Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.983 (2024-06-03)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.983 du 3 juin 2024 Aménagement du territoire, urbanisme,
environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis
mixtes Décision : Annulation
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XVe CHAMBRE
ARRÊT
no 259.983 du 3 juin 2024
A. 233.429/XV-4730
En cause :
la société privée à responsabilité limitée
HALASZ-LUCAS,
ayant élu domicile chez
Me Sébastien MIESSE, avocat,
avenue Louise 363/4
1050 Bruxelles,
contre :
la Région de Bruxelles-Capitale,
représentée par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me Frédéric DE MUYNCK, avocat,
galerie du Roi 30
1000 Bruxelles.
Partie intervenante :
la ville de Bruxelles, représentée
par son collège des bourgmestre et échevins,
ayant élu domicile chez
Mes Luc LEBOEUF et
Manuela VON KUEGELGEN, avocats,
avenue Louise 250/10
1050 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite, par la voie électronique, le 15 avril 2021, la
partie requérante demande l’annulation de « l’arrêté du Gouvernement de la Région
de Bruxelles-Capitale du 11 février 2021 relatif au recours au Gouvernement de la
Région de Bruxelles-Capitale introduit par la partie requérante contre la décision du
collège des bourgmestre et échevins de la ville de Bruxelles de refuser le permis
d’urbanisme tendant à changer l’utilisation d’un restaurant en débit de boissons,
place Saint-Géry, 25 ».
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II. Procédure
La requête en intervention, introduite le 3 juin 2021, a été accueillie par
une ordonnance du 9 juin 2021.
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été
régulièrement échangés.
M. Laurent Jans, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport
sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 25 janvier 2024, l’affaire a été fixée à l’audience
du 19 mars 2024.
Mme Élisabeth Willemart, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Sébastien Miesse, avocat, comparaissant pour la partie requérante,
Me Florence Claes, loco Me Frédéric De Muynck, avocat, comparaissant pour la
partie adverse, et Me Luc Leboeuf, avocat, comparaissant pour la partie intervenante,
ont été entendus en leurs observations.
M. Laurent Jans, premier auditeur, a été entendu en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Le 9 février 2006, la ville de Bruxelles délivre un permis d’urbanisme
à la SPRL Domalov, relatif à un bien sis place Saint-Géry, 25 à 1000 Bruxelles et
tendant à « changer l’utilisation d’un rez-de-chaussée commercial (wasserette) en
salon de consommation (90 m²) ».
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Le bien est situé « en zone d’habitation, en zone d’intérêt culturel,
historique, esthétique ou d’embellissement, en liseré de noyau commercial, le long
d’un espace structurant ».
2. Le 12 mai 2016, le département de la ville de Bruxelles adresse un
courrier à la partie requérante relatif au bien cité ci-dessus. Ce courrier mentionne
notamment ce qui suit :
« Lors d’une nouvelle inspection sur place effectuée par un contrôleur, il a été
constaté qu’à l’adresse reprise sous rubrique, le salon de consommation situé au
rez-de-chaussée a été transformé en discothèque, une grande tente solaire portant
les inscriptions “swan bar” ainsi qu’une enseigne perpendiculaire lumineuse ont
été placées au niveau de la devanture et des caissons de volet opaque ont été
placés au-dessus des baies, sans qu’un permis d’urbanisme ni un permis
d’environnement aient été délivrés à cet effet.
Nous vous rappelons que ce fait constitue une infraction aux prescriptions de
l’article 98, § 1, de l’arrêté du 9 avril 2004 du Gouvernement de la Région de
Bruxelles-Capitale adoptant le Code bruxellois de l’aménagement du territoire
entré en vigueur le 5 juin 2004.
Par courrier du 30/06/2015, vous avez été prié :
- soit de remettre les lieux dans leur état pristin ;
- soit de nous faire parvenir la demande de permis d’urbanisme requise pour le
changement d’utilisation du salon de consommation en discothèque ainsi que
pour les caissons de volet opaque et la demande de permis d’environnement
requise pour l’exploitation de la salle de danse en vue d’une régularisation
éventuelle de la situation délictueuse.
À ce jour, toutefois, aucune suite n’a été réservée à ce courrier. [...] ».
- Le 8 février 2018, la partie requérante introduit une demande de
permis d’urbanisme concernant ce bien. Elle indique au titre d’objet de sa demande
ce qui suit :
« Demande d'un permis d'urbanisme pour une modification d'affectation.
Actuellement salon de consommation, snack, resto (HoReCa). Pour une
affectation café, bar (HoReCa) sans consommation de nourriture.
Nous avons déjà reçu l'attestation de conformité pour l'exploitation d'un
établissement HoReCa : café débit de boissons ».
- Le dossier est déclaré incomplet le 21 mars 2018.
- Par un courrier daté du 20 août 2018, la partie requérante expose ce
qui suit :
« En temps [sic] que gérant de la SPRL [H.L.], je sollicite le changement
d’affectation de mon commerce situé au 25, Place Saint-Géry (dénommé Swan
Café), actuellement l’affectation est HoReCa, cafétéria, restaurant. Je voudrais la
changer en HoReCa débit de boissons, café. La disposition initiale du mobilier ne
changera pas. La seule chose qui change est la suppression de la cuisine. Après
mûre réflexion, nous souhaitons supprimer la restauration pour nous restreindre
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au débit de boissons. En effet, le coût d’un chef de cuisine et de toutes les
astreintes dues à la restauration sont trop élevés pour poursuivre dans cette voie.
Depuis un moment nous évoluons uniquement en débit de boissons. Ceci nous a
permis d’engager plus de 6 personnes en rotation de service. Nous avons isolé
acoustiquement le commerce et avons placé un limitateur de son qui a été
contrôlé par l’IBGE (voir annexe). Les heures d’ouvertures et de fermetures sont
les suivantes. Du lundi au jeudi de 12 h à 01 h du matin. Du vendredi au samedi
de 12 H à 02 H du matin. Dimanche de 15 H à 23 H 45 ».
6. Le dossier est complété les 3 septembre et 18 décembre 2018.
7. Le 12 septembre 2019, l’accusé de réception du dossier complet de
demande de permis d’urbanisme est délivré.
8. Le projet est soumis à une enquête publique du 19 septembre au 3
octobre 2019, au cours de laquelle plusieurs réactions sont émises. Celle-ci est
clôturée par un procès-verbal du 9 octobre 2019.
9. Le 15 octobre 2019, la commission de concertation donne un avis
défavorable et relève, notamment, que « le projet ne s’accorde pas aux
caractéristiques urbanistiques du cadre urbain environnant et est contraire au bon
aménagement des lieux ».
10. Le 2 avril 2020, le collège des bourgmestre et échevins refuse la
demande de permis d’urbanisme sollicitée. Cette décision de refus est notifiée aux
intéressés par un courrier daté du 10 avril 2020.
11. Le 8 mai 2020, la partie requérante introduit un recours auprès du
Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale contre la décision précitée du
2 avril 2020.
12. Le 5 novembre 2020, le collège d’urbanisme estime que le permis
d’urbanisme sollicité doit être refusé. Après avoir requalifié la demande de bar/café
en bar et dancing, sur la base d’une consultation de la page « Facebook » de la partie
requérante et d’un rapport de mesures de bruit de Bruxelles-Environnement, il
remarque, entre autres, « que l’exploitation d’un bar et dancing causera assurément
des nuisances, notamment sonores et liées à une occupation intempestive de l’espace
public ».
13. Le 19 janvier 2021, la partie requérante adresse un rappel au
Gouvernement, « sur la base de l’article 173 ancien du CoBAT ».
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- Par un arrêté du 11 février 2021, notifié aux divers intéressés par des
courriers recommandés déposés à la Poste le 19 février 2021, le Gouvernement de la
Région de Bruxelles-Capitale déclare le recours recevable mais non fondé et refuse
le permis d’urbanisme sollicité.
Il s’agit de l’acte attaqué, dont les considérants essentiels se lisent
comme il suit :
« Considérant qu’il résulte des antécédents du dossier ainsi que des échanges entre
la requérante et la ville de Bruxelles que la situation existante de droit du rez-dechaussée commercial concerné consiste donc en un salon de consommation de
type “snack” ;
Considérant que, suivant le formulaire de la présente demande de permis
d’urbanisme, celle-ci tend à “une modification d’affectation actuellement salon
de consommation, snack resto (Horeca) pour une affectation café, bar (Horeca)
sans consommation de nourriture” ;
Que la note explicative rédigée par le gérant de la [partie requérante] indique
qu’il est sollicité le changement d’affectation du Swan Cafe, actuellement
“Horeca, cafétéria, restaurant” en “Horeca, débit de boissons, café” ;
Que cette note indique que “la disposition initiale du mobilier ne changera pas.
La seule chose qui change est la suppression de la cuisine. Après mure réflexion,
nous souhaitons supprimer la restauration pour nous restreindre au débit de
boissons. En effet, le coût d’un chef de cuisine et de toutes les astreintes dues à la
restauration sont trop élevées pour poursuivre dans cette voie. Depuis un
moment, nous évoluons uniquement en débit de boissons (…). Nous avons isolé
acoustiquement le commerce et avons placé un limitateur de son qui a été
contrôlé par l’IBGE (voir annexe). Les heures d’ouverture et de fermeture sont
les suivantes. Du lundi au jeudi de 12h à 01h du matin. Du vendredi au samedi de
12h à 2h du matin, Dimanche de 15h à 23h45” ;
Que les plans joints à la demande de permis d’urbanisme font apparaître le bar et
la disposition du mobilier au rez-de-chaussée, l’absence de cuisine et un sous-sol
affecté aux réserves et sanitaires ;
Considérant que, s’agissant d’une demande de régularisation, des informations
sont disponibles sur internet quant aux activités exercées au sein de
l’établissement ; qu’il résulte ainsi, entre autres, de la page Facebook du Swan
Bar que celui-ci est notamment affecté à un bar de nuit de type dancing avec
soirées à thèmes et DJ ;
Qu’il apparaît, par ailleurs, des pièces produites par la requérante qu’elle dispose
d’un matériel d’amplification du son ayant fait l’objet de la pose d’un limiteur,
mis sous scellés le 23 mars 2017, par l’IBGE ;
Qu’aux termes du rapport de mesures de bruit n° 2 du 23 mars 2017, l’IBGE a
imposé de toujours utiliser le limiteur de son, de ne jamais enlever les scellés et,
enfin, de ne modifier en aucun cas les réglages du limiteur de son réglé à
90dB(A) et du matériel d’amplification ;
Que, suivant les informations disponibles dans NOVA, ce matériel
d’amplification du son a fait l’objet d’une déclaration de classe 3, déclarée
complète, le 20 août 2019 et relative à un établissement équipé d’une installation
diffusant du son amplifié entre 0h et 02h (rubrique 135C) ;
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Considérant qu’il découle des éléments qui précédent que l’utilisation des lieux
tend à l’exploitation d’un débit de boissons de type dancing ;
Qu’il s’en déduit qu’il y a donc bien changement d’utilisation concrète des lieux
par rapport à la situation existante de droit ;
Que ce changement ne se matérialise pas uniquement par la suppression de la
cuisine, comme l’indique, à tort, la requérante ;
Considérant que l’article 98, § 1er, 5° du CoBAT tel qu’applicable à la demande,
de dispose que :
“ Nul ne peut, sans permis d’urbanisme préalable et exprès (…) :
5° (…) modifier l’utilisation de tout ou partie d’un bien même si cette
modification ne nécessite pas de travaux mais pour autant que cette
modification figure sur une liste arrêtée par le Gouvernement” ;
Considérant que l’article 1er de l’arrêté du Gouvernement de la Région de
Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2002 relatif aux changements d’utilisation
soumis à permis d’urbanisme énonce notamment que :
“ Sont soumis à permis d’urbanisme, dans toutes les zones du plan régional
d’affectation du sol, à l’exception des zones d’industries urbaines, des zones
de transport et d’activités portuaires, des zones de chemin de fer et des zones
administratives : (…)
3° le changement d’utilisation d’un immeuble ou partie d’immeuble de
commerce en vue d’y établir un restaurant, un snack, une friterie, un débit de
boissons, un café ou tout autre commerce où il y a possibilité de consommer
sur place, boissons ou nourriture, une boîte de nuit, un dancing, une salle de
jeux ou de spectacles, une vidéothèque, un cinéma, une salle pour spectacles
de charme, un commerce de nuit, des peepshows, un sex-shop, des carrées, un
club privé, une wasserette, une station-service ou un commerce relatif à des
véhicules motorisés, un commerce de type phone-shop (…)” ;
Que l’exposé des motifs de cet arrêté relève que :
“ (…) Considérant que la liste des changements d’utilisation soumis à permis est
dans certains cas modulée en fonction des différentes zones du plan régional
d’affectation du sol, dans la mesure où la nécessité d’un contrôle n’est pas
affirmé de la même façon dans les différentes zones du plan ; Qu’il en va ainsi
dans les zones réservées principalement aux activités économiques où les
changements d’utilisation qui n’impliquent pas de changement de destination,
ni de travaux de transformation ne nécessitent pas de contrôle de compatibilité
avec les activités de la zone, sauf le cas échéant, à travers l’exigence d’un
permis d’environnement ;
Qu’à l’inverse, dans les autres zones affectées, notamment à des fonctions
faibles (logement, espace vert, …) ou dispersées dans le tissu urbain, un tel
contrôle s’impose afin d’évaluer la compatibilité du changement d’utilisation
avec ces fonctions ;
(…) Considérant qu’un contrôle s’impose également à l’égard des
changements d’utilisation de commerce en commerce dont la nature est peu
compatible avec les fonctions faibles défendues au plan régional d’affectation
du sol (…) ;”
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Considérant qu’il se déduit des dispositions qui précèdent que seuls les
changements d’utilisation repris dans une liste exhaustive établie par le
Gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale sont soumis à permis
d’urbanisme ;
Que la liste établie par l’arrêté implique une énumération de types de commerces
distincts, dont la nature est peu compatible avec les fonctions faibles dont
notamment avec le logement, de sorte que le passage de l’un à l’autre nécessite la
délivrance d’un permis d’urbanisme préalable ;
Que cette nécessité est applicable à tout établissement de type dit Horeca dont
l’utilisation serait modifiée, en le faisant passer d’une catégorie à une autre ;
Considérant que la mention de “tout autre commerce où il y a possibilité de
consommer sur place, boissons ou nourriture” n’a contrairement à ce qu’invoque
la requérante, pas pour objet de constituer une catégorie générique incluant
l’ensemble de l’énumération qui la précède ;
Qu’au demeurant, l’arrêt prononcé par la Cour d’Appel de Bruxelles le 21 avril
2016 (J.T., 2018, p.966) dont elle se prévaut, a jugé que “la mention de ‘tout
autre commerce où il y a possibilité de consommer sur place, boissons ou
nourriture’ n’a pas pour fonction de réduire la portée du texte qui précède […]” ;
Considérant qu’à l’appui du rappel adressé le 20 janvier 2021 au Gouvernement,
la requérante a joint un arrêt n° 247.920, prononcé par le Conseil d’État, le
26 juin 2020 […], aux termes duquel il a notamment été jugé que :
“ (...) Il ressort de ce texte que le changement d'utilisation d'un commerce
ordinaire en débit de boissons est soumis à un permis d'urbanisme. Toutefois,
son auteur a entendu viser les changements d'utilisation qui ont pour effet
d'établir dans l'immeuble un des commerces qui sont visés par l'énumération
ou, s'agissant des établissements HoReCa, par la définition générique ‘tout
autre commerce où il y a possibilité de consommer sur place, boissons ou
nourriture’. Le changement d'utilisation soumis à permis implique une
modification se caractérisant par l'apparition d'un type de commerce ainsi visé
dans un immeuble où il n'en existait pas. Tout comme un snack, un débit de
boissons constitue un commerce où il y a possibilité de consommer sur place
boissons ou nourriture. Par conséquent, lorsqu’un snack est transformé en
débit de boissons, l'immeuble ou la partie d'immeuble concernée ne fait l'objet
d'aucun changement d'utilisation au sens de la disposition précitée. II n 'y a pas
lieu de comparer les nuisances respectives entre les deux types d
'établissements (...)”;
Considérant que le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ne partage,
cependant, pas l’interprétation effectuée dans l’arrêt précité, pour les motifs
suivants :
- L’objectif de l’arrêté du 12 décembre 2002 est d’assurer l’examen de la
compatibilité du commerce projeté avec les fonctions faibles ; or, c’est dans
cette optique qu’une énumération de différents commerces susceptibles
d’induire des nuisances, a été dressée ;
- Au sein de cette énumération et en ce qui concerne plus particulièrement les
commerces dits de type Horeca, l’arrêté vise distinctement les restaurant,
snack, friterie, débit de boissons et café, dont l’établissement nécessite
l’octroi d’un permis d’urbanisme préalable de sorte qu’ils ne pourraient être
considérés comme étant intégrés dans la seule catégorie de “tout autre
commerce où il y a possibilité de consommer sur place, boissons ou
nourriture” ;
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- Une telle énumération n’a de raison d’être que pour autant qu’il y soit donné
plein effet : bien que clair, à considérer que le texte soit susceptible
d’interprétation, il y aurait, en effet, lieu d’avoir égard au principe suivant
lequel le législateur ne fait rien d’inutile ;
- Conformément à ce qui est exposé ci-avant, la nécessité d’un permis
d’urbanisme est applicable à tout établissement de type dit Horeca dont
l’utilisation serait modifiée, en le faisant passer d’une catégorie à une autre,
les nuisances susceptibles d’être engendrées par chacune de ces catégories
n’étant, en effet, pas les mêmes ;
- L’objectif de l’énumération est d’avoir égard à l’utilisation projetée (par
nature, peu compatible avec les fonctions faibles) de sorte que ce n’est que
dans l’hypothèse où il s’avèrerait que cette utilisation serait strictement
identique à celle résultant de la situation existante de droit que l’obtention
d’un permis d’urbanisme préalable ne serait pas nécessaire ;
Considérant qu’en l’espèce, il s’agit de modifier l’utilisation d’un salon de
consommation de type snack, soit un établissement axé sur la fourniture de
nourriture et de boissons ouvert de jour, en un débit de boissons (bar) axé
principalement sur la fourniture de boissons ouvert de jour comme de nuit,
accompagné d’une activité de dancing ;
Qu’il y a donc bien un changement d’utilisation au sens de l’arrêté du 12
décembre 2002 de sorte que la présente demande est soumise à permis
d’urbanisme ;
Considérant que le bien concerné est situé en zone d’habitation au PRAS ainsi
qu’en liseré de noyau commercial ;
Que sur base de la prescription 22 du PRAS, “la superficie de plancher affectée
au commerce est limitée, par projet et par immeuble, à 1.000 m2 ;
Que, suivant les plans déposés, la superficie de plancher affectée au commerce
est, en l’espèce, de 90 m2 ;
Considérant que, conformément à la prescription 2.5 du PRAS, la nature des
activités du commerce doit être compatible avec l’habitation ; que cette
compatibilité doit s’apprécier au regard des nuisances qu’il pourrait occasionner ;
Qu’il résulte du dossier administratif que l’établissement sollicité est de nature à
impliquer des nuisances et troubles pour la tranquillité du quartier ;
Que, par rapport à la situation existante de droit, les activités projetées tendent
principalement à vendre des boissons, dont notamment des boissons alcoolisées, à
l’exclusion de toute restauration ;
Qu’il est, par ailleurs, établi que ces activités s’accompagnent de la diffusion de
musique au son amplifié, suivant un horaire étendu dans la nuit, à savoir du lundi
au jeudi jusqu’à 1h du matin, du vendredi au samedi jusqu’à 2h du matin, et
jusqu’à 23h45, le dimanche) ;
Considérant que comme l’a relevé le collège d’Urbanisme, l’exploitation visée
causera assurément des nuisances, notamment sonores et liées à une occupation
intempestive de l’espace public ;
Que l’exploitation d’un tel établissement implique outre les nuisances directes
liées à son fonctionnement, du passage et des nuisances indirectes en voirie ;
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Considérant que si le bien concerné trouve place dans un quartier comprenant
déjà de nombreux établissements de type Horeca, il y a lieu de relever que
l’existence antérieure de ceux-ci ne peut constituer un argument pour l’admission
d’une nouvelle exploitation génératrice de nuisances ;
Qu’une telle conception entrerait en contradiction avec les prescriptions et la
finalité de la zone d’habitation telle que prévue par le PRAS ;
Qu’au demeurant, on relèvera des antécédents du dossier que c’est sur base des
déclarations effectuées par le précédent exploitant des lieux (notamment au
regard des horaires, de la présence de musique et du type de consommation)
qu’un permis d’urbanisme a été délivré le 9 février 2006 autorisant le changement
d’utilisation en salon de consommation ;
Qu’à ce propos, si un permis d’urbanisme ne constitue pas un permis
d’environnement, les heures d’ouverture d’un établissement constituent un des
éléments d’appréciation permettant de déterminer les nuisances qui pourraient en
résulter pour le voisinage et le logement en particulier ;
Considérant, pour le surplus, que la pose d’un limiteur de son avec pose de
scellés ne peut constituer une quelconque garantie de quiétude pour le voisinage ;
Qu’en effet, la norme d’émission de 90 db qui constituait antérieurement le
plafond admissible d’émission pour ce type d’établissement ouvert au public, ne
peut constituer un jalon-standard de sérénité en zone d’habitation ;
Qu’au demeurant, la prise de mesures effectuée par l’IBGE et relatée dans le
rapport du 23 mars 2017, a été réalisée en période A et faisait état d’une
présomption de dépassement des normes pour la période C (le dépassement étant
alors inférieur à la précision des appareils de mesure) ;
Qu’enfin, l’ensemble des nuisances notamment relatées dans les réclamations
déposées au cours de l’enquête publique sont postérieures à la pose du limiteur
concerné ;
Considérant qu’indépendamment des autres critiques émises par la partie
requérante à l’encontre de la décision dont recours, il résulte de l’ensemble des
motifs qui précèdent, que la demande ne peut être admise et que le permis
d’urbanisme doit être refusé ;
[…] ».
IV. Premier moyen
IV.1. Thèses des parties
IV.1.1. La requête
La partie requérante soulève un premier moyen pris de la violation « du
principe général du droit de la séparation des pouvoirs et de l’article 1, 3°, de l’arrêté
du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2002 relatif
au changement d’utilisation soumis à permis d’urbanisme ».
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Dans une première branche, elle relève que la séparation des pouvoirs
consiste « en ce que chacun des pouvoirs auxquels une partie bien définie des
fonctions de l’État a été confiée est seul à pouvoir exercer celle-ci, à l’exclusion des
autres ». Elle rappelle que le Conseil d’État a jugé qu’il ressort du texte de l’article
1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre 2002 précité que « le changement d’utilisation
soumis à permis implique une modification se caractérisant par l’apparition d’un
type de commerce ainsi visé dans un immeuble où il n’en existait pas », que
« lorsqu’un snack est transformé en débit de boissons, l’immeuble ou la partie
d’immeuble concernée ne fait l’objet d’aucun changement d’utilisation au sens de la
disposition précitée » et qu’ « il n’y a pas lieu de comparer les nuisances respectives
entre les deux types d’établissements ». Elle considère que l’acte attaqué fait fi de
cette interprétation, affirmant que « le Gouvernement de la Région de BruxellesCapitale ne partage, cependant, pas l’interprétation effectuée dans l’arrêt précité »,
estimant que « la liste établie par l’arrêté (du 12 décembre 2002) implique une
énumération de type de commerces distincts, dont la nature est peu compatible avec
les fonctions faibles [...] de sorte que le passage de l’un à l’autre nécessite la
délivrance d’un permis d’urbanisme préalable ». Elle estime que la partie adverse
n’a pas le pouvoir d’interpréter authentiquement son arrêté à la suite de son adoption
tandis que le Conseil d’État a, en sa qualité de juridiction, le pouvoir exclusif de dire
le droit, soit interpréter les normes dont la violation est soulevée devant lui, ce qu’il
a fait, notamment par un arrêt du 26 juin 2020 en interprétant l’article 1er, 3°, de
l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2002,
précité. Elle conclut qu’en substituant son interprétation d’une norme à celle du
Conseil d’État, la partie adverse a violé le principe général du droit de la séparation
des pouvoirs.
Dans une deuxième branche, elle relève la méconnaissance de la notion
de « tout autre commerce où il y a possibilité de consommer sur place, boissons ou
nourriture ». Après avoir rappelé les principes, elle indique être autorisée à utiliser
son établissement en tant que « salon de consommation » depuis le permis
d’urbanisme du 9 février 2006. Elle fait remarquer que la circonstance que l’ancien
exploitant a qualifié son commerce de « cafétaria », « tea-room » ou même
« snack », décidant d’offrir boisson et nourriture est sans incidence sur la possibilité
de se limiter à l’offre de boissons, dans la mesure où l’utilisation urbanistique des
lieux demeure, en toute hypothèse, celle de « salon de consommation », étant
entendu que la dénomination exacte choisie n’importe pas et que l’utilisation « salon
de consommation » permet de consommer sur place boisson ou nourriture comme il
est possible de le faire dans un snack, un débit de boissons, etc. Elle ajoute que les
considérations qui auraient motivé l’octroi du permis d’urbanisme du 9 février 2006,
à savoir les horaires de fermeture et le type de consommation, sont irrelevantes, dans
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la mesure où ces considérations n’ont pas été érigées en conditions d’octroi du
permis d’urbanisme. Elle estime donc que la suppression de la cuisine de
l’établissement en vue de se limiter à l’offre de boissons, alcoolisées ou non, dans un
établissement diffusant de la musique ou non, entre bien dans le cadre de
l’autorisation du permis d’urbanisme du 9 février 2006. Elle conclut que l’acte
attaqué, en ce qu’il repose sur le soutènement contraire, viole l’article 1er, 3°, de
l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2002
précité.
Dans une troisième branche, elle relève « la méconnaissance du champ
d’application de l’article 1er, 3°, de l’arrêté du Gouvernement de la Région de
Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2002 [précité] ». Elle rappelle que dans le cadre
d’une affaire récente dont les enseignements jurisprudentiels sont transposables au
cas d’espèce, s’agissant d’une demande de changement d’utilisation de « salon de
consommation » qui s’apparentait dans les faits à un « snack », en « débit de
boisson », le Conseil d’État a rappelé que « le changement d’utilisation soumis à
permis implique une modification se caractérisant par l’apparition d’un type de
commerce ainsi visé dans un immeuble où il n’en existait pas. Tout comme un
snack, un débit de boissons constitue un commerce où il y a possibilité de
consommer sur place boissons ou nourriture », que « par conséquent, lorsqu’un
snack est transformé en débit de boissons, l’immeuble ou la partie d’immeuble
concernée ne fait l’objet d’aucun changement d’utilisation au sens de la disposition
précitée », qu’ « il n’y a pas lieu de comparer les nuisances respectives entre les
deux types d’établissements […] » et qu’ « un permis d’urbanisme n’est pas un
permis d’environnement et il n’appartient pas à l’autorité qui délivre un permis
d’urbanisme de fixer des heures d’ouverture à l’établissement qui sera exploité dans
le bien pour lequel ce permis est délivré ». Elle écrit qu’il n’est pas contesté que son
établissement est bien utilisé actuellement comme salon de consommation. Elle
considère que, même si la demande de permis pouvait s’analyser comme une
demande de changement d’utilisation de salon de consommation vers un débit de
boissons, pareil changement ne serait pas soumis à permis d’urbanisme dans la
mesure où « le changement d’utilisation soumis à permis implique une modification
se caractérisant pas l’apparition d’un type de commerce ainsi visé dans un immeuble
où il n’existait pas », alors qu’il existe actuellement un salon de consommation, que
« lorsqu’un snack est transformé en débit de boissons, l’immeuble ou la partie
d’immeuble concernée ne fait l’objet d’aucun changement d’utilisation au sens de la
disposition précitée » et qu’ « il n’y a pas lieu de comparer les nuisances respectives
entre les deux types d’établissement ». Elle observe que l’acte attaqué considère
quant à lui que « la liste établie par l’arrêté (du 12 décembre 2002) implique une
énumération de type de commerces distincts, dont la nature est peu compatible avec
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les fonctions faibles […] de sorte que le passage de l’un à l’autre nécessite la
délivrance d’un permis d’urbanisme préalable », ce qui ne saurait se déduire de
l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre 2002, précité, ou de l’exposé des motifs
de cet arrêté. Elle conclut que l’acte attaqué viole l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12
décembre 2002, précité, tel qu’interprété par l’arrêt du 26 juin 2020 du Conseil
d’État.
IV.1.2. Le mémoire en réponse
À la première branche, la partie adverse répond que c’est à tort que la
partie requérante fait valoir l’autorité de chose jugée d’un arrêt rendu par le Conseil
d’État dans le cadre d’une autre procédure. Elle rappelle que l’autorité de chose
jugée n’a pas pour effet d’empêcher l’autorité administrative de défendre, dans le
cadre d’un autre dossier, une autre interprétation que celle retenue dans un arrêt. Elle
relève que la section du contentieux administratif du Conseil d’État ne dispose pas
d’une compétence d’interprétation des arrêtés par voie d’autorité. Elle constate qu’il
ne peut, dès lors, lui être reproché de défendre ici la portée qu’elle a entendu donner
à l’arrêté du 12 décembre 2002, précité. Elle ajoute que c’est à tort que la partie
requérante invoque la violation du principe de séparation des pouvoirs, le Conseil
d’État relevant du pouvoir exécutif et non du pouvoir judiciaire.
Aux deuxième et troisième branches, elle répond qu’il est clairement
annoncé dans le préambule de l’arrêté du 12 décembre 2002, précité, que celui-ci a
été adopté dans l’objectif de contrôler les changements d’utilisation « de commerce
en commerce dont la nature est peu compatible avec les fonctions faibles défendues
au plan régional d’affectation du sol ». Elle constate que cet objectif est transcrit
dans le texte de l’arrêté à travers la disposition en cause dans le cadre du présent
recours, qui se lit comme suit : « le changement d’utilisation d’un immeuble ou
partie d’immeuble de commerce en vue d’y établir un restaurant, un snack, une
friterie, un débit de boisson, un café, ou tout autre commerce où il y a possibilité de
consommer sur place, boissons ou nourriture ». Elle en déduit que ce qui nécessite
un permis d’urbanisme, c’est le fait d’établir un commerce relevant de l’une des
catégories énumérées par l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre 2002, précité,
dans un immeuble (ou partie d’immeuble) « de commerce », sans autre précision.
Elle ajoute que si le Gouvernement avait entendu ne pas soumettre à permis les
changements d’utilisation entre deux catégories de commerce reprises au sein de
l’énumération de l’article précité, ce dernier aurait dû expressément le préciser. Elle
explique qu’a contrario, suivre le raisonnement de la partie requérante selon lequel
la mention « tout autre commerce où il n’y a pas la possibilité de consommer sur
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place » constituerait une notion générique englobant tout ce qui précède, reviendrait
inévitablement à rendre l’énumération des commerces de type Horeca de l’article
1er, 3°, précité, sans aucune utilité, la seule mention de la dernière catégorie fourretout étant, dans ce cas, suffisante. Elle estime que l’interprétation littérale de l’arrêté
respecte, en outre, la logique de l’objectif poursuivi puisqu’il est incontestable que
chacune de ces catégories énumérées implique des conséquences différentes pour le
quartier dans lequel elle cherche à s’implanter, une friterie ou une wasserette ne
causant pas les mêmes nuisances au voisinage. Elle relève que l’intention de la
partie requérante est d’exploiter un bar festif à ouverture tardive, relativement
bruyant et à fort débit de boissons alcoolisées, ce que confirme son site Internet,
alors que l’intention de l’exploitant bénéficiaire du permis délivré en 2006 était
d’ouvrir un « salon de consommation », de type cafétaria, ouvert uniquement de
jour. Elle conclut que le débit de boissons visé dans la demande de permis ne peut
donc pas se confondre avec le « salon de consommation » pour lequel un permis
d’urbanisme avait été délivré en 2006.
IV.1.3. Le mémoire en intervention
La partie intervenante se réfère en substance à la réfutation contenue
dans le mémoire en réponse, à laquelle elle se rallie et ajoute quelques observations.
Elle estime la première branche du moyen irrecevable et, à tout le moins,
non fondée. Elle considère ce grief étranger au principe dont la violation est
invoquée, cette branche ne soutenant ni ne démontrant que la partie adverse se serait
immiscée ou aurait empiété sur les compétences d’un autre pouvoir, affirmant
uniquement qu’elle ne pouvait contredire la jurisprudence du Conseil d’État ni
interpréter authentiquement une réglementation qu’elle a édictée. Elle ajoute
qu’aucun principe ni aucune disposition n’interdit à un gouvernement régional de
s’écarter de l’interprétation d’un arrêté retenue par le Conseil d’État. Elle précise
que les arrêts de rejet rendus ne sont revêtus que d’une autorité de chose jugée
relative, dont seules les parties peuvent se prévaloir entre elles. Elle constate que la
partie adverse ne pouvait se rallier à l’arrêt n° 247.920 du 26 juin 2020. Elle relève
que cet arrêt de rejet, dont les parties et l’objet diffèrent de ceux qui sont en cause
ici, ne faisait pas obstacle à ce que la partie adverse adopte, en statuant sur la
demande de permis litigieuse, une autre interprétation que celle retenue par le
Conseil d’État dans l’arrêt précité. Elle relève également que la partie requérante se
méprend lorsqu’elle affirme que l’acte attaqué contiendrait une interprétation
authentique de l’arrêté du 12 décembre 2002, précité, une telle interprétation étant
celle adoptée par voie de disposition générale dans les mêmes formes que la loi ou le
règlement faisant l’objet de l’interprétation.
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Concernant les deuxième et troisième branches du moyen, après avoir
rappelé les principes en la matière, elle considère que l’interprétation adoptée par le
Conseil d’État dans son arrêt précité du 26 juin 2020, selon laquelle seuls les
changements d’utilisation se caractérisant par l’apparition d’un type de commerce
visé par l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre 2002, précité, dans un immeuble
où il n’en existait pas, seraient soumis à permis, ne peut être suivie. Elle estime que
cet arrêt ajoute une condition qui n’est pas prévue par le texte de cet article, à savoir,
l’exigence « d’apparition » d’un nouveau type de commerce là où il n’y en avait pas
auparavant. Elle relève que cette disposition soumet en effet à permis « le
changement d’utilisation d’un immeuble ou partie d’immeuble de commerce en vue
d’y établir » l’une des différentes catégories de commerces énumérées dans la
disposition précitée, sans limiter sa portée à la seule implantation d’un nouveau type
de commerce au sein d’un immeuble « où il n’en existait pas ». Elle ne peut
considérer que l’article précité exonèrerait de permis le changement d’utilisation
d’un commerce d’un des types Horeca en une autre catégorie d’établissement
Horeca, à moins qu’il apparaisse dans un immeuble où il n’en existait pas. Elle
observe qu’un tel changement d’utilisation demeure soumis à permis
indépendamment du fait qu’il intervient au sein d’un immeuble déjà préalablement
destiné à l’une des six catégories Horeca. Selon elle, en décider autrement
reviendrait à vider l’article précité de son objet et de sa substance. Elle ajoute que
l’objectif poursuivi par cette disposition et visé par la réglementation actuellement
applicable en matière de changements d’utilisation se verrait en outre largement
entravé, en pratique, si seule l’apparition de nouveaux types de commerces là où il
n’en existait pas auparavant se voyait soumise à permis, à l’exclusion de tous les
autres changements d’utilisation pourtant susceptibles eux aussi d’occasionner des
nuisances pour le voisinage. Elle estime que cette interprétation méconnaîtrait
l’intention de l’auteur de l’arrêté du 12 décembre 2002 précité. Elle constate
également que cette disposition ne prévoit pas non plus que le changement
d’utilisation d’une catégorie de commerce de type Horeca, où il y a la possibilité de
consommer boissons ou nourriture sur place, vers une catégorie distincte de
commerce Horeca permettant aussi de consommer boissons ou nourriture sur place,
se verrait exonérée de permis pour ce seul motif de consommation sur place. Elle
avance qu’il est, par définition, toujours possible de consommer boissons ou
nourriture sur place dans un établissement relevant du secteur de l’hôtellerie, de la
restauration et des cafés, entendu dans son sens usuel. Elle s’en réfère en ce sens à
un arrêt de la Cour d’appel de Bruxelles du 21 avril 2016 qui décide qu’une « friterie
reste une friterie, même si les frites ne sont pas consommées sur place », que « la
notion de friterie n’implique aucune consommation sur place » et qui rappelle que la
mention de « tout autre commerce où il y a possibilité de consommer sur place,
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boissons ou nourriture » n’a pas pour objet de « réduire la portée du texte qui
précède et qui concerne expressément les friteries, mais de permettre d’ajouter à la
liste des commerces visés tous les autres commerces où il y a possibilité de
consommer sur place des boissons ou de la nourriture, peu importe leur
dénomination exacte ». Elle estime que, ce faisant, la Cour d’appel confirme la
distinction entre les différentes catégories de commerces Horeca énumérées à
l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre 2002, précité, avec notamment, d’une
part, les friteries, et d’autre part, la catégorie résiduaire de « tout autre commerce où
il y a possibilité de consommer sur place, boissons ou nourriture ». Elle conclut que
le cadre réglementaire en vigueur prévoit, en des termes clairs, que le changement
d’utilisation d’une catégorie de commerce de type d’Horeca, telle que reprise à
l’énumération figurant à l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre 2002, précité,
vers l’une ou l’autre des six catégories qui y sont énumérées demeure soumis à
permis, compte tenu de l’objectif poursuivi par la réglementation. Elle ajoute que
seul un changement réglementaire permettrait de prévoir une exonération de permis
en ce cas. En l’espèce, elle relève que la partie requérante ne démontre pas en quoi
l’acte attaqué serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et rappelle, à titre
liminaire, que la partie requérante a introduit le 2 février 2018 une demande de
permis par laquelle elle sollicitait le changement d’utilisation d’un « salon de
consommation, snack, resto (HORECA) » en « café, bar (HORECA) sans
consommation de nourriture » et qu’à ce propos, le Conseil d’État considère que
l’autorité qui délivre le permis apprécie les intentions affichées par le demandeur.
Elle considère que, dans le cas présent, la partie adverse n’a donc pas commis
d’erreur manifeste d’appréciation en considérant, par l’acte attaqué, que l’intention
affichée par la demanderesse était de solliciter le changement d’utilisation de son
rez-de-chaussée commercial de « salon de consommation de type snack » en « débit
de boissons ». Premièrement, elle estime que la partie requérante ne peut être suivie
lorsqu’elle soutient qu’elle était toujours autorisée à utiliser son établissement en
tant que « salon de consommation » depuis la délivrance du permis d’urbanisme de
2006, indépendamment de la dénomination choisie par l’exploitant précédent. Elle
observe que la notion d’utilisation prévue à l’article 98, paragraphe 1er, 5°, a) du
CoBAT est factuelle et vise l’utilisation existante de fait d’un bien bâti,
indépendamment de sa dénomination exacte. Elle constate que la partie adverse
démontre à suffisance dans l’acte attaqué que l’utilisation réelle du bien exploité ne
correspondait plus à celle du commerce exploité en vertu du permis délivré en 2006.
Elle estime, contrairement à la partie requérante, que les considérations qui ont
motivé l’octroi du permis en 2006 sont loin d’être « totalement irrelevantes » même
si ces engagements n’ont pas été érigés en conditions d’octroi du permis dès lors
qu’ils font partie intégrante de la motivation ayant justifié la délivrance du permis.
Elle constate que c’est à juste titre que la partie adverse a estimé dans l’acte attaqué
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que l’utilisation de fait de l’établissement visé « tend à l’exploitation d’un débit de
boissons de type dancing », que son affectation était belle et bien celle d’un « bar de
nuit de type dancing avec soirées à thèmes et DJ » diffusant de la musique avec un
matériel d’amplification du son et « qu’il y a donc bien changement d’utilisation
concrète des lieux par rapport à la situation existante de droit ». Elle conclut donc
que la partie adverse n’a commis aucune erreur manifeste d’appréciation en
considérant que l’utilisation réelle de l’établissement exploité par la partie
requérante n’était plus compatible avec le permis délivré en 2006, que ce soit en
termes d’horaires ou de la présence de musique. Deuxièmement, elle écrit que
l’argument suivant lequel la demande de changement d’utilisation de son salon de
consommation en débit de boissons ne serait, en toute hypothèse, pas soumis à
permis ne peut convaincre. Elle estime qu’il suffit d’examiner le libellé de la
demande pour constater qu’elle visait bien explicitement l’obtention d’un permis en
raison de son changement d’utilisation, de sorte que cet argument est erroné en fait.
Elle ajoute que la partie requérante ne peut pas plus être suivie lorsqu’elle soutient
que l’acte attaqué violerait la portée de l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre
2002, précité, au motif que celui-ci considère que « la liste établie par l’arrêté
implique une énumération de type de commerces distincts, dont la nature est peu
compatible avec les fonctions faibles (...) de sorte que le passage de l’un à l’autre
nécessite la délivrance d’un permis d’urbanisme préalable », cet argument étant
démenti par les principes juridiques applicables aux changements d’utilisation en
matière d’urbanisme et manquant donc en droit. Elle considère ainsi que la partie
adverse n’a commis aucune erreur manifeste d’appréciation, qu’elle relève donc à
juste titre qu’il était question de « modifier l’utilisation d’un salon de consommation
de type snack, soit un établissement axé sur la fourniture de nourriture et de boissons
ouvert de jour, en un débit de boissons (bar) axé principalement sur la fourniture de
boissons ouvert de jour comme de nuit, accompagné d’une activité de dancing » et
qu’elle a pu en conclure qu’il s’agissait d’un changement d’utilisation visé par
l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre 2002, précité, soumis à permis. Elle
ajoute que la circonstance que la suppression de la cuisine n’empêche pas que des
boissons soient consommées sur place, est sans incidence quant à l’existence d’un
changement de situation. Elle constate qu’il s’agisse d’un « bar » ou d’un « débit de
boissons », chacune des catégories Horeca énumérées à l’article 1er, 3°, de l’arrêté
du 12 décembre 2002 précité demeurent distinctes de celle de « salon de
consommation » ou même de « snack » sans que la question de la consommation de
boissons ou nourriture sur place ait un rôle à jouer à cet égard. Elle explique que tout
établissement de type Horeca permet, par définition, de consommer boissons ou
nourriture sur place, ce n’est donc pas parce qu’il est possible de consommer des
boissons sur place dans un bar, et que cette caractéristique se retrouverait également
dans un salon de consommation, qu’il n’y aurait pas de changement d’utilisation
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pour ce seul motif. Elle conclut que la partie adverse n’a commis aucune erreur
d’appréciation en considérant que le changement d’utilisation sollicité demeurait,
conformément à l’article 1er, 3°, de l’arrêté du 12 décembre 2002 précité, l’acte
attaqué ne méconnaissant ni les termes ni le champ d’application de cette
disposition. Elle rappelle aussi que la condition d’ « apparition » d’un nouveau
commerce là où il n’y en avait pas ne se déduit pas du texte de l’article précité, la
partie adverse indiquant donc à bon droit dans l’acte attaqué qu’elle ne partageait
pas l’interprétation formulée dans l’arrêt n° 247.920 précité. Elle relève également
que, dès lors que les faits de cet arrêt se distinguent de ceux de l’espèce, son
enseignement ne peut être appliqué à la présente cause indistinctement.
Elle en déduit que l’acte attaqué, en refusant le permis d’urbanisme
tendant à changer l’utilisation d’un restaurant en débit de boissons, ne méconnaît ni
la portée des termes « tout autre commerce où il y a possibilité de consommer sur
place, boissons ou nourriture », ni le champ d’application de l’article 1er, 3°, de
l’arrêté du 12 décembre 2002, précité, et n’est pas entaché d’une erreur manifeste
d’appréciation.
IV.1.4. Le dernier mémoire de la partie adverse
Concernant la première branche du moyen, la partie adverse se réfère à
son mémoire en réponse.
S’agissant des deuxième et troisième branches du moyen, elle précise ce
qui suit, complémentairement à son mémoire en réponse.
Elle se réfère à l’extrait suivant des travaux parlementaires de
l’ordonnance du 18 juillet 2002 modifiant l’ordonnance du 29 août 1991 organique
de planification et de l’urbanisme, à propos de ce qui est aujourd’hui l’article 98, §
1er, 5°, b), du CoBAT :
« afin de parer, à l’avenir, à toute confusion éventuelle, le projet préconise que le
gouvernement établisse une liste restrictive des changements d’utilisation soumis
à permis. Le secrétaire d’État cite, en exemple, le cas d’une épicerie qui pourrait
se transformer en night shop ou en restaurant. Ce type de mutation ne laissera
certainement pas le voisinage indifférent, et pourrait engendrer des conflits en
termes de nuisances sonores ».
Elle expose que le Gouvernement a mis en œuvre cette habilitation en
adoptant l’arrêté du 12 décembre 2002 relatif aux changements de destination
soumis à permis d’urbanisme, dans le préambule duquel il est précisé que le texte
vise à contrôler les changements d’utilisation « de commerce en commerce dont la
nature est peu compatible avec les fonctions faibles défendues au plan régional
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d’affectation du sol ». Elle estime que le but dans lequel cet arrêté a été adopté ne
fait pas de doute dans la doctrine spécialisée, dont elle cite deux commentaires
relatifs à l’arrêt de la Cour d’appel de Bruxelles du 21 avril 2016.
Elle se réfère ensuite aux travaux parlementaires de l’ordonnance du
30 novembre 2017 réformant le CoBAT, et en particulier au commentaire de
l’article 78 au sujet de la modification de l’article 98, § 1er, 5°, du Code :
« La modification du 5° vise à clarifier à clarifier les notions de “destination” et
d’“utilisation”, dont les définitions actuelles, qui se réfèrent aux mots qu’elles
entendent définir, sont peu claires et suscitent des problèmes d’interprétation ».
Elle en déduit que l’objectif était de faire ressortir clairement du CoBAT
que « l’“utilisation” renvoie, au sein de chacune des fonctions formant les
affectations/destinations, à l’utilisation concrète des biens ». Selon elle, « la
formulation du commentaire de l’article 78 ne laisse aucun doute quant à la nature
interprétative de la modification : le législateur a souhaité clarifier le sens qu’il a
entendu donner aux notions de destination et d’utilisation dès leur adoption, sans en
modifier la portée ».
Elle ajoute qu’il y a lieu d’interpréter l’arrêté du Gouvernement du
12 décembre 2002 à la lumière de l’objectif exprimé par le législateur en 2017, de
pouvoir « contrôler la compatibilité de l’utilisation projetée avec son
environnement » (selon les termes exacts du nouveau libellé de l’article 98, § 1er, 5°,
b), du CoBAT). Elle en infère qu’il ne peut être soutenu que le Gouvernement aurait,
lors de l’adoption de l’arrêté du 12 décembre 2002, entendu considérer que les
établissements HoReCa constituaient, dans leur ensemble, une utilisation indistincte.
Elle fait valoir que les incidences qu’« un restaurant, un snack, une friterie, un débit
de boisson, un café » peut avoir sur un quartier sont sensiblement différentes. Elle
répète que le changement d’utilisation projeté, en l’espèce, par la requérante d’un
restaurant en débit de boissons constitue donc bien un changement d’utilisation
soumis à permis d’urbanisme et que cette interprétation est, selon elle, la seule qui
respecte l’objectif et la logique des articles 98, § 1er, 5°, b), du CoBAT et 1er, 3°, de
l’arrêté du Gouvernement du 12 décembre 2002 relatif aux changements
d’utilisation soumis à permis d’urbanisme.
Elle estime qu’« ajouter une condition – non prévue par les textes –
d’installation de l’une des utilisations commerciales listées par l’arrêté dans un
espace qui n’accueillait pas précédemment l’une de ces utilisations reviendrait à
empêcher tout contrôle préalable des nuisances potentielles de l’utilisation projetée
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lorsque celle-ci remplace une autre utilisation listée » et qu’il s’agit de « l’exact
contraire de l’objectif poursuivi par les autorités régionales ».
IV.1.5. Le dernier mémoire de la partie intervenante
La partie intervenante fait aussi valoir que « depuis sa modification par
l'ordonnance du 30 novembre 2017, l'article 98, § 1er, 5°, du CoBAT précise que, par
“utilisation”, c'est “l'activité précise” qui est visée » et que l’objectif explicite est de
« contrôler les nuisances pour l'environnement qui peuvent résulter d'un changement
d'utilisation ».
Elle rejette ce qu’elle estime être une lecture excessivement formaliste et
a contrario de l'article 98, §1er, 5°, du CoBAT, tel qu'il existait dans sa version
antérieure à sa modification par l'ordonnance du 30 novembre 2017. Elle expose
que, le législateur bruxellois « a souligné sa volonté de clarifier les obligations
existantes, en apportant des précisions de type sémantique ». Elle reproduit une
extrait des travaux préparatoires de l'ordonnance du 30 novembre 2017, selon lequel
« la modification du 5° vise à clarifier les notions de “destination” et d' “utilisation”,
dont les définitions actuelles, qui se réfèrent aux mots qu'elles entendent définir, sont
peu claires et suscitent des problèmes d'interprétation » (projet d'ordonnance
réformant le Code bruxellois de l'aménagement du territoire et l'ordonnance du 5
juin 1997 relative aux permis d'environnement et modifiant certaines législations
connexes, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., 2016-2017, A-451, p. 58). Elle en déduit
que le législateur lui-même a considéré que le texte manquait de clarté. Selon elle, la
réforme du CoBAT de 2017 ne fait que confirmer l'interprétation de la notion
d'utilisation, que la partie adverse et elle-même ont défendue.
À ses yeux, la fonction « commerce » recouvre des activités
particulièrement diverses et distinctes, si bien que l’interpréter comme impliquant
que tout changement d'utilisation d'une activité commerciale à une autre échappe à
l'obligation d'obtenir un permis d'urbanisme serait dénué de sens, au vu de l'objectif
poursuivi par l'article 98, § 1er, 5°, du CoBAT.
Elle ajoute que l’objectif de l'article 98, 1er, 5°, du CoBAT (et, donc, de
l'article 1er, 3°, de l'arrêté du 12 décembre 2002) consiste à prévenir les atteintes à
l'environnement, au sens large, qui seraient susceptibles de survenir en cas de
changement d'utilisation. Elle cite à ce propos l’arrêt de la Cour d'appel de Bruxelles
du 21 avril 2016, selon lequel « le critère utilisé par la Région pour soumettre
certains changements d'utilisation à autorisation était (...) la compatibilité de
l'utilisation projetée avec des fonctions faibles telles que, notamment, le logement:
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or, l'exploitation d'une friterie est susceptible de produire des nuisances olfactives
qui sont tout à fait indépendantes de la question de savoir si les frites sont
consommées sur place ». Elle estime que le changement d'activité en cause dans
l'acte attaqué est particulièrement de nature à générer des nuisances importantes
pour l'environnement et qu’en transformant son bien d'un snack à un débit de
boisson, la partie requérante en donne une utilisation qui est bien davantage
susceptible de générer des nuisances, dont du tapage nocturne. Elle conclut qu’« il
existe donc bien, en fait, une différence importante entre l'exploitation d'un snack, et
celle d'un débit de boissons consistant en un bar festif à ouverture tardive et forte
consommation de boissons alcoolisées ».
Elle fait valoir que ce risque est réel. Elle observe que la partie
requérante a déjà fait l’objet de nombreux procès-verbaux, qu’elle n’a pas attendu
les suites de la procédure pour lancer sa nouvelle activité et qu’elle s'est déjà vu
infliger divers arrêtés de fermeture pour tapage nocturne.
Elle ajoute que l’autorité de chose jugée de l’arrêt n° 247.920 du 26 juin
2020 est limitée au cas d'espèce et que les circonstances diffèrent de la présente
cause, en ce que, dans la précédente affaire le Conseil d’État a estimé qu'il n'existait
aucun élément concret permettant d'attester que la nouvelle activité générerait des
nuisances importantes pour l'environnement, du type de celles que le législateur
entend contrôler et évaluer en imposant l'obligation d'obtenir un permis d'urbanisme
préalablement à tout changement d'utilisation.
Sur la première branche, elle souscrit à l’analyse selon laquelle
l'interprétation que le Conseil d'État donne d'une disposition réglementaire dans un
arrêt, ne fait pas autorité dans les autres affaires où la même disposition est invoquée
IV.2. Appréciation
L’article 98, § 1er, 5°, du CoBAT, dans sa version applicable au présent
litige, énonce ce qui suit :
« § 1er. Nul ne peut, sans un permis préalable, écrit et exprès du collège de
bourgmestre et échevins :
[…]
5° modifier la destination de tout ou partie d’un bien même si cette modification
ne nécessite pas de travaux ;
modifier l’utilisation de tout ou partie d’un bien même si cette modification ne
nécessite pas de travaux mais pour autant que cette modification figure sur une
liste arrêtée par le Gouvernement.
On entend par :
a) “utilisation”, l’utilisation existante de fait d’un bien non bâti ou d’un ou de
plusieurs locaux d’un bien bâti;
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b) “destination”, la destination d’un bien non bâti ou d’un ou de plusieurs
locaux d’un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d’urbanisme, ou à
défaut d’un tel permis ou de précision dans ce permis, l’affectation indiquée
dans les plans d’affectation du sol ».
Il ressort des travaux parlementaires du projet d’ordonnance modifiant
l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme,
devenu l’ordonnance du 18 juillet 2002, que le régime des changements d’utilisation
a été inséré dans le CoBAT dans le but suivant :
« Aussi, afin de parer, à l’avenir, à toute confusion éventuelle, le projet préconise
que le Gouvernement établisse une liste restrictive des changements d’utilisation
soumis à permis. Le secrétaire d’État cite, en exemple, le cas d’une épicerie qui
pourrait se transformer en night shop ou en restaurant. Ce type de mutation ne
laissera certainement pas le voisinage indifférent, et pourrait engendrer des
conflits en termes de nuisances sonores. D’où le besoin d’arrêter une telle liste.
Cette liste sera établie en fonction des différentes zones telles que définies dans le
Plan Régional d’Affectation du Sol. Il va de soi que cette liste sera plus longue,
par exemple pour une zone d’habitat à prédominance résidentielle que pour une
zone d’industries urbaines. Dans les deux cas, les nuisances ne sont pas
appréciées de la même manière » (projet d’ordonnance modifiant l’ordonnance
du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, Rapport fait au
nom de la Commission de l'Aménagement du territoire, de l'Urbanisme et de la
Politique foncière, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., 2001-2002, n° A-284/2, pp. 13 et
14) ».
L’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du
12 décembre 2002, relatif aux changements d'utilisation soumis à permis
d'urbanisme prévoit ce qui suit, en son article 1er:
« Sont soumis à permis d'urbanisme, dans toutes les zones du plan régional
d'affectation du sol, à l'exception des zones d'industries urbaines, des zones de
transport et d'activités portuaires, des zones de chemin de fer et des zones
administratives :
1° le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble abritant un ou
des équipements d'intérêt collectif ou de service public en vue d'y établir un
équipement d'intérêt collectif ou de service public d'une autre nature ;
2° le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble abritant une
ou des activités productives en vue d'y établir une ou des activités productives
d'une autre nature ;
3° le changement d'utilisation d'un immeuble ou partie d'immeuble de commerce
en vue d'y établir un restaurant, un snack, une friterie, un débit de boisson, un
café, ou tout autre commerce où il y a possibilité de consommer sur place,
boissons ou nourriture, une boîte de nuit, un dancing, une salle de jeux, un
lunapark, une salle de fêtes ou de spectacles, une vidéothèque, un cinéma, une
salle pour spectacles de charme, un commerce de nuit, des peepshows, un sexshop, des carrées, un club privé, une wasserette, une station-service ou un
commerce relatif à des véhicules motorisés, un commerce de type phone shop, à
savoir, un commerce de service fournissant, à titre principal, l'accès aux outils de
télécommunication tels que téléphonie ou internet ».
Il ressort de ce texte qu’est soumis à permis d’urbanisme – sauf dans les
zones d'industries urbaines, les zones de transport et d'activités portuaires, les zones
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de chemin de fer et les zones administratives – le changement d’utilisation d’un
immeuble de commerce en vue d’y établir l’un des commerces énumérés, parmi
lesquels « un restaurant, un snack, une friterie, un débit de boisson, un café, ou tout
autre commerce où il y a possibilité de consommer sur place, boissons ou
nourriture ».
À défaut de définition de ces termes, la différence entre un restaurant et
un snack ou entre un snack et une friterie ou encore entre un débit de boisson et un
café ne peut être établie sur la base de critères objectifs. En citant « un restaurant, un
snack, une friterie, un débit de boisson, un café, ou tout autre commerce où il y a
possibilité de consommer sur place, boissons ou nourriture », l’arrêté vise d’abord
des exemples d’établissements HoReCa, avant de recourir à une appellation
générique couvrant « tout autre commerce où il y a possibilité de consommer sur
place, boissons ou nourriture ». Tel qu’il est rédigé, l’arrêté du Gouvernement ne
soumet pas à permis les changements au sein de la catégorie des commerces où il y a
possibilité de consommer sur place boissons ou nourriture. Le changement
d’utilisation soumis à permis implique donc l’apparition d’un type de commerce
HoReCa dans un immeuble où il n’en existait pas.
Il n’appartient pas au Conseil d’État de donner à l’arrêté du 12 décembre
2002, précité, une interprétation contraire à sa lettre, qui imposerait notamment de
contrôler les nuisances pour l'environnement pouvant résulter de la transformation
d’un type d’établissement HoReCa en un autre type d’établissement HoReCa.
Tout comme un « salon de consommation, snack, resto », un « café,
bar » constitue un commerce où il y a possibilité de consommer sur place boissons
ou nourriture. Par conséquent, lorsqu’un salon de consommation est transformé en
café ou bar, l’immeuble ou la partie d’immeuble concernée ne fait pas l’objet d’un
changement d’utilisation au sens de la disposition précitée.
Il n’en irait pas de même si la demande de permis portait sur une boîte
de nuit ou un dancing, par exemple, qui constituent des catégories de commerces
distinctes des commerces HoReCa, selon la disposition précitée. Telle n’est toutefois
pas l’hypothèse en l’espèce. La demande de permis d’urbanisme porte sur un « café,
bar ». Il n’y a pas lieu de la requalifier de demande pour un « débit de boissons (bar)
axé principalement sur la fourniture de boissons de jour comme de nuit accompagné
d’une activité de dancing ». La conformité de l’activité effectivement exercée dans
les lieux relève du contrôle de l’exécution du permis d’urbanisme accordé à
l’exploitant ou du constat de l’absence d’un éventuel permis d’environnement
requis.
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Les développements relatifs à l’article 98, § 1er, 5°, du CoBAT, tel que
modifié par l’ordonnance du 30 novembre 2017 réformant le CoBAT, ne sont pas
pertinents en l’espèce. À supposer même qu’un restaurant, un snack, une friterie, un
débit de boisson ou un café puissent être considérées comme cinq « activités
précises » différentes au sens de cette disposition, il n’est pas contesté qu’elle n’est
pas applicable au cas d’espèce, la demande ayant été introduite le 8 février 2018.
Il résulte de ce qui précède que le premier moyen est fondé en ses
deuxième et troisième branches.
La première branche du moyen et les autres moyens, s’ils étaient fondés,
ne pourraient mener à une annulation plus étendue. Il n’y a dès lors pas lieu de les
examiner.
V. Indemnité de procédure
La partie requérante sollicite une indemnité de procédure au montant de
base de 700 euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande et de lui accorder une
indemnité de procédure au montant de base indexé, soit 770 euros.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er.
L’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du
11 février 2021 relatif au recours au Gouvernement de la Région de BruxellesCapitale introduit par la partie requérante contre la décision du collège des
bourgmestre et échevins de la ville de Bruxelles de refuser le permis d’urbanisme
tendant à changer l’utilisation d’un restaurant en débit de boissons, place SaintGéry, 25, est annulé.
Article 2.
La partie adverse supporte les dépens, à savoir le droit de rôle de 200
euros, la contribution de 20 euros et l’indemnité de procédure de 770 euros,
accordée à la partie requérante.
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La partie intervenante supporte le droit de 150 euros lié à son
intervention.
Ainsi prononcé à Bruxelles le 3 juin 2024, par la XVe chambre du
Conseil d’État, composée de :
Anne-Françoise Bolly,
Marc Joassart,
Élisabeth Willemart,
Caroline Hugé,
présidente de chambre,
conseiller d’État,
conseiller d’État,
greffier.
Le Greffier,
La Présidente,
Caroline Hugé
Anne-Françoise Bolly
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