door de mazen van het sociale zekerheidssysteem vallen. Dit
onderscheid vormt de basis van de rechtmatigheid en bestaanbaarheid van het
systeem van sociale bescherming, zoals blijkt uit de rechtspraak van het
Grondwettelijk Hof. Het thans besproken regime behoort tot de sociale zekerheid
en moet volgens de verwerende partij noodzakelijkerwijs voorwaardelijk zijn. Bij
gebrek aan de bepalingen vervat in het bestreden besluit, zou volgens de
verwerende partij in deze specifieke tak van de sociale zekerheid een (tijdelijk)
onverantwoord en ongewenst onderscheid bestaan tussen sociaal verzekerden,
waarbij
voor
alle
voorwaardelijke
uitkeringen
voorwaarden
worden
vooropgesteld aangaande het toepassingsgebied ratione personae en de
noodzakelijke bijdrage aan het systeem (waardoor de eigenheid van het systeem
wordt omschreven). Deze voorwaarden moeten beletten dat personen die niet
bijdragen dezelfde rechten genieten als personen die wel bijdragen. In een stelsel
gebouwd op een bijdrageplicht en op een financiering via de bijdragen, is dit
onontbeerlijk. Het is daarom volgens de verwerende partij niet enkel gebruikelijk,
doch in werkelijkheid noodzakelijk om dergelijke toekenningsvoorwaarden te
definiëren. Dit is tevens het geval bij alle andere uitkeringen binnen het sociaal
statuut der zelfstandigen. Een zelfs tijdelijke onvoorwaardelijke toekenning houdt
volgens de verwerende partij in dat het principieel onderscheid tussen de
socialezekerheidsstelsels en de socialebijstandstelsels verdwijnt. Zulks is noch
gewenst en evenmin verantwoord. Het vormt volgens de verwerende partij een
tweeledige ongeoorloofde discriminatoire behandeling van twee groepen burgers:
enerzijds worden burgers voor wie een bijstandsstelsel geldt op dezelfde wijze
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-29/59
behandeld als burgers voor wie een sociale zekerheidsregeling werd ingevoerd,
en dit zonder reden, en anderzijds geldt voor sommige burgers voor wie een
sociale zekerheidsregeling wordt ingevoerd een onvoorwaardelijk recht, terwijl
voor alle andere burgers die een sociale zekerheidsregeling genieten, dit
voorwaardelijk wordt gesteld, onder andere van de betaling van bijdragen.
Volgens de verwerende partij is de wet van 7 april 2019 als dusdanig onvolledig
om een rechtmatige toepassing mogelijk te maken, zodat door het bestreden
besluit te vernietigen, de vaders en meeouders slechts vanaf een latere datum dan
1 mei 2019 of 1 januari 2020, bij gebrek aan voldoende en (technisch)
noodzakelijke uitvoeringsbepalingen, een vaderschaps- en geboorte-uitkering
zouden kunnen bekomen.
Beoordeling
Door het auditoraat wordt tot de ongegrondheid van de exceptie
besloten op grond van de volgende overwegingen:
“5.6. Artikel 12 van het bestreden koninklijk besluit vernietigen, zou betekenen
dat het bestreden koninklijk besluit geen retroactieve werking heeft. Dit houdt in
dat alle bepalingen pas op 1 januari 2020 in werking treden.
Met verzoekende partijen wordt aangenomen dat zulks niet wil zeggen dat de
vaderschaps- en geboorte uitkering voor zelfstandigen vóór 1 januari 2020 niet kan
worden uitgevoerd. Artikel 10, 2° van het bestreden koninklijk besluit dat het
hoofdstuk IIbis, bevattende de artikelen 53bis/1 tot en met 53bis/6, van het
koninklijk besluit van 19 december 1967 ‘houdende algemeen reglement in
uitvoering van het koninklijk besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting
van het sociaal statuut der zelfstandigen’, ingevoegd bij artikel 3 van de wet van 7
april 2019, opheft, treedt dan immers ook pas in werking op 1 januari 2020.
Anders dan verwerende partij voorhoudt, komen de toekenningsvoorwaarden
opgenomen in vermeld hoofdstuk IIbis voor als voldoende duidelijk en werkbaar
om de toekenning van een vaderschapsuitkering in de praktijk mogelijk te maken.
De omstandigheid dat de wet van 7 april 2019 niet alle gebruikelijke bepalingen
zou bevatten, doet daaraan geen afbreuk. De machtiging aan de Koning bij artikel
4 van de wet van 7 april 2019 om de bepalingen, ingevoegd door artikel 3 in het
koninklijk besluit van 19 december 1967 ‘houdende algemeen reglement in
uitvoering van het koninklijk besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting
van het sociaal statuut der zelfstandigen’, d.i. het meer vermeld hoofdstuk IIbis, op
te heffen, aan te vullen, te wijzigen of te vervangen, en waaraan het bestreden
koninklijk besluit uitvoering geeft, leest dan ook niet zo dat de wet van 7 april
2019 op zichzelf niet rechtstreeks uitvoerbaar zou zijn. De afdeling wetgeving van
de Raad van State lijkt deze zienswijze overigens te bevestigen:
‘De wet van 7 april 2019 heeft de vaderschaps- en geboorte-uitkering en de
geboortehulp voor zelfstandigen ingevoerd. Die wet heeft er zich niet toe beperkt
om het principe van de vaderschaps- en geboorte-uitkering en de geboortehulp te
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-30/59
verankeren in artikel 18bis, § 5, van KB nr. 38, maar heeft meteen (wellicht omdat
het een parlementair initiatief was) ook de uitvoeringsmaatregelen vastgesteld
(door de KB’s van 19 december 1967 en 17 januari 2006 te wijzigen).
Begrijp ik het goed dat het om advies voorgelegde ontwerpKB die
uitvoeringsregelingen nu retroactief opheft en vervangt door nagenoeg dezelfde
regels, met dien verstande dat de regels voor de geboortehulp (artikelen 5 en 6) pas
op een later door de Koning te bepalen tijdstip van toepassing worden en dat in de
tussenperiode (met terugwerkende kracht tot 1 mei 2019) een regeling wordt
uitgewerkt waarbij de zelfstandige eerst zelf de dienstencheques betaalt, waarbij
vervolgens het sociaal verzekeringsfonds de prijs van die dienstencheques betaalt
aan de zelfstandige (artikel 7)?
Waarom is het überhaupt nodig om nu reeds alle door de wet van 7 april 2019
gewijzigde bepalingen op te heffen? Om alle bepalingen in één tekst te groeperen?
Of is er nog een andere reden?’
Artikel 12 van het bestreden koninklijk besluit en de bestreden nota vernietigen,
zou bovendien betekenen dat de rechtsgrond voor de weigeringsbeslissing van het
sociaal verzekeringsfonds wegvalt. Het verweer dat eerste verzoeker alsdan
uitzicht heeft op een intrekking van de weigeringsbeslissing gevolgd door een
positieve beslissing op grond van de bepalingen van de wet van 7 april 2019,
minstens dat een nieuwe inwerkingtredingsregeling perspectieven biedt voor een
voor hem gunstigere regeling, is aannemelijk. Verwerende partij kan dan ook niet
worden bijgevallen in haar bewering dat een gebeurlijke (gedeeltelijke)
vernietiging van het bestreden koninklijk besluit en de bestreden nota de eerste
verzoeker geen concreet voordeel kan opleveren.
Wat tweede verzoekende partij betreft, wordt in de eerste plaats vastgesteld dat
verwerende partij niet betwist dat de vordering kan worden ingepast in het
maatschappelijk doel van deze verzoekende partij. Voor het overige kan worden
verwezen naar de eerste bedenking met betrekking tot eerste verzoeker.
Verwerende partij wordt niet bijgetreden in haar betoog dat een vernietiging van
het bestreden koninklijk besluit de uitvoering van de vaderschapsuitkering zou
uitstellen omdat de voorwaarden opgenomen in hoofdstuk IIbis van het koninklijk
besluit van 19 december 1967 ‘houdende algemeen reglement in uitvoering van
het koninklijk besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal
statuut der zelfstandigen’ onvoldoende duidelijk en werkbaar zouden zijn om de
toekenning van een vaderschapsuitkering in de praktijk mogelijk te maken. De wet
van 7 april 2019 biedt een voldoende rechtsgrond. De uitkeringen aan vaders en
meeouders vanaf 1 mei 2019 komen niet in het gedrang. Ook aan tweede
verzoekende partij kan het belang bij de gevraagde vernietiging bijgevolg niet
worden ontzegd.
De exceptie is niet gegrond.”
Het betoog van de verwerende partij in haar laatste memorie is
grotendeels een beknopte, op parafraserende wijze herhaling van haar standpunt
zoals uiteengezet in de memorie van antwoord. In zoverre zij alsnog wil
benadrukken dat de wet van 7 april 2019 onvolledig is om een rechtmatige
toepassing mogelijk te maken, zodat door het bestreden besluit te vernietigen, de
vaders en meeouders slechts vanaf een latere datum dan 1 mei 2019 of 1 januari
2020,
bij
gebrek
aan
voldoende
en
(technisch)
noodzakelijke
uitvoeringsbepalingen, een vaderschaps- en geboorte-uitkering zouden kunnen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-31/59
bekomen, volstaat de vaststelling dat zij met dit betoog, dat een theoretische
reflectie is van haar standpunt zoals reeds aangevoerd in de memorie van
antwoord, inhoudelijk geen andere visie geeft op de beoordeling door het
auditoraat, laat staat dat het afbreuk doet aan de dienaangaande in het
auditoraatsverslag omstandig onderbouwde weerlegging van haar argumentatie.
De Raad van State ziet geen reden om het anders te zien dan het
auditoraat en bevindt aldus, de redenering van het auditoraatsverslag bijvallend,
de exceptie ongegrond.
VII. Onderzoek van de middelen
Vooraf
Het past het eerste en het derde middel samen te beoordelen.
A. Eerste middel
Standpunt van de partijen
In een eerste middel in het verzoekschrift voeren de
verzoekende partijen onder het kopje “verbod op niet-retroactiviteit, het algemeen
rechtsbeginsel van rechtszekerheid en artikel 2 BW en schending van het
wettigheidsbeginsel (het gebrek aan rechtsgrond)” in essentie aan dat het
koninklijk besluit van 15 december 2019 de voormelde beginselen en bepaling
schendt door zijn retroactieve inwerkingtredingsbepaling en dat de bestreden nota
met instructies het wettigheidsbeginsel schendt bij gebrek aan rechtsgrond.
De verzoekende partijen benadrukken dat de niet-retroactiviteit
van administratieve rechtshandelingen een algemeen rechtsbeginsel is dat ertoe
strekt de individuele belangen en de rechtszekerheid veilig te stellen en dat
volgens de vaststaande rechtspraak van de Raad van State de retroactiviteit enkel
uitzonderlijk wordt toegelaten ter verwezenlijking van een oogmerk van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-32/59
algemeen belang, zoals de goede werking en de continuïteit van de openbare
dienst of ter regularisatie van een feitelijke of rechtstoestand, dat laatste
inzonderheid wanneer ter uitvoering van een vernietigingsarrest van de Raad van
State, de wettelijkheid moet worden hersteld, en dan nog op voorwaarde dat de
terugwerking het vereiste van de rechtszekerheid eerbiedigt en geen afbreuk doet
aan verkregen rechten.
De verzoekende partijen wijzen erop dat de geboorteverlofuitkering werd ingevoerd door de wet van 7 april 2019 waarin enkele
voorwaarden voor het aanvragen ervan werden vastgesteld en waarvan de
toepassing werd “verduidelijkt” in een nota met instructies aan de sociale
verzekeringsfondsen. Deze nota zou de voorwaarden van aansluiting en betaling
van sociale bijdragen die de Koning op 15 december 2019 heeft bepaald, bevatten
en zou tevens bepalen dat een vader minstens één of twee kwartalen diende te
zijn aangesloten als zelfstandige, alvorens het recht op een vaderschapsuitkering
te hebben. De verzoekende partijen benadrukken dat tot op 15 december 2019 er
geen rechtsgrond voor de beperking van het recht op een vaderschapsuitkering
bestond. Deze beperking vloeit niet voort uit de wet van 7 april 2019, nu deze wet
bepaalt dat ‘de zelfstandige recht heeft op een vaderschapsuitkering’. Pas op 20
december 2019, bij de bekendmaking van het koninklijk besluit van 15 december
2019, ontdekten de verzoekende partijen dat deze beperking van het recht op een
geboorteverlof-uitkering bestond én bovendien met terugwerkende kracht gold
vanaf 1 mei 2019. Daarenboven geldt vanaf 1 januari 2020 een mildering op deze
beperking. Aldus vervalt de vereiste om reeds één of twee kwartalen zelfstandige
te zijn (de gelijkstelling) indien rechten zijn opgebouwd in een ander
sociaalzekerheidsstelsel.
De
inwerkingtredingsbepaling
doet
de
meeste
bepalingen retroactief in werking treden, met uitzondering van de bepalingen die
de gelijkstelling invoeren, met name de gelijkstelling die de beperking op het
recht op uitkering mildert. Door een onderscheid te maken in de
inwerkingtredingsbepaling, gold de gelijkstelling niet van 1 mei 2019 tot 31
december 2020.
De verzoekende partijen benadrukken dat de Raad van State,
afdeling Wetgeving in het voornoemde advies 66.597/1 over de ontworpen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-33/59
retroactieve inwerkingtreding het volgende heeft opgemerkt:
“De Raad van State, afdeling Wetgeving, heeft er in het verleden reeds op
gewezen dat het procedé waarbij een regeling onmiddellijk wordt opgelegd bij
rondzendbrief zonder het tot stand komen van de noodzakelijke wettelijke of
reglementaire basis af te wachten, en waarbij aan die laatste dan, wanneer zij
uiteindelijk tot stand komt, terugwerkende kracht wordt verleend voor zoveel tijd
als nodig is om de reeds gangbare praktijk te bevestigen, ontoelaatbaar is. Dit is
vooreerst het geval, omdat dergelijk procedé afwijkt van de normale regels die
moeten worden gevolgd bij de totstandkoming van reglementaire bepalingen en
het die regels dreigt uit te hollen, ten tweede, omdat het de
beslissingsbevoegdheid van de Koning feitelijk aan banden legt, ten derde, omdat
de inhoud van de ministeriële rondzendbrieven niet wordt bekendgemaakt op een
wijze als bedoeld in artikel 190 van de Grondwet en, ten slotte, omdat het
gevolgde procedé een bron van rechtsonzekerheid is voor de bestemmelingen van
de betrokken normen. Dit klemt des te meer als een dergelijke omzendbrief ingaat
tegen een duidelijke wettekst.”
De verzoekende partijen benadrukken dat de vernietiging van
artikel 12 ertoe zal leiden dat het koninklijk besluit van 15 december 2019 geen
retroactieve uitwerking heeft, wat betekent dat alle bepalingen op 1 januari 2020
in werking treden, zonder dat hierdoor volgens hen de rechtsgrond voor de
uitkeringen zou vervallen. Zij steunen hun stelling op de redenering dat het recht
op een geboorteverlof-uitkering in 2019 rechtsgrond vond in hoofdstuk IIbis van
het koninklijk besluit van 19 december 1967, op voorwaarde dat dit hoofdstuk
niet op grond van artikel 10, 2°, van het koninklijk besluit van 15 december 2019
vanaf 1 mei 2019 wordt opgeheven. Bijgevolg zal de vernietiging van de
retroactiviteit van de opheffingsbepaling ertoe leiden dat de beperking van het
recht op de uitkering pas op 1 januari 2010 in werking treedt, tegelijk met de
gelijkstelling die deze beperking mildert.
Tot slot wordt benadrukt dat de vernietiging van de
retroactiviteit van de inwerkingtredingsbepaling (artikel 12 van het koninklijk
besluit van 15 december 2019) de toepassing door de socialezekerheidsfondsen
van de nota met instructies ten aanzien van de eerste verzoeker niet ongedaan
maakt, zodat om die reden ook de nota met instructies wordt aangevochten.
31.
De
verzoekende
partijen
laten
in
de
memorie
van
wederantwoord onder het kopje “1.3.1. Ontvankelijkheid van het eerste middel”
gelden dat het verweer van de verwerende partij dat het eerste middel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-34/59
onontvankelijk is, eenvoudigweg een herneming is van de door haar aangevoerde
exceptie van gebrek aan belang in hoofde van de verzoekende partijen en dat zij
dienaangaande verwijzen naar hun aldaar aangevoerde repliek.
Volgens de verzoekende partijen gaat de verwerende partij er
ten onrechte vanuit dat het koninklijk besluit van 15 december 2019 en de
bestreden nota’s noodzakelijk zijn voor de socialeverzekeringsfondsen om de
geboorteverlof-uitkering te kunnen toekennen, nu de bepalingen van de wet van
7 april
2019
op
voldoende
duidelijke
wijze
zowel
de
algemene
toekenningsvoorwaarden als de concrete toekenningsmodaliteiten vastleggen om
dergelijke uitkering te kunnen uitbetalen. In tegenstelling tot hetgeen de
verwerende partij betoogt, is het voor de socialeverzekeringsfondsen op basis van
de bepalingen van de wet van 7 april 2019 mogelijk om uit te maken wie een
aanvraag kan indienen en aan welke voorwaarden de aanvrager moet voldoen. Zo
is het personeel toepassingsgebied duidelijk omschreven in artikel 18bis, §5,
eerste tot derde lid, van het koninklijk besluit nr. 38, zoals ingevoerd bij artikel 2
van de wet van 7 april 2019 en zijn de voorwaarden waaraan de aanvrager moet
voldoen eveneens duidelijk omschreven, in artikel 18bis, §5, vierde en vijfde lid,
van het koninklijk besluit nr. 38 en in de artikelen 53bis/1 en 53bis/2 van het
koninklijk besluit van 19 december 1967, respectievelijk ingevoerd bij de
artikelen 2 en 3 van de wet van 7 april 2019.
Voorts en ten overvloede, benadrukken de verzoekende partijen
dat de anticumulbepalingen of de bepalingen inzake de mogelijkheid om te
verzaken aan de terugvordering van onterecht uitbetaalde uitkeringen niet
noodzakelijk zijn om de toekenning van een geboorteverlof-uitkering in de
praktijk mogelijk te maken, nu deze bepalingen geheel niet vereist zijn voor de
goede werking van de openbare dienst. Zowel bij het koninklijk besluit van 15
december 2019 als bij de bestreden nota’s zijn deze modaliteiten slechts
toegevoegd aan de ‘gebruikelijke modaliteiten’ en om bepaalde onwenselijke
gevolgen en misbruiken uit sluiten, zodat de geboorteverlofuitkeringen nu ook
‘behoorlijk en correct volgens de regels van de wetgevingstechniek’ kunnen
worden toegekend. Deze bekommernissen van de regelgever mogen dan wel
gerechtvaardigd zijn, maar kunnen volgens de verzoekende partijen geen afbreuk
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-35/59
doen aan het recht op de toekenning van een geboorteverlofuitkering rechtstreeks
op grond van de bepalingen van de wet van 7 april 2019. Evenmin valt in te zien
hoe de continuïteit van de openbare dienst noopt tot (retroactieve) invoering van
deze modaliteiten, nu de verwerende partij dit verzuimt op enigerlei wijze aan te
tonen.
Evenmin kan het betoog van de verwerende partij dat de
terugwerkende kracht kan worden verantwoord door de intentie om een zo groot
mogelijke groep van belanghebbenden het recht op een vaderschaps- en geboorteuitkering toe te kennen, worden bijgevallen. Indien dit de intentie zou zijn
geweest, zou volgens de verzoekende partijen de inwerkingtredingsbepaling van
het koninklijk besluit van 15 december 2019 op zijn minst niet enkel retroactieve
werking toekennen aan de beperking van het recht op de geboorteverlofuitkering,
maar ook aan de gelijkstellingsbepaling die deze beperking mildert. De
inwerkingtredingsbepaling (artikel 12 van het koninklijk besluit van 15 december
2019) sluit de gelijkstellingsbepaling echter uit voor vaders en meeouders die in
2019 vader of meeouder zijn geworden en reeds via een ander stelsel aan de
sociale zekerheid hebben bijgedragen, zodat op deze manier de groep van
belanghebbenden voor een recht op een vaderschaps- en geboorte-uitkering wordt
beperkt.
Zij wijzen er vervolgens op dat het stelsel van sociale zekerheid
van zelfstandigen in wezen een gesloten systeem is, waarbij de zelfstandigen via
bijdragen de uitgaande prestaties bestemd voor zelfstandigen financieren. Een
‘nieuwe’ zelfstandige zal in beginsel eerst gedurende een zekere periode aan het
systeem moeten bijdragen alvorens recht te hebben op de prestaties eruit. De
wetgever heeft bij het koninklijk besluit van 15 december 2019 en de bestreden
nota’s echter een afwijking op voormeld beginsel ingevoerd, zodat de ‘nieuwe’
zelfstandige die voorheen tijdens één dan wel twee kwartalen onderworpen was
aan een ander stelsel van de Belgische sociale zekerheid, toch recht heeft op een
geboorteverlof-uitkering. Hieruit blijkt volgens de verzoekende partijen dat de
wetgever het vereiste van een minimale voorafgaande bijdrage niet beschouwt
vanuit één tak of systeem binnen de sociale zekerheid, i.e. de sociale zekerheid
van zelfstandigen, maar op het macroniveau van het geheel van de Belgische
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-36/59
sociale zekerheid. Op macroniveau is de overeenstemming tussen bijdragen en
prestaties gewaarborgd indien een werknemer, die aan de sociale zekerheid van
werknemers heeft bijgedragen, de hoedanigheid van zelfstandige verwerft en
meteen recht heeft op een prestatie naar aanleiding van de geboorte van een kind,
daar deze geboorte voor de voormalige werknemer meteen ook niet langer het
recht opent op een prestatie uit de sociale zekerheid van werknemers. Het is
volgens de verzoekende partijen niet met rede te vatten dat de verwerende partij
tracht te argumenteren dat de retroactieve inwerkingtreding van de gelijkstelling
vanaf 1 mei 2019 niet zou kunnen worden verantwoord, waartoe zij ook in
gebreke blijft om dit concreet uit te leggen. De verwerende partij kan de nietretroactiviteit van de gelijkstelling ook niet verantwoorden. Indien de verwerende
partij meent dat het principe van de gelijkstelling verantwoord is, moet zij dit
principe consequent toepassen op álle ‘nieuwe’ zelfstandigen vanaf het
aanvangspunt van de invoering van de nieuwe socialezekerheidsprestatie
bestaande uit de geboorteverlof-uitkering. Bovendien, zou volgens de
verzoekende partijen de retroactieve inwerkingtreding van de gelijkstelling niet
leiden tot een retroactieve beperking van de rechten van zelfstandigen die
financieel hebben bijgedragen aan het systeem van sociale zekerheid van
zelfstandigen, met name doordat ‘nieuwe’ zelfstandigen prestaties ontvangen
zonder zelf te hebben bijgedragen. Aan deze ‘nieuwe’ zelfstandigen dient immers
reeds sedert 1 mei 2019 rechtstreeks op grond van de wet van 7 april 2019 een
geboorteverlofuitkering
te
worden
toegekend,
waarbij
niet
als
toekenningsvoorwaarde geldt dat deze zelfstandige gedurende een minimale
periode financieel moet hebben bijgedragen aan het systeem van de sociale
zekerheid van zelfstandigen (of enig ander systeem van sociale zekerheid).
Hoe de terugwerkende kracht van het koninklijk besluit van
15 december 2019 een zo groot mogelijke rechtszekerheid moet bieden, is voor
de verzoekende partijen geheel onduidelijk. Tot op 15 december 2019 bestond er
geen rechtsgrond voor de beperking van het recht op een vaderschapsuitkering.
Deze beperking werd niet bepaald in de wet van 7 april 2019. Deze beperking
werd wellicht bepaald in de bestreden nota’s, waarvan de inhoud niet gekend was
bij de verzoekende partijen. Pas op 20 december 2019, bij de bekendmaking van
het koninklijk besluit van 15 december 2019, ontdekte de verzoekende partijen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-37/59
dat deze beperking van het recht op een geboorteverlofuitkering bestond én
bovendien met terugwerkende kracht gold vanaf 1 mei 2019. Dienaangaande
verwijzen de verzoekende partijen andermaal naar de in randnummer 30
geciteerde passage uit het voornoemde advies 66.597/1 van de afdeling
Wetgeving van de Raad van State en benadrukken zij dat zij op het tijdstip van
het verlenen van het advies van de afdeling Wetgeving niet op de hoogte waren
dat er een principe van gelijkstelling zou worden ingevoerd, noch dat deze
gelijkstellingsregeling geen retroactiviteit zou genieten, terwijl de overige
bepalingen wel retroactief werden ingevoerd, wat volgens de verzoekende
partijen
de
rechtsonzekerheid
versterkt.
Waar
de
rechtsonzekerheid
gemakkelijker te dragen valt wanneer een recht wordt toegekend, valt deze niet te
verdragen wanneer een recht wordt ontnomen, wat te dezen het geval is. Vaders
en meeouders, zoals de eerste verzoeker, hadden op grond van de wet van 7 april
2019 het recht op een geboorteverlofuitkering. Géén enkele rechtsgeldige regel
ontnam hen dat recht, tot op het moment waarop het koninklijk besluit van 15
december 2019 retroactief de voorwaarde invoerde dat de vader of meeouder
reeds twee kwartalen zelfstandige diende te zijn. Dat vervolgens het principe van
gelijkstelling – waardoor een einde wordt gemaakt aan de beperking van het recht
op de geboorteverlofuitkering – niet retroactief wordt ingevoerd, doet volgens de
verzoekende partijen de rechtsonzekerheid en de rechtsschending ontstaan.
In hun laatste memorie laten de verzoekende partijen gelden dat
zij de nieuwe argumentatie van de verwerende partij, dat de retroactiviteit van het
koninklijk besluit van 15 december 2019 “onontbeerlijk zou zijn om het regime
van de sociale zekerheid staande te houden”, niet bijvallen. Dienaangaande
wijzen zij erop dat de wet van 7 april 2019 uitvoerbaar is en bijgevolg correct en
efficiënt kan worden uitgevoerd. Het feit dat de wet van 7 april 2019 niet reeds
alle modaliteiten bevat die doorgaans voor andere socialezekerheidsstelsels zijn
bepaald, is volgens de verzoekende partijen op zich geen reden om te stellen dat
de wet niet correct en niet efficiënt kan worden uitgevoerd. Dit feit kan a fortiori
de terugwerkende kracht van het koninklijk besluit van 15 december 2019 niet
rechtvaardigen. De verwerende partij toont niet – en zeker niet concreet – aan dat
de terugwerkende kracht van artikel 12 van het koninklijk besluit van 15
december 2019 onontbeerlijk is voor de goede werking en continuïteit van de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-38/59
vaderschaps- en geboorte-uitkering. De gedeeltelijke terugwerkende kracht van
artikel 12 van het voornoemde koninklijk besluit voert volgens de verzoekende
partijen een nieuwe ongelijkheid in. Terugwerkende kracht is slechts mogelijk
indien de terugwerkende regeling, met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel,
een voordeel toekent. Dat is volgens de verzoekende partijen juist niet het geval,
nu de eventuele ongelijkheid tussen de vaderschaps- en geboorte-uitkering en
andere uitkeringen, die ontstaat door de gevorderde nietigverklaring, in
voorkomend geval volgt uit de wet van 7 april 2019 en niet kan worden opgelost
door terugwerkende kracht te geven aan een koninklijk besluit dat op zich ook
een ongelijkheid invoert.
De verzoekende partijen begrijpen ook niet hoe de verwerende
partij redelijkerwijze kan argumenteren dat het koninklijk besluit terugwerkende
kracht dient te hebben, opdat wordt vermeden dat een tijdelijke ongelijke
behandeling de norm zou vormen die nadien op grond van het standstill-principe,
vervat in artikel 23 van de Grondwet, zou worden beoordeeld. Los van het feit dat
dit een nieuw argument is, is het weinig geloofwaardig. Het vermijden van een
bepaald beschermingsniveau in het licht van artikel 23 van de Grondwet kan met
zoveel andere oplossingen worden verwezenlijkt, dat volgens de verzoekende
partijen niet kan worden aangetoond dat de terugwerkende kracht van het
bestreden besluit onontbeerlijk is om de goede werking en continuïteit van de
openbare dienst te waarborgen. Bovendien, indien de wet van 7 april 2019 het
beschermingsniveau zou zijn dat in het licht van artikel 23 van de Grondwet als
norm zou worden beschouwd – wat de verzoekende partijen durven te
betwijfelen, daar andere oplossingen voor liggen –, ligt de oorzaak hiervan in de
wet van 7 april 2019: met name een beleidskeuze van de wetgevende macht, die
de uitvoerende macht niet in twijfel mag trekken door retroactief, en met
schending van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, de modaliteiten
voor de toekenning van de vaderschaps- en geboorte-uitkering te veranderen.
In de memorie van antwoord betwist de verwerende partij onder
het kopje “A. Onontvankelijkheid van het middel” in wezen het belang van de
verzoekende partijen bij het middel, nu zij van oordeel is dat ingeval van een
vernietiging van de retroactieve inwerkingtreding eerste verzoeker nog steeds
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-39/59
geen aanspraak zal kunnen maken op een vaderschaps- en geboorte-uitkering
vermits, zonder een retroactieve inwerkingtreding, de toekenning van een
vaderschaps- en geboorte-uitkering slechts vanaf 1 januari 2020 mogelijk zal zijn
wat zelfs een zo mogelijk groter nadeel zou betekenen voor eerste verzoeker
vermits zijn kind geboren is op 31 augustus 2019. Daarenboven benadrukt de
verwerende partij dat, zelfs ingeval van een vernietiging van het volledig
bestreden besluit het socialeverzekeringsfonds nog steeds zal gehouden zijn om
de aanvraag tot een vaderschapsuitkering te weigeren, vermits er bij gebrek aan
uitvoeringsbesluit onvoldoende toekenningsvoorwaarden voor handen zullen zijn.
Volgens de algemene regels van de wetgevingstechniek moeten namelijk alle
noodzakelijke technische modaliteiten worden uitgewerkt opdat een correcte
toepassing ingang kan vinden. Bij de invoering van het recht op een vaderschapsen geboorte-uitkering door de wet van 7 april 2019, bleek dat de wetgever
onvoldoende modaliteiten had uitgewerkt om de uitkering behoorlijk en correct
volgens de regels van de wetgevingstechniek uit te voeren. Zo ontbraken er in de
wet van 7 april 2019 volgens de verwerende partij onder meer de volgende
uitvoeringsbepalingen: i) de definitie van de zelfstandigen die van de maatregel
kunnen genieten aan de hand van de bijdragecategorieën; ii) de voorwaarde dat
de
zelfstandige
gedurende
de
vereiste
referteperiode
in
de
correcte
bijdragecategorie is onderworpen aan het koninklijk besluit nr. 38; iii) de
voorwaarde dat de aanvrager in orde moet zijn met de bijdragen voor de vereiste
referte-kwartalen en
iv) de (anti-)cumulbepalingen en de mogelijkheid tot
verzaking aan de terugvordering in het geval de uitkering onterecht werd
uitbetaald, terwijl het gebruikelijk is dergelijke toekenningsvoorwaarden te
definiëren, wat het geval is bij alle andere uitkeringen binnen het sociaal statuut
der zelfstandigen. Vermits de wet van 7 april 2019 onvolledig bleek te zijn om
een toepassing in de praktijk mogelijk te maken, heeft de Koning, zoals
gemachtigd bij de artikelen 2 en 4 van de wet van 7 april 2019, een
uitvoeringsbesluit opgemaakt teneinde alle nodige modaliteiten volgens de
wetgevingstechniek op te stellen opdat een toekenning van een vaderschaps- en
geboorte-uitkering in de praktijk mogelijk is. Bijgevolg zijn volgens de
verwerende partij, de verzoekende partijen geenszins geholpen met een
gebeurlijke vernietiging van het bestreden besluit noch van de bestreden nota, nu
zij geen voordeel halen uit de vernietiging ervan. Derhalve is het eerste middel,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-40/59
dat gericht is tegen de retroactieve inwerkingtreding van het bestreden besluit niet
ontvankelijk.
Daarnaast doet de verwerende partij, onder het kopje “B.
Ongegrondheid”,
gelden
dat
in
beginsel
wetgevende
handelingen
en
bestuurshandelingen geen terugwerkende kracht hebben en dat retroactiviteit een
uitzondering op deze regel is. De voorwaarden waaronder de terugwerkende
kracht aanvaardbaar is, zijn aangegeven in de rechtspraak van het Grondwettelijk
Hof en de Raad van State. Zij benadrukt dat de retroactiviteit slechts
aanvaardbaar is indien het onder één van de in de rechtspraak van de Raad van
State opgesomde gevallen valt, met name ingeval voor de retroactiviteit een
wettelijke grondslag bestaat, de retroactiviteit betrekking heeft op een regeling
die, met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel, voordelen toekent of in
zoverre de retroactiviteit noodzakelijk is voor de goede werking van de diensten
én daardoor, in beginsel, geen verkregen situaties worden aangetast.
De retroactieve inwerkingtreding van het koninklijk besluit van
15 december 2019 wordt door de verwerende partij als volgt verantwoord:
“De terugwerkende kracht is ingegeven door de bekommernis om alle dossiers op
dezelfde manier te behandelen.
De nota met instructies aan de sociale-verzekeringsfondsen (gepubliceerd begin
mei op hetzelfde moment van de inwerkingtreding van de maatregel) houdt
bovendien reeds rekening met de bepalingen van het voorgelegde
uitvoeringsbesluit. Dit betekent dat alle dossiers op dit ogenblik reeds gelijk
worden behandeld aan de hand van de toekenningsvoorwaarden en
uitvoeringsmodaliteiten zoals opgenomen in het voorgelegde uitvoeringsbesluit.
(…).”
Hieruit
volgt
volgens
de
verwerende
partij
dat
de
terugwerkende kracht in dit geval verantwoord is om de goede werking van de
openbare dienst te garanderen en dat het de bedoeling is om een zo groot
mogelijke rechtszekerheid te bieden en om de rechten zo uitgebreid mogelijk toe
te kennen.
De noodzakelijkheid van de totstandkoming van het koninklijk
besluit van 15 december 2019 wordt door haar als volgt verantwoord:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-41/59
“Het klopt inderdaad dat het ontwerp van koninklijk besluit zoals voorgelegd aan
de Raad van State de uitvoeringsbepalingen, ingevoegd bij de wet van 7 april 2019
in het koninklijk besluit van 19 december 1967 en het koninklijk besluit van
17 januari 2006, opheft en vervangt.
Deze huidige uitvoeringsbepalingen, zoals ingevoerd door parlementair initiatief,
volstaan helemaal niet om de maatregel behoorlijk en correct volgens de regels
van de wetgevingstechniek uit te voeren. Zo ontbreken onder andere de volgende
uitvoeringsbepalingen:
• De definitie van de zelfstandigen die van de maatregel kunnen genieten aan de
hand van de bijdragecategorieën;
• De voorwaarde dat de zelfstandige gedurende de vereiste referteperiode in de
correcte bijdragecategorie is onderworpen aan het koninklijk besluit nr. 38;
• De voorwaarde dat de aanvrager in orde moet zijn met de bijdragen voor de
vereiste referte-kwartalen;
• De (anti-)cumulbepalingen;
• De mogelijkheid tot verzaking aan de terugvordering in het geval de uitkering
onterecht werd uitbetaald.
Het is nochtans gebruikelijk dergelijke voorwaarden te definiëren; dit is het geval
bij alle uitkeringen binnen het sociaal statuut der zelfstandigen. Het ontbreken van
dergelijke bepalingen is hoogst ongebruikelijk én onwenselijk, waardoor dit
parlementair initiatief een (bijzonder!) gevaarlijk precedent schept door dergelijke
bepalingen niet te voorzien. Daarnaast riskeren we een probleem van ongelijke
behandeling op basis van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Op basis van het voorgaande begrijpt u dat een bijkomend uitvoeringsbesluit
sowieso noodzakelijk is. Indien wij echter dit bijkomend uitvoeringsbesluit zouden
opstellen zonder de reeds bij de wet van 7 april 2019 ingevoegde bepalingen op te
heffen, zou dit tot gevolg hebben dat het geheel van de noodzakelijke
uitvoeringsbepalingen verspreid is over drie (!) verschillende reglementaire
teksten. Wij streven steeds naar een zo coherent mogelijke naleving van de
wetgevingstechniek, waardoor wij wensen te werken met één wettelijke tekst die
de wettelijke basis bevat én één enkel uitvoeringsbesluit.”
Zonder het koninklijk besluit van 15 december 2019 en de
bestreden
nota
zouden
volgens
de
verwerende
partij
de
socialeverzekeringsfondsen niet weten wie van de zelfstandigen van de maatregel
kan genieten, aan welke voorwaarden de zelfstandigen moeten voldoen om in
orde te zijn met hun dossieraanvraag, wat de anti-cumulbepalingen zouden zijn,
wat de mogelijkheden zijn tot terugvordering in het geval de uitkering onterecht
wordt betaald, etc., nu deze modaliteiten nodig zijn om de toepassing van de
vaderschaps- en geboorte-uitkering mogelijk te maken en aldus om de goede
werking en continuïteit van de openbare dienst te garanderen. De terugwerkende
kracht van het koninklijk besluit van 15 december 2019 is volgens de verwerende
partij eveneens ingegeven vanuit een bekommernis om aan een zo groot
mogelijke groep van belanghebbenden het recht op een vaderschaps- en geboorteuitkering toe te kennen en heeft te dezen aldus betrekking op een regeling die
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-42/59
voordelen toekent, namelijk het mogelijk maken van de toekenning van een
vaderschaps- en geboorte-uitkering in de praktijk, zonder dat verkregen situaties
worden aangetast.
In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen voorhouden,
zou er zonder het koninklijk besluit van 15 december 2019 überhaupt geen
toekenning van een vaderschaps- en geboorte-uitkering mogelijk zijn, nu in de
wet van 7 april 2019 onvoldoende duidelijk wordt uiteengezet hoe de toepassing
van de komende regeling zal geschieden. De bepaling van artikel 2 van de
voornoemde wet, kan bezwaarlijk als een voldoende duidelijke aanwijzing
worden gezien voor de uitvoering van de komende regeling, temeer daar op
grond van het voornoemde artikel de Koning wordt gemachtigd om in de
toekenningsmodaliteiten te voorzien, op basis van de volgende bewoordingen:
“(…) De Koning kan, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de
nadere regels van de toekenning van deze uitkeringen bepalen: 1) de voorwaarden
van aansluiting en betaling van sociale bijdragen; 2) de instellingen en organen
bevoegd voor de toekenning en het beheer; 3) de aanvraagprocedure; 4) de termijn
waarbinnen de aanvraag moet worden ingediend; 5) de betalingswijze; 6) de
ingangsdatum van de verjaringstermijn; 7) de gevallen waarin er kan verzaakt
worden aan de terugvordering van de onterecht uitbetaalde uitkering.
De begunstigden van de vaderschaps- en geboorte-uitkering die tijdelijk hun
beroepsactiviteit onderbreken voor een duur van maximum acht dagen, kunnen
daarenboven vijftien dienstencheques toegekend krijgen. De Koning bepaalt, bij
een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de nadere regels van de
toekenning van deze prestaties.”
De bewering van de verzoekende partijen dat de bepalingen van
de wet van 7 april 2019 voldoende duidelijk zijn en rechtstreeks kunnen worden
uitgevoerd en dat er geen verdere uitvoering door het koninklijk besluit van
15 december 2019 nodig zou zijn, strookt volgens de verwerende partij niet met
wat de wetgever in de wet van 7 april 2019 uitdrukkelijk heeft beoogd, temeer nu
in de parlementaire voorbereiding dienaangaande wordt gesteld dat “[d]it
wetsvoorstel
voorziet
in
de
wettelijke
basis
voor
een
nieuwe
vaderschapsuitkering en geboorte-uitkering voor de zelfstandigen. De essentiële
elementen worden ingeschreven in het koninklijk besluit nr. 38 […]. Daarnaast
wordt de Koning gemachtigd om de toekenningsmodaliteiten te bepalen.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-43/59
De retroactieve inwerkingtreding is volgens de verwerende
partij derhalve verantwoord vermits het de goede werking van de openbare dienst
mogelijk maakt en bovendien een voordeel aan de rechthebbenden verschaft door
de toepassing van het recht op een vaderschapsuitkering reeds mogelijk te maken
vanaf 1 mei 2019. De beperking van de retroactiviteit – de uitsluiting van o.a. de
werknemers die zelfstandig worden – is verantwoord door de eigenheid van die
situatie: voor betrokkenen moet worden beslist in hoeverre, hoewel zij niet
hebben bijgedragen aan de financiering van het stelsel, zij kunnen genieten van
de voordelen verbonden aan het statuut. Voor hen worden de middelen die door
de andere zelfstandigen zijn bijgedragen aan het socialezekerheidsstelsel,
afgewend van hun normale doel: in plaats van een gezamenlijke bijdrage onder
zelfstandigen onderling, wordt het een bijdrage ten behoeve van mensen die niet
hebben bijgedragen. Deze afwending van de middelen van hun ‘normale’
doelstelling kan weliswaar worden verantwoord, doch houdt voor de
zelfstandigen die hebben bijgedragen een beperking van hun rechten in en deze
beperking kan volgens de verwerende partij niet retroactief in werking treden.
In haar laatste memorie verwijst de verwerende partij vooreerst
naar de memorie van antwoord. Aanvullend wenst zij er op aan te dringen dat de
retroactiviteit niet enkel wenselijk, maar wel onontbeerlijk is om het regime
staande te houden. Zij benadrukt dat de bepalingen vervat in het bestreden besluit
onontbeerlijk zijn ten einde een correcte en efficiënte toepassing van de
regelgeving mogelijk te maken. De verduidelijking – inzonderheid van het feit
dat zonder de bepalingen, geen uitkering mogelijk is – is tevens
noodzakelijkerwijs retroactief ten einde te verzekeren dat er geen onterechte
toepassing zal plaatsvinden. Zelfs een tijdelijke ongelijke behandeling kan niet
worden toegestaan, nu dit tot gevolg heeft dat, ten gevolge de tijdige
onvoorwaardelijke socialezekerheidsregeling, dit de norm zou vormen die,
nadien, moet worden beoordeeld op grond van het standstill-beginsel vervat in
artikel 23 van de Grondwet. Zodoende is enige – zelfs tijdelijke –
onvoorwaardelijke toepassing van de regelgeving van aard om het evenwicht van
het Belgische socialezekerheidsstelsel zelf in het gedrang te brengen. Zoals
uiteengezet in de memorie van antwoord met verwijzing naar het verslag aan de
Koning, zouden volgens de verwerende partij zonder het bestreden besluit en de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-44/59
bestreden nota de socialeverzekeringsfondsen, bevoegd voor de toekenning van
de uitkering, niet weten wie van de zelfstandigen van de maatregel kan genieten,
aan welke voorwaarden de zelfstandigen moeten voldoen om in orde te zijn met
hun dossieraanvraag, wat de anti-cumulbepalingen zouden zijn, wat de
mogelijkheden zijn tot terugvordering in het geval de uitkering onterecht wordt
toegekend, enz. Deze modaliteiten zijn namelijk noodzakelijk om de toepassing
van de vaderschaps- en geboorte-uitkering mogelijk te maken en aldus om de
goede werking en continuïteit van de openbare dienst te garanderen. De
retroactieve inwerkingtreding is derhalve volgens de verwerende partij
verantwoord vermits het de goede werking van de openbare dienst mogelijk
maakt en bovendien een voordeel aan de rechthebbenden verschaft door de
toepassing van het recht op een vaderschapsuitkering reeds mogelijk te maken
vanaf 1 mei 2019.
B. Derde middel
Standpunt van de partijen
De verzoekende partijen voeren in een derde middel onder het
kopje “schending van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie” in
essentie aan dat de grondwettelijke regels van gelijkheid en niet-discriminatie niet
uitsluiten dat een verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van
personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium
berust en het redelijk verantwoord is en dat dezelfde regels zich ertegen verzetten
dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de aangevochten
maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze
worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat en
dat het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld
rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met
de aard van de ter zake geldende beginselen, zodat het gelijkheidsbeginsel wordt
geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid
bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-45/59
De inwerkingtredingsbepaling voert volgens de verzoekende
partijen tweemaal een onderscheid in tussen twee groepen van vaders of
meeouders. Het eerste onderscheid bestaat tussen de vaders en meeouders die
vader of meeouder zijn geworden in 2019, met name tussen diegene die reeds
zelfstandige was tijdens een kwartaal of tijdens de twee kwartalen voorafgaand
aan het kwartaal van de geboorte en de uitkering krijgt en diegene die geen
zelfstandige was tijdens een kwartaal of tijdens de twee kwartalen voorafgaand
aan het kwartaal van de geboorte, maar wel tijdens het kwartaal van de geboorte,
en respectievelijk tijdens dat ene kwartaal of die beide kwartalen, onderworpen
was aan een ander stelsel van de Belgische sociale zekerheid en de uitkering niet
krijgt. Het tweede onderscheid bestaat tussen de vaders en meeouders die vader
of meeouder zijn geworden in 2019 en 2020, met name tussen diegene die in
2019 geen zelfstandige was tijdens een kwartaal of tijdens de twee kwartalen
voorafgaand aan het kwartaal van de geboorte, maar wel tijdens het kwartaal van
de geboorte en de uitkering niet krijgt en diegene die vanaf 2020 geen
zelfstandige was tijdens een kwartaal of tijdens de twee kwartalen voorafgaand
aan het kwartaal van de geboorte, maar wel tijdens het kwartaal van de geboorte
en respectievelijk tijdens dat ene kwartaal of die beide kwartalen, onderworpen
was aan een ander stelsel van de Belgische sociale zekerheid en de uitkering wel
krijgt. Voor deze ongelijke behandeling bestaat volgens de verzoekende partijen
geen redelijke verantwoording, temeer nu de eerst vermelde ongelijke
behandeling verdwijnt vanaf 2020.
In
de
memorie
van
wederantwoord
benadrukken
de
verzoekende partijen dat de verwerende partij ten onrechte aanvoert dat het
verschil in behandeling betrekking heeft op zelfstandigen die zich in
verschillende situaties bevinden, nu de grondwettelijke regels van gelijkheid en
niet-discriminatie niet enkel kunnen geschonden zijn indien een verschil in
behandeling betrekking heeft op personen die zich in een identieke situatie
bevinden, maar ook indien zij zich in verschillende situaties bevinden die
voldoende vergelijkbaar zijn. Volgens de verzoekende partijen bevinden de
bedoelde zelfstandigen die vader of meeouder zijn geworden in 2019 zich in een
voldoende vergelijkbare situatie. Zij kunnen allen ingevolge een geboorte in 2019
op grond van het sociaal statuut van zelfstandige aanspraak maken op een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-46/59
geboorteverlofuitkering zoals ingevoerd voor personen met voormeld statuut.
Bovendien kan de verwerende partij bezwaarlijk aanvoeren dat het verschil in
behandeling betrekking heeft op zelfstandigen in niet voldoende vergelijkbare
situaties, daar er met ingang van 1 januari 2020 een gelijkstelling is tussen
personen die reeds zelfstandige waren tijdens een kwartaal of tijdens twee
kwartalen voorafgaand aan het kwartaal van de geboorte, en personen die geen
zelfstandige waren tijdens een kwartaal of tijdens de twee kwartalen voorafgaand
aan het kwartaal van de geboorte, maar wel tijdens het kwartaal van de geboorte,
en die respectievelijk tijdens dat ene kwartaal of die beide kwartalen,
onderworpen waren aan een ander stelsel van de Belgische sociale zekerheid.
Bijgevolg worden volgens de verzoekende partijen deze categorieën van
personen vanaf 1 januari 2020 op gelijke wijze behandeld, wat niet het geval zou
zijn indien deze personen onvoldoende vergelijkbaar zouden zijn.
In de mate de verwerende partij aangeeft dat het verschil in
behandeling betrekking heeft op zelfstandigen in verschillende situaties en dat het
berust op een objectief criterium, benadrukken de verzoekende partijen dat door
het aanvoeren van een objectief criterium de verwerende partij aldus impliciet
erkent dat de situaties voldoende vergelijkbaar zijn. Het verschil in behandeling
berust volgens de verzoekende partijen inderdaad op een objectief criterium,
zijnde het al dan niet betaald hebben van sociale bijdragen op grond van het
statuut van zelfstandige. Daar stopt de toets aan de grondwettelijke regels van de
gelijkheid en de niet-discriminatie volgens de verzoekende partijen niet, nu het
verschil in behandeling redelijk verantwoord moet zijn, rekening houdende met
het doel en de gevolgen van de maatregel, en een redelijk verband van
evenredigheid moet bestaan tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.
De verantwoording door de verwerende partij voldoet niet aan het
redelijkheidsvereiste. Zij stelt dat het doel van de inwerkingtredingsregeling kan
worden verklaard door de eigenheid van het sociale zekerheidsstelsel voor
zelfstandigen en erin bestaat dat dit financieel bestaanbaar moet blijven, terwijl
reeds werd aangetoond dat, in zoverre een ‘nieuwe’ zelfstandige voorheen
onderworpen was en derhalve heeft bijgedragen aan een andere stelsel van de
Belgische sociale zekerheid, de financiële bestaanbaarheid op macroniveau van
de stelsels van sociale zekerheid is gewaarborgd, zodat het doel dat de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-47/59
verwerende partij aanvoert, wordt bereikt indien ‘nieuwe’ zelfstandigen voorheen
onderworpen waren aan een ander stelsel van de Belgische sociale zekerheid, wat
tevens blijkt uit de gelijkstelling ingevoerd met ingang van 1 januari 2020,
waarbij voor ‘nieuwe’ zelfstandigen die vader of meeouder worden in 2020, de
verwerende partij van oordeel is dat het volstaat om het systeem financieel
bestaanbaar te houden indien deze ‘nieuwe’ zelfstandigen, voorafgaand aan het
statuut van zelfstandige, hebben bijgedragen aan een ander stelsel van de
Belgische sociale zekerheid. Vermits het beoogde doel van de maatregel, i.e. de
uitsluiting van de gelijkstelling voor vaders en meeouders die vader of meeouder
worden in 2019, kan worden bereikt ook zonder uitsluiting van de gelijkstelling,
zijn de gevolgen van deze maatregel volgens de verzoekende partijen kennelijk
onevenredig. De uitsluiting van de gelijkstelling voor deze vaders en meeouders
is immers niet nodig om het doel te bereiken, terwijl deze wel tot gevolg heeft dat
aan hen geen geboorteverlofuitkering wordt toegekend, zodat geen redelijke
verantwoording voor het eerste onderscheid voorhanden is.
Wat het tweede onderscheid betreft zijn de verzoekende partijen
van oordeel dat de verwerende partij er ten onrechte van uitgaat dat het een
automatisch onderscheid uitmaakt resulterende uit de opeenvolging van
wetgevende normen in de tijd en geen schending inhoudt van het
gelijkheidsbeginsel en niet-discriminatiebeginsel. Zij benadrukken dat het
betreffende onderscheid niet wordt verantwoord, laat staan dat wordt aangetoond
waarom het redelijk verantwoord zou zijn. Dit klemt naar de mening van de
verzoekende partijen des te meer nu volgens de rechtspraak van het
Grondwettelijk Hof, niettegenstaande het aan de wetgever toekomt te beoordelen
of het noodzakelijk of opportuun is nieuwe regelgeving vergezeld te doen gaan
van overgangsmaatregelen, het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie
wordt geschonden indien de overgangsregeling of de ontstentenis daarvan tot een
verschil in behandeling leidt waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat of
indien aan het vertrouwensbeginsel op buitensporige wijze afbreuk wordt gedaan.
Met het koninklijk besluit van 15 december 2019 en de
bestreden nota’s wordt volgens de verzoekende partijen een onderscheid
ingevoerd in de overgangsregeling van het voornoemde besluit, doordat voor de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-48/59
groep van zelfstandigen die na de invoering van de geboorteverlofuitkering vader
of meeouder zijn geworden en dus aanspraak kunnen maken op deze uitkering, in
het voornoemde koninklijk besluit en in de bestreden nota’s de keuze wordt
gemaakt om de gelijkstelling niet tegelijk en retroactief met de invoering van de
geboorteverlofuitkering vanaf 1 mei 2019, maar slechts vanaf 1 januari 2020 in
werking te laten treden. De verwerende partij kiest op die manier ervoor om
vaders en meeouders die in 2019 vader of meeouder zijn geworden geen uitkering
toe te kennen indien zij niet voldoende financieel hebben bijgedragen aan het
stelsel van sociale zekerheid van zelfstandigen, terwijl aan vaders en meeouders
die in 2020 vader of meeouder zijn geworden wel een uitkering toe te kennen,
ook al hebben zij evenmin bijgedragen aan het stelsel van sociale zekerheid van
zelfstandigen. Dit is volgens de verzoekende partijen een ongelijke behandeling
naar aanleiding van de inwerkingtreding van nieuwe regelgeving, die in het licht
van artikelen 10 en 11 van de Grondwet moet worden verantwoord. Waar de
verwerende partij aanvoert dat de financiële bestaanbaarheid van het stelsel van
sociale zekerheid van zelfstandigen in het gedrang komt indien ‘nieuwe’
zelfstandigen een uitkering kunnen ontvangen zonder te hebben bijgedragen, kan
deze verantwoording volgens de verzoekende partijen onmogelijk het tweede
onderscheid rechtvaardigen, nu aan nieuwe vaders en meeouders die in 2020
vader of meeouder zijn geworden wel een uitkering wordt toegekend, ook al
hebben zij evenmin bijgedragen aan het stelsel van sociale zekerheid van
zelfstandigen (‘nieuwe’ zelfstandigen in 2020). De reden hiervoor is volgens de
verzoekende partijen duidelijk, met name het waarborgen van de financiële
bestaanbaarheid op het macroniveau van de Belgische sociale zekerheid. Deze
financiële bestaanbaarheid is volgens hen evenzeer gewaarborgd bij een
retroactieve inwerkingtreding van de gelijkstelling vanaf 1 mei 2019, zodat er
geen redelijke verantwoording voor het tweede onderscheid voorhanden is.
In hun laatste memorie laten de verzoekende partijen vooreerst
gelden dat, niettegenstaande zij begrip hebben voor de argumentatie van de
verwerende partij dat de duidelijke omschrijving van gerechtigden en van de al
dan niet betaling van bijdragen noodzakelijk zou zijn om het sociale
zekerheidssysteem te vrijwaren en te waarborgen, deze doelstelling zonder enig
probleem kon worden verwezenlijkt door een juiste formulering van artikel 12
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-49/59
van het koninklijk besluit van 15 december 2019. Door aan de gelijkstelling geen
terugwerkende kracht te geven, hebben de bestreden normen een ongelijkheid
ingevoerd tussen i) vaders en meeouders die tussen 1 mei 2019 en 31 december
2019 vader of meeouder zijn geworden en die geen zelfstandigen waren tijdens
een kwartaal of tijdens de twee kwartalen voorafgaand aan het kwartaal van de
geboorte enerzijds, en ii) vaders en meeouders die na 1 januari 2020 vader of
meeouder zijn geworden en die geen zelfstandigen waren tijdens een kwartaal of
tijdens de twee kwartalen voorafgaand aan het kwartaal van de geboorte
anderzijds. De eerste groep krijgt geen uitkering omdat de voorwaarden inzake
aansluiting en betaling van sociale bijdragen terugwerkende kracht hebben tot 1
mei 2019 en omdat de gelijkstelling vervat in artikel 2, 1°, derde lid en 2°, tweede
lid het koninklijk besluit van 15 december 2019 slechts in werking treedt op 1
januari 2020. De tweede groep geniet wel van de gelijkstelling en heeft dus recht
op een uitkering, terwijl het om gelijke situaties gaat. De uitsluiting van eerste
verzoeker, die werknemer was tot en met 31 maart 2019 en in die hoedanigheid
bijdroeg aan het socialezekerheidssysteem, van de gelijkstelling voorzien door
artikel 2, 1°, derde zin en artikel 2, 2°, tweede zin, van het koninklijk besluit van
15 december 2019 is volgens de verzoekende partijen niet redelijk te
verantwoorden. Het was volgens hen immers perfect mogelijk geweest voor de
Koning om een koninklijk besluit uit te vaardigen dat, ten eerste, tijdig was zodat
een terugwerkende kracht niet noodzakelijk was en, ten tweede, voorzag in de
modaliteiten om te waarborgen dat zij die reeds aan een sociaalzekerheidsstelsel
hadden bijgedragen, recht hadden op de vaderschaps- en geboorte-uitkering. De
Koning heeft daarentegen een koninklijk besluit uitgevaardigd dat niet tijdig was
en dat de bovenvermelde ongelijke behandeling in een koninklijk besluit
verankerde. Deze ongelijkheid kan volgens de verzoekende partijen niet worden
gerechtvaardigd met als argumentatie dat er anders geen onderscheid zou bestaan
tussen bijdragers en niet-bijdragers met het oog op het waarborgen van het
socialezekerheidssysteem voor zelfstandigen. Juist door in de gelijkstelling te
voorzien vanaf 1 januari 2020, is volgens de verzoekende partijen aangetoond dat
deze gelijkstelling ook mogelijk was voor de periode van 1 mei 2019 tot en met
31 december 2019. De verwerende partij brengt geen enkele argumentatie aan
waarom dit niet mogelijk was.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-50/59
Ten overvloede verwijzen de verzoekende partijen naar hun
eerdere argumentatie in de memorie van wederantwoord. Zij laten gelden dat het
stelsel van sociale zekerheid van zelfstandigen een gesloten systeem is, waarbij
de zelfstandigen via bijdragen de uitgaande prestaties bestemd voor zelfstandigen
financieren. Niettemin wordt in het bestreden besluit – zoals bij andere
socialezekerheidsstelsels – een gelijkstelling ingevoerd met ingang van 1 januari
2020 voor “nieuwe” zelfstandigen die vader of meeouder worden in 2020. Met
betrekking tot deze categorie volstaat het volgens de verzoekende partijen
klaarblijkelijk, om het socialezekerheidsstelsel financieel bestaanbaar te houden,
indien deze “nieuwe” zelfstandigen, voorafgaand aan het statuut van zelfstandige,
hebben bijgedragen aan een ander stelsel van de Belgische sociale zekerheid
(artikelen 2, 1°, derde lid en 2°, tweede lid, van het koninklijk besluit van
15 december 2019). Hieruit blijkt dat het vereiste van een voorafgaande bijdrage
niet wordt beschouwd vanuit één tak of systeem binnen de sociale zekerheid, i.e.
de sociale zekerheid van zelfstandigen, maar op het macroniveau van het geheel
van de Belgische sociale zekerheid.
Om volgens de verzoekende partijen onverklaarbare redenen is
evenwel in artikel 12 van het koninklijk besluit van 15 december 2019 bepaald
dat deze gelijkstelling niet tegelijk en retroactief met de invoering van de
vaderschaps- en geboorte-uitkering vanaf 1 mei 2019 in werking treedt, maar
slechts vanaf 1 januari 2020. Daardoor wordt er volgens de verzoekende partijen
voor gekozen om vaders en meeouders die vanaf 1 mei 2019 en tot 31 december
2019 vader of meeouder zijn geworden en reeds hadden bijgedragen aan een
ander stelsel van de Belgische sociale zekerheid, zoals het werknemersstelsel,
geen uitkering toe te kennen, terwijl aan vaders en meeouders die in een
vergelijkbare situatie in 2020 vader of meeouder zijn geworden wel een uitkering
wordt toegekend. Voor dit onderscheid bestaat geen redelijke verantwoording. De
verwerende partij tracht zelfs niet om hiervoor een redelijke verantwoording te
geven. De enige verantwoording die zij geeft, is dat dit noodzakelijk zou zijn
voor het voortbestaan van het systeem, wat volgens de verzoekende partijen
onjuist is nu de gelijkstelling die geldt vanaf 1 januari 2020 volgens hen het
tegendeel bewijst.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-51/59
In de memorie van antwoord stelt de verwerende partij dat de
grondwettelijke regels over gelijkheid en niet-discriminatie, vastgelegd in de
artikelen 10 en 11 van de Grondwet, bepalen dat een verschil in behandeling
enkel toelaatbaar is indien dit verschil berust op een objectief criterium, dat
redelijk verantwoord is en een legitiem doel nastreeft. Zij wijst erop dat het eerste
onderscheid dat de verzoekende partijen aanhalen betrekking heeft op de
inwerkingtredingsbepaling van artikel 12 van het koninklijk besluit van
15 december 2019, wat volgens hen bestaat tussen, enerzijds, de vaders en
meeouders die reeds zelfstandige waren tijdens een kwartaal of tijdens de twee
kwartalen voorafgaand aan het kwartaal van de geboorte: in dit geval wordt er
een uitkering toegekend, en, anderzijds, de vaders en meeouders die geen
zelfstandigen waren tijdens een kwartaal of tijdens twee kwartalen voorafgaand
aan het kwartaal van de geboorte, maar aldus onderworpen waren aan een ander
stelsel van de Belgische Sociale zekerheid: in dit geval wordt er geen uitkering
toegekend. Dit eerste onderscheid leidt volgens de verwerende partij tot een
verschil in behandeling, waarbij het verschil in behandeling betrekking heeft op
de zelfstandigen die zich in twee verschillende situaties bevinden, namelijk de
zelfstandigen die gedurende twee kwartalen sociale bijdragen hebben betaald
enerzijds, en de zelfstandigen die gedurende één of geen enkel kwartaal
dergelijke bijdragen hebben betaald anderzijds. Dit onderscheid heeft volgens de
verwerende partij betrekking op een objectief criterium, namelijk het al dan niet
hebben betaald van de sociale bijdragen, dat inherent is aan het statuut van de
zelfstandigen, wat door de eigenheid van het systeem is verantwoord, nu het
sociale zekerheidsstelsel voor zelfstandigen een distributief systeem is waarbij de
individuele bijdragen samen dienen om de personen die bijdroegen te
ondersteunen. De vaderschaps- en geboorte-uitkering voor zelfstandigen is een
deel van dit distributief systeem. Het is bijgevolg volgens de verwerende partij
verantwoord om diegenen die niet bijdragen in een dergelijk systeem anders te
behandelen dan diegenen die wel bijdragen en hebben bijgedragen, zodat deze
keuze niet onredelijk is gelet op het nagestreefde doel om aan alle vaders en
meeouders, naar de toekomst toe een vaderschaps- en geboorte-uitkering aan te
bieden. Te dien einde moet het systeem financieel bestaanbaar blijven. Vermits
het socialezekerheidsstelsel van de zelfstandigen is opgebouwd uit de sociale
bijdragen die de zelfstandigen verplicht zelf betalen overeenkomstig het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-52/59
koninklijk besluit nr. 38, zou zonder het betalen van sociale bijdragen de
uitbetaling van de vaderschaps- en geboorte-uitkering onmogelijk worden, zodat
een onderscheid maken tussen diegenen die al dan niet hebben bijgedragen
volgens de verwerende partij niet onredelijk is en bijgevolg geen schending van
het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel uitmaakt.
Het tweede onderscheid dat de verzoekende partijen aanhalen
heeft betrekking tot, enerzijds, de vaders en meeouders die in 2019 geen
zelfstandige waren tijdens een of twee kwartalen voorafgaand aan het kwartaal
van de geboorte: in dit geval wordt er geen uitkering toegekend en, anderzijds, de
vaders en meeouders die in 2020 geen zelfstandige waren tijdens een of twee
kwartalen voorafgaand aan de geboorte: in dit geval wordt er een uitkering
toegekend. De omstandigheid dat verschillende regelingen zich in de tijd
opvolgen houdt volgens de verwerende partij op zich geen schending in van het
gelijkheidsbeginsel en niet-discriminatiebeginsel. Verwijzend naar het arrest
nr. 58/2006
van
26
april
2006
van
het
Grondwettelijk
Hof
(ECLI:BE:GHCC:2006:ARR.58) waarin werd geoordeeld:
“Ongeacht of een wet terugwerkende kracht heeft, voert zij door het bepalen van
het tijdstip waarop zij uitwerking heeft een onderscheid in tussen personen die
betrokken zijn bij rechtstoestanden die onder het toepassingsgebied van de
vroegere regeling vielen en personen die betrokken zijn bij rechtstoestanden die
onder het toepassingsgebied van de nieuwe regeling vallen. Een dergelijk
onderscheid maakt geen schending uit van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Elke wetswijziging zou onmogelijk worden indien zou worden aangenomen dat
een nieuwe bepaling die grondwetsartikelen zou schenden om de enkele reden dat
zij de toepassingsvoorwaarden van de vroegere wetgeving wijzigt, om de enkele
reden dat zij de berekeningen in de war zou sturen van diegenen die op de vroegere
situatie zijn voortgegaan of om de enkele reden dat zij de verwachtingen van een
partij in een rechtsgeding zou dwarsbomen.”
benadrukt de verwerende partij dat uit de aangehaalde rechtspraak volgt dat een
wet- of regelgeving door het bepalen van het tijdstip waarop zij uitwerking heeft,
automatisch een onderscheid invoert tussen personen die vallen onder de
vroegere regelgeving en personen die vallen onder de nieuwe regelgeving. Een
dergelijk onderscheid maakt geen schending uit van de artikelen 10 en 11 van de
Grondwet, vermits anders elke wetswijziging onmogelijk zou worden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-53/59
De verwerende partij verwijst in haar laatste memorie vooreerst
naar de memorie van antwoord. Daarnaast benadrukt zij andermaal dat dient
gewezen te worden op de eigenheid van het stelsel van sociale zekerheid in
België. De duidelijke omschrijving van de gerechtigden en van de al dan niet
betaling van bijdragen is een doorslaggevend criterium in de Belgische rechtsorde
en het is mede op basis van dit criterium dat het evenwicht tussen de
verschillende takken van de sociale zekerheid wordt gevrijwaard. Het is tevens op
basis hiervan dat volgens de verwerende partij de werking van het regime wordt
gegarandeerd: de financiering van de diverse takken en instellingen is afhankelijk
van de bijdragen, zodat deze betaling noodzakelijkerwijs voorafgaandelijk wordt
bepaald alvorens een regime in werking te laten treden. Daarbij herinnert de
verwerende partij eraan dat het sociale zekerheidsstelsel voor zelfstandigen een
distributief systeem is waarbij de individuele bijdragen samen dienen om de
personen die bijdroegen te ondersteunen. De vaderschaps- en geboorte-uitkering
voor zelfstandigen is een deel van dit distributief systeem. Het is volgens de
verwerende partij verantwoord om degenen die niet bijdragen in een dergelijk
systeem anders te behandelen dan diegenen die wel bijdragen en hebben
bijgedragen. Dat er een onderscheid is in de tijd is volgens de verwerende partij
inherent aan een wetswijziging. De noodzaak om de contouren van het regime te
bepalen vooraleer het regime in werking treedt, verantwoordt volgens haar de
verschillende behandeling, zodat er te dezen geen sprake is van een schending
van artikel 10 en 11 van de Grondwet.
Beoordeling
Door het auditoraat wordt tot de gegrondheid van het eerste en
derde middel besloten op grond van de volgende overwegingen:
“De exceptie van verwerende partij wegens gebrek aan het rechtens vereiste
belang bij het eerste middel wordt verworpen om dezelfde redenen als uiteengezet
onder randnummer 5.[…].
Het verlenen van terugwerkende kracht aan een administratieve rechtshandeling
van reglementaire is enkel toelaatbaar ingeval voor de retroactiviteit een wettelijke
grondslag bestaat, de retroactiviteit betrekking heeft op een regeling waarbij, met
inachtneming van het gelijkheidsbeginsel, een voordeel wordt toegekend of in
zoverre de retroactiviteit noodzakelijk is voor de continuïteit of de goede werking
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-54/59
van het bestuur en daardoor, in beginsel, geen verkregen situaties worden
aangetast. […]
Enkel indien de retroactiviteit van de bestreden beslissing in één van de
opgesomde gevallen valt in te passen, kan deze worden gebillijkt.
15. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil
in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat
verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dat
beginsel verzet er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten
aanzien van de betwiste maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden,
op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke
verantwoording bestaat.
Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening
houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard
van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en nietdiscriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van
evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel. […]
16. In zoverre verwerende partij de terugwerkende kracht verantwoordt door de
bekommernis om de continuïteit van de openbare dienst te garanderen, doelt zij op
de toelichting gegeven door de gemachtigde ambtenaar aan de afdeling wetgeving
van de Raad van State in het kader van de adviesverlening bij het ontwerp van
besluit:
‘De terugwerkende kracht is ingegeven door de bekommernis om alle dossiers op
dezelfde manier te behandelen. De nota met instructies aan de sociale
verzekeringsfondsen (gepubliceerd begin mei op hetzelfde moment van de
inwerkingtreding van de maatregel) houdt bovendien reeds rekening met de
bepalingen van het voorgelegde uitvoeringsbesluit. Dit betekent dat alle dossiers
op dit ogenblik reeds gelijk worden behandeld aan de hand van de
toekenningsvoorwaarden en uitvoeringsmodaliteiten zoals opgenomen in het
voorgelegde uitvoeringsbesluit.’
De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft er op gewezen dat het procedé
waarbij een regeling onmiddellijk wordt opgelegd bij rondzendbrief zonder het tot
stand komen van de noodzakelijke wettelijke of reglementaire basis af te wachten,
en waarbij aan die laatste dan, wanneer zij uiteindelijk tot stand komt,
terugwerkende kracht wordt verleend voor zoveel tijd als nodig is om de reeds
gangbare praktijk te bevestigen, ontoelaatbaar is. ‘Dit is vooreerst het geval,
omdat dergelijk procedé afwijkt van de normale regels die moeten worden gevolgd
bij de totstandkoming van reglementaire bepalingen en het die regels dreigt uit te
hollen, ten tweede, omdat het de beslissingsbevoegdheid van de Koning feitelijk
aan banden legt, ten derde, omdat de inhoud van de ministeriële rondzendbrieven
niet wordt bekendgemaakt op een wijze als bedoeld in artikel 190 van de
Grondwet en, ten slotte, omdat het gevolgde procedé een bron van
rechtsonzekerheid is voor de bestemmelingen van de betrokken normen. Dit klemt
des te meer als een dergelijke omzendbrief ingaat tegen een duidelijke wettekst.’
Deze beoordeling wordt, voor zoveel als nodig, onderschreven.
17. In zoverre de verwerende partij de terugwerkende kracht bovendien
verantwoord acht omdat het zou gaan om een regeling waarbij voordelen worden
toegekend, gaat zij er opnieuw van uit dat de wet van 7 april 2019 geen voldoende
rechtsgrond zou bieden voor de toekenning van een vaderschaps- en geboorte
uitkering. Onder randnummer 5.6. is evenwel reeds uiteengezet dat de wet van
7 april 2019 wel degelijk op voldoende duidelijke wijze de
toekenningsmodaliteiten vastlegt om een vaderschaps- en geboorte uitkering te
kunnen uitkeren.
De verzoekende partijen kunnen overigens worden bijgevallen in hun repliek dat
de kring van potentiële begunstigden door de retroactieve werking van het
bestreden koninklijk besluit precies wordt ingeperkt. De wet van 7 april 2019
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-55/59
bepaalt dat ‘de zelfstandige’ recht heeft op een vaderschapsuitkering. Het zijn de
bestreden nota en het bestreden besluit die met terugwerkende kracht de
voorwaarden van aansluiting en betaling van sociale bijdragen bepalen, waardoor
vaders en meeouders die na 1 mei 2019 vader of meeouder zijn geworden en die
nog niet lang zijn aangesloten en bijgevolg niet onderworpen aan het sociaal
statuut der zelfstandigen in één of beide kwartalen voorafgaand aan het kwartaal
van de geboorte, in beginsel worden uitgesloten.
De retroactiviteit van de bestreden regeling is niet naar recht verantwoord.
18. Door bovendien de gelijkstelling voor die laatste groep van vaders of
meeouders, vervat in de artikelen 2, 1°, derde zin en artikel 2, 2°, tweede zin van
het bestreden besluit, niet retroactief in werking te laten treden, heeft verwerende
partij het gelijkheidsbeginsel geschonden.
Aldus is immers een onderscheid gecreëerd tussen vaders en meeouders die tussen
1 mei 2019 en 31 december 2019 vader of meeouder zijn geworden en die geen
zelfstandigen waren tijdens een kwartaal of tijdens de twee kwartalen voorafgaand
aan het kwartaal van de geboorte enerzijds, en vaders en meeouders die na 1
januari 2020 vader of meeouder zijn geworden en die geen zelfstandigen waren
tijdens een kwartaal of tijdens de twee kwartalen voorafgaand aan het kwartaal
van de geboorte anderzijds. De eerste groep krijgt geen uitkering omdat de
voorwaarden inzake aansluiting en betaling van sociale bijdragen terugwerkende
kracht hebben tot 1 mei 2019 en omdat de gelijkstelling vervat in de artikelen 2,
1°, derde zin en artikel 2, 2°, tweede zin van het bestreden besluit in werking
treden op 1 januari 2020. De tweede groep geniet wel van de gelijkstelling en heeft
dus recht op een uitkering.
Het kan niet worden betwist dat het hier om gelijke situaties gaat.
Waar verwerende partij voor de eerste groep nog verwijst naar de financiële
bestaanbaarheid van het stelsel van sociale zekerheid van zelfstandigen om deze
anders te behandelen, i.e. uit te sluiten, heeft zij ondanks diezelfde financiële
bestaanbaarheid een gelijkstelling voor de tweede groep verantwoord geacht.
Ook de verklaring van verwerende partij onder randnummer 24 van haar memorie
van antwoord bij de aanvulling van het bestreden besluit met de betrokken
artikelen 2, 1°, derde zin en artikel 2, 2°, tweede zin, doet twijfels rijzen met
betrekking tot de waarde van deze verantwoording:
‘Na het advies heeft de Koning een aanvulling voorzien in het Bestreden Besluit
om bepaald(e) leemtes op te vullen, met name via artikel 2, 1°, derde zin van het
Bestreden Besluit dat bepaalt dat: […]
Echter, omdat de Raad van State een voorbehoud had geformuleerd met
betrekking tot de retroactieve inwerkingtreding, wordt er aan deze aanvulling
geen retroactiviteit toegekend. De opvangregeling in artikel 2, 1°, derde zin van
het Bestreden Besluit geldt bijgevolg enkel voor de toekomst toe. Dit is in lijn met
wat de Raad van State in haar advies had aangeraden’.
Hieruit blijkt dat de opvangregeling voor ‘nieuwe’ zelfstandigen is aanzien als een
leemte en dat het niet verlenen van terugwerkende kracht aan deze regeling het
gevolg is van het advies van de afdeling wetgeving.
Deze verklaring ondergraaft, eensdeels, de stelling dat de regelgever de vaders en
meeouders die vader of meeouder zijn geworden tussen 1 mei 2019 en 31
december 2019 doelbewust heeft willen uitsluiten omwille van de financiële
haalbaarheid van het stelsel van de sociale zekerheid van de zelfstandigen, en
anderdeels, de stelling dat de regelgever bewust heeft geopteerd voor in de tijd
opeenvolgende verschillende regelingen, zoals verdedigd door verwerende partij
onder het derde middel.
Met verzoekende partijen wordt aangenomen dat alle genoemde redenen er veeleer
doen van blijken dat de regelgever wel degelijk de intentie had de ‘nieuwe’
zelfstandigen gelijk te behandelen als de zelfstandigen die reeds twee kwartalen
zijn aangesloten en hebben bijgedragen. Door de groep van ‘nieuwe’ zelfstandigen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-56/59
die tussen 1 mei 2019 en 31 december 2019 vader of meeouder zijn geworden, als
gevolg van de retroactieve werking alsnog uit te sluiten en enkel voor de groep
van vaders en meeouders die vader of meeouder zijn geworden na 1 januari 2020,
de retroactiviteit te ‘beperken’, heeft verwerende partij gelijke situaties
verschillend behandeld, zonder daarvoor een redelijke verantwoording te bieden.
Het eerste en derde middel zijn in de aangegeven mate gegrond.”
In haar laatste memorie beperkt de verwerende partij zich, wat
de beide middelen betreft, in essentie tot een beknopte, op parafraserende wijze
herhaling van haar standpunt zoals uiteengezet in de memorie van antwoord
zonder inhoudelijk nog een andere visie te geven op de beoordeling door het
auditoraat. In zoverre zij nog laat gelden dat de retroactiviteit van het koninklijk
besluit van 15 december 2019 onontbeerlijk is om het regime van de sociale
zekerheid staande te houden en noodzakelijk is om te vermijden dat een tijdelijke
ongelijke behandeling de norm zou vormen die nadien op grond van het
standstill-principe, vervat in artikel 23 van de Grondwet, zou worden beoordeeld,
volstaat
de
vaststelling
veronderstellingen
en
dat
deze
aannames,
beweringen,
geen
afbreuk
gesteund
doen
aan
op
loutere
de
in
het
auditoraatsverslag weergegeven argumentatie.
In die omstandigheden en na een eigen onderzoek, ziet de Raad
van State geen reden om het anders te zien dan het auditoraat en bevindt aldus, de
redenering van het auditoraatsverslag bijvallend, het eerste en derde middel in de
aangegeven mate gegrond.
BESLISSING
- De Raad van State vernietigt artikel 12 van het koninklijk besluit van
15 december 2019 ‘tot uitvoering van artikel 18bis, §5, van het koninklijk
besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut
der
zelfstandigen’
en
de
nota
met
instructies
aan
de
sociale-
verzekeringsfondsen, voorwerp van de mededeling van 4 april 2019.
- Dit arrest dient bij uittreksel te worden bekendgemaakt op dezelfde wijze
als het vernietigde besluit.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-57/59
-
De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van
20 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is
aan de verzoekende partijen.
-
Bij de publicatie van dit arrest door de Raad van State wordt de identiteit
van eerste verzoeker niet bekendgemaakt.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-58/59
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op zestien mei tweeduizend vierentwintig,
door de Raad van State, XIVe kamer, samengesteld uit:
Geert Debersaques,
kamervoorzitter,
Chantal Bamps,
staatsraad,
Kaat Leus,
staatsraad,
bijgestaan door
Joris Casneuf,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Joris Casneuf
Geert Debersaques
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.763
XIV-39.116-59/59
