## I. Identification de la décision officielle Décision commentée : **Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-06-03, n° ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978** ([Source officielle](https://juportal.just.fgov.be/content/ViewDecision.php?id=ECLI%3ABE%3ARVSCE%3A2024%3AARR.259.978&lang=fr)). ## II. Motifs et texte intégral de la juridiction Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978 (2024-06-03) Sommaire (FR) : Arrêt no 259.978 du 3 juin 2024 Justice - Jeux de hasard Décision : Rejet Intervention accordée --- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XIe CHAMBRE ARRÊT no 259.978 du 3 juin 2024 A. 233.352/XI-23.514 En cause : 1. la société anonyme ROCOLUC, 2. la société anonyme FREMOLUC, ayant élu domicile chez Mes Lola MALLUQUIN, Jonathan RENAUX et François TULKENS, avocats, boulevard de l’Empereur 3 1000 Bruxelles, contre : la Commission des Jeux de Hasard, ayant élu domicile chez Mes Dirk VAN HEUVEN et Leandra DECUYPER, avocats, Cogels Osylei 61 2600 Anvers, Partie intervenante : la société anonyme E.C.K., ayant élu domicile chez Mes Dirk VAN LIEDEKERKE et Alexis LAES, avocats, chaussée de la Hulpe 178 1170 Bruxelles. ----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite le 6 avril 2021, les parties requérantes demandent l’annulation de « la note annexée au procès-verbal de la réunion de la Commission des jeux de hasard du 30 juin 2020 relative à la pratique des jackpots, intitulée “Interne nota Jackpot”, non datée, communiquée à la première partie requérante le 5 février 2021 ». ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978 XI - 23.514 - 1/10 II. Procédure Par une requête introduite le 22 juillet 2021, la société anonyme (SA) E.C.K. demande à être reçue en qualité de partie intervenante. Une ordonnance du 18 octobre 2021 a accueilli la requête en intervention introduite par la SA E.C.K. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été régulièrement échangés. M. Eric Thibaut, auditeur général adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 10 avril 2024, les parties ont été convoquées à l’audience du 27 mai 2024. Mme Joëlle Sautois, conseiller d’État, a exposé son rapport. Mes Lola Malluquin et François Tulkens, avocats, comparaissant pour les parties requérantes, Me Sabiha Harras, loco Mes Dirk Van Heuven et Leandra Decuyper, avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Dirk Van Liedekerke et Alexis Laes, avocats, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations. M. Eric Thibaut, auditeur général adjoint, a été entendu en son avis contraire. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978 XI - 23.514 - 2/10 III. Faits utiles 1. La première partie requérante est une société anonyme qui a pour objet l’exploitation de jeux de hasard. Elle expose qu’elle exploite un établissement de classe II (salle de jeux de hasard) à Ixelles et dispose d’une licence de classe B (licence n° B3892). Elle déclare détenir également une licence supplémentaire B+3892 qui l’autorise à exploiter des jeux de hasard de classe II sur le site www.casinobelgium.be. La deuxième partie requérante est une société anonyme qui a pour objet l’exploitation de jeux de hasard. Elle expose qu’elle exploite un établissement de classe III (débit de boissons) au moyen d’une licence de classe C (licence n° C10848). La partie requérante en intervention expose qu’elle est titulaire de licences A et A+ qui lui permettent d’exploiter des jeux de casino, tant dans le monde réel que dans le monde virtuel, ainsi que de mettre en place des jackpots. 2. Le 30 juin 2020, la partie adverse examine le point 15 fixé à l’ordre du jour de sa réunion, intitulé « Position de la Commission des Jeux de Hasard concernant les jackpot[s] ». Il est décidé d’« [adopter] la proposition en annexe ». L’annexe au procès-verbal de la réunion, qui sera approuvé le 16 septembre 2020, consiste en une note, établie en néerlandais et contenant en filigrane la mention suivant laquelle elle est confidentielle. Elle est intitulée « Interne nota Jackpot ». Cette note constitue l’acte attaqué. La première partie requérante déclare y avoir eu accès, moyennant demande de reconsidération à la partie adverse et saisine de la Commission d’accès aux et de réutilisation des documents administratifs, le 5 février 2021. IV. Intervention La requérante en intervention expose en substance que l’annulation de l’acte attaqué, relatif à la pratique des jackpots, pourrait affecter ses activités. Son intervention peut être définitivement accueillie dans la mesure où son intérêt est lié à l’examen de l’argumentation des parties requérantes, qui soutiennent que les ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978 XI - 23.514 - 3/10 titulaires d’une licence A+ ne pourraient pas offrir de cadeaux en ligne, contrairement à ce que laisse entendre l’acte attaqué. V. Recevabilité V.1. Thèses des parties A. Mémoire en réponse La partie adverse soutient que le recours est irrecevable, l’acte attaqué n’étant pas susceptible d’annulation par le Conseil d’État. Elle constate que « la requête en annulation est dirigée contre la note interne, adoptée par la Commission des jeux de hasard du 30 juin 2020 » et affirme que cette note n’est « pas une mesure de nature à faire grief ». Elle explique qu’il est « communément admis que pour pouvoir être déclaré recevable, un recours doit poursuivre l’annulation d’un acte administratif exécutoire, en ce sens que la décision visée doit produire, par ellemême, des effets de droit tels qu’ils fassent immédiatement grief au requérant ». Elle en déduit, en reproduisant l’extrait d’un arrêt du Conseil d’État, que des recours isolément dirigés contre des actes que se limitent à préparer, reproduire, expliquer, divulguer d’autres actes sont rejetés. Elle observe qu’en l’occurrence, « la note interne attaquée ne contient rien d’autre qu’une explication des dispositions légales qui sont relevantes pour l’évaluation d’actions spécifiques que les détenteurs de licence offrent online ». Elle ajoute que la « note informative attaquée n’ajoute rien par rapport aux règles édictées par la loi sur les jeux de hasard, et ne présente donc pas un caractère réglementaire », qu’elle ne produit aucun effet juridique ; qu’en ce sens, elle a la même valeur qu’une circulaire interprétative ; qu’un tel acte ne fait pas grief et n’est pas susceptible de recours « s’il se borne effectivement à rappeler et à concrétiser la portée d’obligations précédant de la loi et des règlements » ; qu’il y a lieu de rejeter le recours dès lors que la note attaquée n’apporte pas de règle de droit nouvelle et, au contraire, se borne à rappeler et à concrétiser les règles prévues par la loi sur les jeux de hasard. La partie adverse ajoute que l’acte attaqué est une note politique purement interne qui exprime la manière dont elle va appliquer les dispositions légales, qui n’emporte aucun effet juridique direct pour les citoyens, et qu’il n’est par conséquent pas question d’un acte pouvant faire l’objet d’une annulation. B. Mémoire en réplique Les parties requérantes répliquent que nonobstant sa qualification de « note interne », l'acte attaqué constitue bien un acte administratif qui modifie l'ordonnancement juridique. Elles se réfèrent à la jurisprudence du Conseil d’État, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978 XI - 23.514 - 4/10 fixée selon elles en ce sens que, quel que soit leur intitulé, sont des actes de portée réglementaire et, partant, sont de nature à faire grief, les circulaires qui ajoutent des règles nouvelles à celles qui sont en vigueur, qui sont rédigées en termes impératifs, que leur auteur a entendu rendre obligatoires et au respect desquelles il peut contraindre les destinataires ». Elles relèvent qu’en l’espèce, « [l’]acte attaqué ne se borne pas à paraphraser ou à commenter la législation existante, comme le ferait une circulaire purement interprétative, mais ajoute des règles de droit qui n'y figurent pas » et qu’en particulier, « la note querellée autorise les exploitants de jeux de casino en ligne (licences A+) à proposer des présents ou des jackpots, alors que ceuxci sont interdits par la loi ». Elles estiment que la question de la nature de l’acte attaqué ne peut pas être tranchée sans examiner le moyen unique ; que l’acte attaqué énonce une ligne de conduite qui présidera à l’exercice d’un pouvoir d’appréciation ; que la partie adverse est l’autorité chargée du contrôle de l’application et du respect de la loi sur les jeux de hasard et de ses arrêtés d’exécution et qu’elle est compétente pour adresser des avertissements et prendre des sanctions administratives à l’encontre de ceux qui violent la réglementation ; qu’elle a donc le pouvoir d’imposer sa volonté aux titulaires de licences supplémentaires ; que le caractère réglementaire de la note querellée ressort notamment de la circonstance qu’elle a été adoptée afin de fixer la ligne de conduite que la Commission des jeux de hasard suivra face à différentes pratiques (illégales) de titulaires de licences supplémentaires ; que selon la partie adverse elle-même, la note interne « clarifie la manière dont les actions spécifiques des titulaires de licences online seront traitées ». Les parties requérantes constatent encore que « la note interne conclut que certaines pratiques violent la loi et ses arrêtés d’exécution, sont donc interdites et seront sanctionnées, tandis que d’autres pratiques seraient conformes à la loi et ses arrêtés d’exécution et ne seront donc pas sanctionnées » et estiment que cette conclusion « confirme le caractère impératif pour les tiers et la Commission des dispositions contenues dans la note ». L’acte attaqué modifierait par conséquent l’ordonnancement juridique, et serait donc attaquable devant le Conseil d’État. C. Mémoire en intervention La partie intervenante soutient que le recours est irrecevable à défaut d’acte attaquable. Elle décrit la teneur de la note interne attaquée, laquelle part du constat que des exploitants de jeux de hasard proposent des jackpots sur leur site internet et qu’il n’est pas toujours aisé de savoir quel cadre légal doit être appliqué. La note contient ensuite une interprétation des notions de « jackpots », « cadeaux », « tournois » et « bonus » en application d’un exemple précis rencontré dans la pratique. Selon la partie intervenante, rien dans la note ne laisse apparaître que le but ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978 XI - 23.514 - 5/10 de la partie adverse serait d’ajouter de nouvelles règles à la loi sur les jeux de hasard, d’y déroger, ou encore d’étendre ou de restreindre le champ d’application de la loi. La note n’impose aucune obligation aux agents de la Commission chargés du contrôle et de l’exécution de la loi sur les jeux de hasard d’appliquer la loi sur les jeux de hasard d’une manière ou d’une autre. La partie adverse observe que même pour le titulaire de licence B+ à l’origine de l’établissement de la note interne, la note ne fixe aucune obligation de constituer un dossier ou d’établir un rapport de contrôle. Pour la partie intervenante, la note interne est comparable à une note de doctrine interne, destinée à interpréter la loi sur les jeux de hasard à partir d’un exemple concret. Elle observe que la note n’est ni datée, ni signée et que rien n’indique que la partie adverse aurait voulu lui donner une portée générale et contraignante. Elle cite de la jurisprudence du Conseil d’État dont il ressort qu’une circulaire interprétative n’est pas attaquable et que même une interprétation erronée de la loi par le pouvoir exécutif n’a pas pour effet qu’une telle circulaire engendrerait des conséquences juridiques. Elle rappelle qu’en tout état de cause la note interne n’est pas une circulaire, que la partie adverse n’a pas entendu la publier et l’appliquer de manière générale ou la faire exécuter par so