## I. Identification de la décision officielle Décision commentée : **Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-06-11, n° ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.084** ([Source officielle](https://juportal.just.fgov.be/content/ViewDecision.php?id=ECLI%3ABE%3ARVSCE%3A2024%3AARR.260.084&lang=fr)). ## II. Motifs et texte intégral de la juridiction Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.084 (2024-06-11) Samenvatting (NL) : Arrest nr 260.084 van 11 juni 2024 Sociale zaken en volksgezondheid - Varia (sociale zaken en volksgezondheid) Beslissing : heropening debatten prejudiciële vraag Aanvullend verslag --- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK XIVe KAMER ARREST nr. 260.084 van 11 juni 2024 in de zaak A. 238.626/XIV-39.154 In zake : de BV DSE INTERNATIONAL bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Koen Geelen en Nick Parthoens kantoor houdend te 3500 Hasselt Gouverneur Roppesingel 131 bij wie woonplaats wordt gekozen tegen : de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Jean-François De Bock en Joy Moens kantoor houdend te 1180 Brussel Bosveldweg 70 bij wie woonplaats wordt gekozen -------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep 1. Het beroep, ingesteld op 13 maart 2023, strekt tot de nietigverklaring van het koninklijk besluit van 7 november 2022 ‘tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het faciliteren en het in handel brengen van elektronische sigaretten’. II. Verloop van de rechtspleging 2. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend. Eerste auditeur Frédéric Vanneste heeft een verslag opgesteld. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.084 XIV-39.154-1/31 De verzoekende partij heeft een verzoek tot voortzetting van het geding en een laatste memorie ingediend. De verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend. De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 27 maart 2024. Staatsraad Kaat Leus heeft verslag uitgebracht. Advocaat Julie Beausaert, die loco advocaten Koen Geelen en Nick Parthoens verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Jean-François De Bock, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord. Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een advies gegeven. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973. III. Feiten 3.1. De verzoekende partij baat luidens het verzoekschrift meer dan 50 gespecialiseerde winkels uit in België onder de naam Dampshop. 3.2. Het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 ‘betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten’ (hierna: het koninklijk besluit van 28 oktober 2016) voorziet in de (gedeeltelijke) omzetting van richtlijn 2014/40 (EU) van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 ‘betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.084 XIV-39.154-2/31 Richtlijn 2001/37/EG’ (hierna: de richtlijn (EU) 2014/40), wat de regulering van de elektronische sigaretten betreft. Artikel 4 van dit koninklijk besluit betreft de samenstelling van de elektronische sigaretten. 3.3. Op 28 juni 2021 publiceert de Hoge Gezondheidsraad (hierna: de HGR) zijn advies nr. 9549 ‘Elektronische sigaret: evolutie’. Luidens de samenvatting die is opgenomen in dat advies zijn de belangrijkste kernboodschappen de volgende: “• Het relatieve risico van de e-sigaret (met of zonder nicotine) ten opzichte van niet roken is duidelijk: de e-sigaret is niet zonder risico, ze is potentieel schadelijk. E-vloeistoffen bevatten veel stoffen waarover onvoldoende informatie bestaat over hun toxiciteit bij inademing. Bovendien zijn er nog steeds onvoldoende langetermijngegevens over het gebruik van e-sigaretten. De consumptie van nicotinehoudende producten wordt aan niet-rokers ook afgeraden vanwege het verslavend effect. Ze valt dus af te raden voor niet-rokers, waaronder zeker de jongeren. • Het relatieve risico van de e-sigaret ten opzichte van roken is eveneens duidelijk: de e-sigaret wordt substantieel minder schadelijk ingeschat dan roken. Ze vormt voor rokers een beter alternatief dan roken en kan als rookstopmiddel gebruikt worden. Aangezien roken sterk samenhangt met een maatschappelijk kwetsbare positie (psychiatrische patiënten, mensen in gevangenissen, mensen met een beperkte opleiding, mensen met een lager inkomen, enz.) kan de e-sigaret ook een positieve rol spelen in het toekomstig rookstopbeleid bij deze kwetsbare groepen van hardnekkige zware rokers. Volgens de huidige kennis zou haar exclusief gebruik voor (ex-)rokers kunnen leiden tot een duidelijke daling van de gezondheidsrisico’s, op voorwaarde dat ze effectief stoppen met roken. • De e-sigaret dient door de beleidsverantwoordelijken als dusdanig behandeld te worden. De beschikbaarheid en toegankelijkheid van de klassieke tabakssigaretten dienen nog verder ingeperkt te worden.”. Finaal, zo wordt samengevat, “pleit de HGR ervoor om van het beperken van zowel roken, als dampen en ander nicotinegebruik een belangrijk onderdeel van het beleid te maken. Waakzaamheid is geboden dat het beperken van dampen en ander nicotinegebruik de doelstelling van het verminderen van de prevalentie van roken niet in het gedrang brengt.”. 3.4. Op 6 juli 2021 heeft de Belgische Staat een ontwerp van koninklijk besluit ‘tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het faciliteren en het in handel brengen van elektronische sigaretten’ ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.084 XIV-39.154-3/31 bij de Europese Commissie aangemeld, krachtens richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 ‘betreffende de informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften’ (hierna: de richtlijn (EU) 2015/1535) waarin de Technical Regulation Information System of “TRIS-procedure” wordt geregeld. Artikel 3 van het aldus (volgens de richtlijn (EU) 2015/1535) aangemelde ontwerp van koninklijk besluit waarmee wordt beoogd artikel 4 van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 te wijzigen, wordt hierna weergegeven (https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/nl/notification/16839). In het (ontworpen) artikel 4, §5, zijn vier groepen verboden additieven opgenomen. “Art.4. Samenstelling en technische normen § 1. Nicotinehoudende vloeistof wordt uitsluitend in de handel gebracht: 1° in speciale navulverpakkingen met een volume van ten hoogste 10 ml; 2° in patronen voor eenmalig gebruik. De patronen of reservoirs hebben een volume van ten hoogste 2 milliliter. § 2. Elektronische sigaretten in de vorm van een wegwerpproduct zijn verboden. § 3. Het is verboden om elektronische sigaretten op de markt te brengen met aantrekkelijke functionaliteiten die niet nuttig zijn voor de werking van het toestel. § 4. De nicotinehoudende vloeistof bevat niet meer dan 20 milligram nicotine per milliliter. § 5. De nicotinehoudende vloeistof bevat geen van de volgende additieven: 1° vitaminen of andere additieven die de indruk wekken dat een elektronische sigaret gezondheidsvoordelen biedt of minder gezondheidsrisico’s oplevert; 2° cafeïne of taurine of andere additieven en stimulerende substanties die in verband worden gebracht met energie en/of vitaliteit; 3° additieven die emissies kleuren; 4° additieven die in onverbrande vorm KMR-kenmerken hebben. De Minister maakt een lijst op van andere verboden additieven en/of een lijst van toegelaten additieven. § 6. Bij de productie van de nicotinehoudende vloeistof worden uitsluitend zeer zuivere ingrediënten gebruikt. Van andere stoffen dan de in artikel 3, § 3, 2°, bedoelde ingrediënten zijn in de nicotinehoudende vloeistof alleen sporen aanwezig indien deze sporen bij de productie technisch onvermijdelijk zijn. § 7. In de nicotinehoudende vloeistof worden behalve nicotine uitsluitend ingrediënten gebruikt die, zowel in verhitte als niet-verhitte toestand, geen risico inhouden voor de gezondheid van de mens. § 8. Elektronische sigaretten geven constante nicotinedoses af bij gebruik in normale omstandigheden. § 9. Elektronische sigaretten en navulverpakkingen zijn kind- en manipulatieveilig, zijn beschermd tegen breuk en lekkage en beschikken over een ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.084 XIV-39.154-4/31 mechanisme dat lekvrij navullen verzekert. Ze respecteren ISO-norm 9317. De Minister definieert de technische normen voor het navulmechanisme. § 10. De Minister definieert welke normen en analysemethodes gebruikt moeten worden om de toepassing van de bepalingen van dit artikel inzake samenstelling en emissies te controleren.” 3.5. Op 7 juli 2022 richt een medewerker van de FOD Volksgezondheid een e-mail tot een medewerker van de Europese Commissie, Directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid, waarin deze verwijst naar de artikelen 20, lid 3, c), en 7, lid 6, d) van de richtlijn (EU) 2014/40. De vraag wordt gesteld of uit deze bepalingen mag worden afgeleid: (i) dat het verbod op additieven die het inhaleren van nicotine faciliteren ook geldt voor elektronische sigaretten met nicotine, dan wel of artikel 7, lid 6, enkel van toepassing is op tabaksproducten en, (ii) zo deze additieven verboden zijn, of er lidstaten zijn die dit verbod daadwerkelijk toepassen op e-sigaretten. 3.6. Met een e-mail van 22 juli 2022 antwoordt de betrokken medewerker van het Directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid wat volgt: “Article 20(3)(c) by cross-referencing makes Article 7(6) applicable to electronic cigarettes and refill containers (by setting the requirements for nicotine containing liquid). With regard to your specific question on the application of the ban in Member States, I would suggest to address this question directly to Member States. As you may be aware, the application of Article 7(6) to electronic sigarettes has been previously discussed at the meetings of the Expert Group/Subgroup on electronic cigarettes. At the same time, please note that the authoritative interpretation of the Union law can be given only by, and is in the competence of, the Court of Justice of the European Union.” (vrij vertaald: “Artikel 20, lid 3, c), maakt door middel van kruisverwijzingen artikel 7, lid 6, van toepassing op elektronische sigaretten en navulverpakkingen (door de eisen voor nicotinehoudende vloeistof vast te stellen). Met betrekking tot uw specifieke vraag over de toepassing van het verbod in de lidstaten zou ik willen voorstellen om deze vraag rechtstreeks aan de lidstaten te stellen. Zoals u wellicht weet, is de toepassing van artikel 7, lid 6, op elektronische sigaretten al eerder besproken tijdens de vergadering van de Experten-groep/Subgroep inzake elektronische sigaretten. Tegelijkertijd moet erop worden gewezen dat de gezaghebbende interpretatie van het recht van de Unie alleen kan worden gegeven door, en tot de bevoegdheid hoort, van het Hof van Justitie van de Europese Unie.”.) ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.084 XIV-39.154-5/31 3.7. Nadien, op 7 november 2022 wordt het koninklijk besluit ‘tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het faciliteren en het in handel brengen van elektronische sigaretten’ uitgevaardigd. Dit is het bestreden koninklijk besluit dat, samen met het verslag aan de Koning, in het Belgisch Staatsblad is bekendgemaakt op 11 januari 2023. Het is in werking getreden op 11 juli 2023, uitgezonderd voor de kleinhandelaar voor wie het in werking is getreden op 11 januari 2024 (artikel 7). De definitieve tekst van artikel 4 van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016, zoals gewijzigd bij artikel 3 van het bestreden koninklijk besluit en zoals bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad, kan als volgt worden vergeleken met de tekst van het ontwerp zoals dat aan de TRIS-ke