Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104 (2024-06-13)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.104 van 13 juni 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Milieuvergunningen Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 260.104 van 13 juni 2024
in de zaak A. 236.731/VII-41.567
In zake :
de NV PVS CHEMICALS BELGIUM
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Isabelle Larmuseau
kantoor houdend te 9940 Evergem
Dellaertsdreef 9
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Bart Staelens
kantoor houdend te 8000 Brugge
Gerard Davidstraat 46/1
bij wie woonplaats wordt gekozen
Tussenkomende partij :
de NV UCB
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Joost Bosquet
kantoor houdend te 2650 Edegem (Antwerpen)
Mechelsesteenweg 326
bij wie woonplaats wordt gekozen
eveneens bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Joost Verlinden
kantoor houdend te 1000 Brussel
Joseph Stevensstraat 7
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het
beroep, ingesteld op 1 juli 2022, strekt tot de
nietigverklaring van ”de beslissing van 26 april 2022 van de Vlaamse minister van
Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme houdende uitspraak over
het beroep dat aangetekend is tegen het besluit van de Openbare Vlaamse
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-1/19
Afvalstoffenmaatschappij
(OVAM)
van
18 januari 2019
waarbij
het
bodemsaneringsproject met als titel ‘Gewijzigd bodemsaneringsproject –
voormalige site UCB ‘waterzuiveringskant’ – huidige site PVS/TAMINCO
BVBA, Wondelgemkaai 150 te 9000 Gent conform wordt verklaard aan de
bepalingen van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006”.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord
ingediend.
De nv UCB heeft een verzoekschrift tot tussenkomst ingediend.
De tussenkomst is toegestaan bij beschikking van 5 september 2022. De
tussenkomende partij heeft een memorie ingediend.
Auditeur Benny De Sutter heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partij heeft een verzoek tot voortzetting van het
geding en een laatste memorie ingediend. De verwerende partij en de
tussenkomende partij hebben een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 7 december 2023.
Kamervoorzitter Carlo Adams heeft verslag uitgebracht.
Advocaat
Isabelle
Larmuseau,
die
verschijnt
voor
de
verzoekende partij, advocaat Caroline Cleynen, die loco advocaat Bart Staelens
verschijnt voor de verwerende partij en advocaten en Joost Bosquet en Joost
Verlinden, die verschijnen voor de tussenkomende partij, zijn gehoord.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-2/19
Auditeur Benny De Sutter heeft een met dit arrest eensluidend
advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
De verzoekende partij is eigenaar van een terrein met gebouwen
gelegen aan de Pantserschipstraat te Gent, er kadastraal bekend als afdeling 13,
sectie S, nrs. 374Y2 en 374Z2 (hierna: de betrokken percelen).
De betrokken percelen behoorden voorheen toe aan de
tussenkomende partij, die zich naar aanleiding van de overdracht van de grond had
verbonden tot het uitvoeren van een volledig beschrijvend bodemonderzoek en,
voor zover als nodig, het opstellen van een bodemsaneringsproject en de
uitvoering van de bodemsaneringswerken.
3.2.
Na
een
voorgeschiedenis
van
aanvullende
onderzoeksverrichtingen dient de tussenkomende partij op 9 januari 2013, via haar
bodemsaneringsdeskundige, een (aanvullend) beschrijvend bodemonderzoek in.
Op 27 februari 2013 verklaart de OVAM dit beschrijvend
bodemonderzoek conform aan de bepalingen van het decreet van 27 oktober 2006
‘betreffende de bodemsanering en de bodembescherming’ (hierna: bodemdecreet).
De OVAM besluit dat een bodemsaneringsproject nodig is voor
de historische bodemverontreiniging met zware metalen in het grondwater ter
hoogte van het deelterrein “waterzuiveringskant”.
Voor de historische bodemverontreiniging met zware metalen in
het vaste deel van de aarde ter hoogte van het deelterrein “waterzuiveringskant”,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-3/19
komt de OVAM tot het besluit dat geen bodemsanering is vereist. Zij oordeelt dat
die bodemverontreiniging, veroorzaakt door de voormalige bedrijfsactiviteiten,
gelet op de bodemkenmerken en de functie van het terrein, geen ernstige
bodemverontreiniging vormt.
3.3.
Tegen deze conformverklaring stelt de verzoekende partij
administratief beroep in bij de bevoegde Vlaamse minister.
Met een besluit van 27 juni 2014 verklaart de minister dat beroep
ongegrond.
3.4.
Op 30 oktober 2018 dient de tussenkomende partij via haar
bodemsaneringsdeskundige vervolgens een (gewijzigd) bodemsaneringsproject in
voor de historische bodemverontreiniging met zware metalen in het grondwater
op, onder meer, de betrokken percelen.
Met een beslissing van 18 januari 2019 verklaart de OVAM het
ingediende bodemsaneringsproject conform aan de bepalingen van het
bodemdecreet.
Het conformiteitsattest vermeldt onder meer:
“Informatie over de geplande werkzaamheden
Op de terreinen gelegen ter hoogte van de Wondelgemkaai 150 te
Wondelgem zijn er ten gevolge van de voormalige activiteiten van UCB
NV enkele historische bodemverontreinigingen met zware metalen in
grond en zware metalen, anorganische en organische stikstofverbindingen,
sulfaten, fosfaten en kalium in het grondwater ontstaan en dit ter hoogte van
in hoofdzaak het noordelijk en centraal terreindeel.
Voor de historische grondwaterverontreiniging met zware metalen die zich
vooral concentreert ter hoogte van de productiezone op het bronperceel
374Y2 en zich heeft verspreid op de naburige percelen 358S, 374X2,
374Z2, 435X2 en de openbare weg met name de Pantserschipstraat en de
Wondelgemkaai is er een saneringsnoodzaak omwille van een
verspreidingsrisico. Arcadis Belgium nv heeft daarom in opdracht van
UCB nv de verschillende saneringsmogelijkheden bekeken, en de best
beschikbare saneringstechniek voorgesteld.
De gekozen variant omvat een grondwateronttrekking in de kernzones (tot
een diepte van 19 m-mv) en een bovengrondse zuivering van het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-4/19
onttrokken grondwater, die in functie van de resultaten kan uitgebreid
worden met een herinfiltratie van een deel van het onttrokken grondwater.
Vervolgens zal de grondwaterkwaliteit ter hoogte van de kern- en de
pluimzones van de verontreiniging worden gemonitord.
De duur van de grondwateronttrekking met eventueel uitbreiding naar
infiltratie van een deel van het onttrokken grondwater wordt maximaal
geraamd op 10 jaar. De duur van de monitoring van de grondwaterkwaliteit
na de grondwateronttrekking wordt ook geraamd op maximaal 10 jaar. Op
de percelen 374Y2, 374Z2, 374X2 en Wondelgemkaai situeren zich de
onttrekkingsfilters en/of injectiefilters, het leidingwerk en de
waterzuiveringsinstallatie voor het uitvoeren van de grondwateronttrekking
en eventuele infiltratie en tevens ook de monitoringspeilbuizen voor de
opvolging van het grondwater.
Op de percelen 435X2, 358S en de Pantserschipstraat worden in het kader
van het opvolgen van de grondwaterkwaliteit staalnames voorzien van het
grondwater in bestaande peilbuizen. De hinder op deze percelen is beperkt.
Er zal een restverontreiniging achterblijven met zware metalen in de grond
en het grondwater en met anorganische en organische stikstofverbindingen,
sulfaten, fosfaten en kalium in het grondwater. Er zijn gebruiksadviezen
van toepassing in het kader van grondverzet/graven in gronden, onttrekking
en/of gebruik van grondwater en bij wijziging in terreingebruik”.
3.5.
Tegen deze beslissing stelt de verzoekende partij administratief
beroep in bij de bevoegde Vlaamse minister.
In haar administratief beroepschrift werpt de verzoekende partij
op dat de “illegale aanwezigheid van gevaarlijke afvalstoffen in de toplaag” haar
noodzaakt om het bestuurlijk beroep in te dienen, vermits de beroepen beslissing
van 18 januari 2019 “in dit verband géén voorwaarden oplegt” aan de huidige
tussenkomende partij. Zij verzoekt vervolgens de minister om aan de
tussenkomende partij de door haar gevraagde voorwaarden op te leggen zodat de
door deze laatste achtergelaten afvalstoffen “gecontroleerd kunnen worden
verwijderd”. De verzoekende partij voegt een aantal overtuigingsstukken bij haar
beroepschrift.
Op 1 maart 2019 wordt aan de verzoekende partij meegedeeld
dat haar administratief beroep ontvankelijk is.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-5/19
De minister neemt geen beslissing binnen de daartoe in artikel
150, § 3, van het bodemdecreet voorziene termijn, zodat het beroep wordt geacht
stilzwijgend te zijn verworpen.
3.6.
De verzoekende partij stelt een beroep tot nietigverklaring in en
de Raad van State vernietigt met arrest nr. 252.706 van 20 januari 2022 de
stilzwijgende weigeringsbeslissing van de minister.
3.7.
De administratieve beroepsprocedure wordt hernomen en met
een ministerieel besluit van 26 april 2022 wordt het administratief beroep
ongegrond verklaard en wordt de beslissing van de OVAM van 18 januari 2019 tot
conformverklaring van het bodemsaneringsproject bevestigd. Dit is de thans
bestreden beslissing die is gemotiveerd als volgt:
“5.5.3.2 Beoordeling
5.5.3.2.1 Preliminair
In onderhavig bodemsaneringsdossier verklaarde de OVAM op 29 april
2010 het beschrijvend bodemonderzoek van 1 maart 2010 conform aan de
bepalingen van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006. Uit het betreffende
conformiteitsattest ‘Beschrijvend bodemonderzoek’ van 29 april 2010 met
als kenmerk BB-W-TM-10/008272 blijkt dat de OVAM alsdan tevens
oordeelde dat uit dat beschrijvend bodemonderzoek blijkt dat er in
onderhavig bodemsaneringsdossier een historische bodemverontreiniging
met zware metalen in het grondwater voorkomt op het bronperceel 374 Y 2
en de verspreidingspercelen 358 S, 374 X 2, 374 Z 2 en ‘Pantserschipstraat’,
die overeenkomstig artikel 19, §2 van het Bodemdecreet van 27 oktober
2006 moet worden gesaneerd, en een historische bodemverontreiniging met
zware metalen in het vaste deel van de aarde voorkomt op de bronpercelen
374 X 2, 374 Y 2 en 374 Z 2, een historische bodemverontreiniging met
zware metalen in het grondwater voorkomt op het bronperceel 374 X 2 en de
verspreidingspercelen 435 X 2 en ‘Pantserschipstraat’ en een historische
bodemverontreiniging met anorganische en organische stikstofverbindingen,
chloriden, sulfaten, fluoriden, fosfaten en kalium in het grondwater
voorkomt op de bronpercelen 374 X 2 en 374 Y 2 en de
verspreidingspercelen 358 S, 374 Z 2, 435 X 2 en ‘Pantserschipstraat’, die
overeenkomstig artikel 19, §2 van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006
niet moeten worden gesaneerd. Bij ministerieel besluit van 9 september 2011
werd evenwel het onderdeel van het conformiteitsattest ‘Beschrijvend
bodemonderzoek’ van de OVAM van 29 april 2010 met als kenmerk
BB-W-TM-10/008272,
dat
handelde
over
de
historische
bodemverontreiniging met zware metalen in het vaste deel van de aarde, naar
aanleiding van het door de beroeper ingediende beroep van 25 juni 2010
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-6/19
opgeheven. Er werd geen verzoekschrift tot nietigverklaring ingediend bij de
Raad van State tegen het ministerieel besluit van 9 september 2011.
In onderhavig bodemsaneringsdossier verklaard de OVAM op 27 februari
2013 het beschrijvend bodemonderzoek van 7 januari 2013, dat werd
uitgevoerd naar aanleiding van voormeld ministerieel besluit van
9 september 2011 en de daarop aansluitende vraag om aanvullende
onderzoeksverrichtingen van de OVAM van 21 oktober 2011, conform aan
de bepalingen van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006. Uit het
betreffende conformiteitsattest ‘Beschrijvend bodemonderzoek’ van
27 februari 2013 met als kenmerk C-6701 blijkt dat de OVAM alsdan tevens
oordeelde dat uit dat beschrijvend bodemonderzoek blijkt dat er in
onderhavig bodemsaneringsdossier een historische bodemverontreiniging
met zware metalen in het grondwater voorkomt op het bronperceel 374 Y 2
en de verspreidingspercelen 358 S, 374 X 2, 374 Z 2, ‘Pantserschipstraat’ en
‘Wondelgemkaai’, die overeenkomstig artikel 19, §2 van het Bodemdecreet
van 27 oktober 2006 moet worden gesaneerd, en een historische
bodemverontreiniging met zware metalen in vaste deel van de aarde
voorkomt op de bronpercelen 374 X 2, 374 Y 2 en 374 Z 2, die
overeenkomstig artikel 19, §2 van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006
niet moet worden gesaneerd. In het betreffende conformiteitsattest
‘Beschrijvend bodemonderzoek’ van 27 februari 2013 met als kenmerk
C-6701 werd voor wat betreft de conclusies over de andere aanwezige
bodemverontreinigingen verwezen naar het conformiteitsattest van 29 april
2010 met als kenmerk BB-W-TM-10/008272. Bij ministerieel besluit van
27 juni 2014 werd het door de beroeper ingediende beroep van 4 april 2013,
dat louter was gericht tegen het onderdeel van het conformiteitsattest
‘Beschrijvend bodemonderzoek’ van de OVAM van 27 februari 2013 met
als kenmerk C-6701 dat handelde over de historische bodemverontreiniging
met zware metalen in het vaste deel van de aarde, ongegrond verklaard en
werd het conformiteitsattest ‘Beschrijvend bodemonderzoek’ van de OVAM
van 27 februari 2013 met als kenmerk C-6701 bevestigd. Er werd geen
verzoekschrift tot nietigverklaring ingediend bij de Raad van State tegen het
ministerieel besluit van 27 juni 2014.
In onderhavig bodemsaneringsdossier verklaarde de OVAM op 6 juni 2013
het beschrijvend bodemonderzoek van 7 januari 2013 en het addendum van 8
mei 2013 bij het beschrijvend bodemonderzoek van 7 januari 2013 conform
aan de bepalingen van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006. Uit het
betreffende conformiteitsattest ‘Beschrijvend bodemonderzoek –
addendum’ van 6 juni 2013 met als kenmerk C-7059 blijkt dat de OVAM
alsdan tevens oordeelde dat uit dat beschrijvend bodemonderzoek blijkt dat
er
in
onderhavig
bodemsaneringsdossier
een
historische
bodemverontreiniging met zware metalen in het grondwater voorkomt op het
bronperceel 374 Y 2 en de verspreidingspercelen 358 S, 374 X 2, 374 Z 2,
435 X 2, ‘Pantserschipstraat’ en ‘Wondelgemkaai’, die overeenkomstig
artikel 19, §2 van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006 moet worden
gesaneerd. In het betreffende conformiteitsattest ‘Beschrijvend
bodemonderzoek – addendum’ van 6 juni 2013 met als kenmerk C-7059
verwees de OVAM voor wat betreft de conclusies over de andere aanwezige
bodemverontreinigingen naar haar conformiteitsattest van 27 februari 2013
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-7/19
met als kenmerk C-6701. Er werd geen administratief beroep ingediend bij
de Vlaamse Regering tegen het conformiteitsattest ‘Beschrijvend
bodemonderzoek – addendum’ van de OVAM van 6 juni 2013 met als
kenmerk C-7059.
In onderhavig bodemsaneringsdossier toonde het beschrijvend
bodemonderzoek dus al enige tijd geleden aan dat er louter voor de
historische bodemverontreiniging met zware metalen in het grondwater die
voorkomt op het bronperceel 374 Y 2 en de verspreidingspercelen 358 S, 374
X 2, 374 Z 2n 435 X 2, ‘Pantserschipstraat’ en ‘Wondelgemkaai’
overeenkomstig artikel 19, §2 van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006
een saneringsnoodzaak bestaat.
5.5.3.2.2 Ten gronde
Overeenkomstig artikel 150, §1 van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006
beperkt het administratief beroep, vermeld in artikel 146, zich tot een
marginale toetsing waarbij de Vlaamse Regering uitspraak doet over de
manifeste onredelijkheid van de bestreden beslissing. De beroeper betoogt
evenwel niet dat de bestreden beslissing kennelijk onredelijk is. De beroeper
vraagt louter om in de bestreden beslissing een aantal voorwaarden op te
leggen, zodat alle afvalstoffen – die de tweede tussenkomende partij op haar
terrein zou hebben achtergelaten – gecontroleerd kunnen worden verwijderd.
Ingevolge voormelde marginale toetsing is de Vlaamse Regering evenwel
niet bevoegd om in een bestreden beslissing voorwaarden op te leggen.
Ingevolge voormelde marginale toetsing kan de Vlaamse Regering de
bestreden beslissing immers hoogstens opheffen, indien ze vaststelt dat deze
kennelijk onredelijk is.
Overeenkomstig artikel 19, §2 van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006
moet op gronden met historische bodemverontreiniging, zoals in onderhavig
bodemsaneringsdossier, louter worden overgegaan tot bodemsanering als het
beschrijvend bodemonderzoek de aanwezigheid van een ernstige
bodemverontreiniging aantoont. Het bodemsaneringsproject vormt dan de
eerste fase van die bodemsanering. Het bodemsaneringsproject stelt meer
bepaald de wijze vast waarop de bodemsaneringswerken worden uitgevoerd
en de eventuele nazorg wordt verzekerd (artikel 47, §1 van het
Bodemdecreet van 27 oktober 2006). Het bodemsaneringsproject steunt op
de resultaten van het beschrijvend bodemonderzoek (artikel 47, §3 van het
Bodemdecreet van 27 oktober 2006), dat de ernst van de
bodemverontreiniging vaststelde (artikel 38, §1 van het Bodemdecreet van
27 oktober 2006). Het bodemsaneringsproject en de navolgende beslissing
van de OVAM, waarbij het bodemsaneringsproject conform wordt verklaard
aan de bepalingen van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006, voorwaarden
worden opgelegd waaronder de bodemsaneringswerken en dus de werken ter
uitvoering van het bodemsaneringsproject moeten worden uitgevoerd en
desgevallend
een
termijn
wordt
bepaald
waarbinnen
die
bodemsaneringswerken moeten worden aangevat, betreffen dan ook
vanzelfsprekend louter die bodemverontreiniging waarvoor het beschrijvend
bodemonderzoek heeft aangetoond dat er overeenkomstig artikel 19, §2 van
het Bodemdecreet van 27 oktober 2006 een saneringsnoodzaak bestaat.
In onderhavig bodemsaneringsdossier heeft het beschrijvend
bodemonderzoek al enige tijd geleden aangetoond dat er louter voor de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-8/19
historische bodemverontreiniging met zware metalen in het grondwater die
voorkomt op het bronperceel 374 Y 2 en de verspreidingspercelen 358 S, 374
X 2, 374 Z 2, 435 X 2, ‘Pantserschipstraat’ en ‘Wondelgemkaai’
overeenkomstig artikel 19, §2 van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006
een saneringsnoodzaak bestaat (zie supra punt 5.5.3.2.1). Het
bodemsaneringsproject en de bestreden beslissing, zijnde in casu de
navolgende beslissing van de OVAM, dienden dan ook vanzelfsprekend
louter de historische bodemverontreiniging met zware metalen in het
grondwater die voorkomt op het bronperceel 374 Y 2 en de
verspreidingspercelen 358 S, 374 X 2, 374 Z 2, 435 X 2, ‘Pantserschipstraat’
en ‘Wondelgemkaai’ te betreffen. De beroeper betoogt, zoals reeds vermeld,
evenwel niet dat de bestreden beslissing kennelijk onredelijk is. De grief van
de beroeper heeft zelfs geen betrekking op de bestreden beslissing. De
beroeper betoogt immers niet dat het kennelijk onredelijk is van de OVAM
om het bodemsaneringsproject conform te verklaren aan de bepalingen van
het Bodemdecreet van 27 oktober 2006, omdat bijvoorbeeld de weerhouden
bodemsaneringsvariant niet voldoet. De beroeper betoogt evenmin dat één of
meerdere van de door de OVAM opgelegde voorwaarden, waaronder de
bodemsaneringswerken en dus de werken ter uitvoering van het
bodemsaneringsproject moeten worden uitgevoerd, kennelijk onredelijk
is/zijn. De beroeper betoogt ten slotte ook niet dat de dor de OVAM bepaalde
termijn waarbinnen die bodemsaneringswerken moeten worden aangevat
kennelijk onredelijk is. De beroeper vraagt louter om in de bestreden
beslissing een aantal voorwaarden op te leggen, zodat alle afvalstoffen – die
de tweede tussenkomende partij op haar terrein zou hebben achtergelaten –
gecontroleerd kunnen worden verwijderd, zijnde een grief die hoe dan ook
geen uitstaans heeft met de bestreden beslissing. Die grief betreft bovendien
de verwijdering van afvalstoffen, hetgeen niet onder het toepassingsgebied
van het Bodemdecreet van 27 oktober 2006 valt. Het Bodemdecreet van 27
oktober 2006 regelt immers louter de wijze waarop wordt omgegaan met
verontreinigde gronden.”
IV. Onderzoek van het enige middel
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partij werpt de schending op van het
zorgvuldigheidsbeginsel en de materiëlemotiveringsplicht iuncto artikel 12 van het
decreet van 23 december 2011 ‘betreffende het duurzaam beheer van
materiaalkringlopen en afvalstoffen’ (hierna: materialendecreet) en van de
artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke
motivering van de bestuurshandelingen’ (hierna: de wet van 29 juli 1991).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-9/19
De verzoekende partij merkt op dat de minister in de thans
bestreden beslissing overweegt dat haar beoordeling van het door de
tussenkomende partij ingediende bodemsaneringsproject overeenkomstig artikel
150, § 1, van het bodemdecreet is beperkt tot een marginale toetsing en dat zij zich
niet dient uit te spreken over de verwijdering van afvalstoffen, die niet valt onder
het toepassingsgebied van het bodemdecreet dat de wijze regelt waarop wordt
omgegaan met verwijderde gronden. Volgens de verzoekende partij is het verzuim
om afvalstoffen te verwijderen strafbaar op grond van artikel 12 van het
materialendecreet, ook wanneer de afvalstoffen zich in niet uitgegraven bodem
bevinden, en wordt de manier waarop deze afvalstoffen uit de niet-uitgegraven
bodem moeten worden verwijderd wel degelijk geregeld in het bodemdecreet. De
verzoekende partij laat gelden dat de minister derhalve ertoe is gehouden het
krachtens artikel 16.6.1, § 1, van decreet van 5 april 1995 ‘houdende algemene
bepalingen inzake milieubeleid’ (hierna: DABM) strafrechtelijk gesanctioneerde
artikel 12 van het materialendecreet te respecteren bij het beoordelen van de
conformiteit van een bodemsaneringsproject. De verplichte toepassing van het
voormelde artikel 12 valt onder de verplicht door de voeren wettigheidstoets en
niet onder de in artikel 150, § 1, van het bodemdecreet bedoelde marginale
toetsing.
Aangaande haar belang bij het middel stelt de verzoekende partij
dat de OVAM in haar beslissing van 18 januari 2019 abstractie heeft gemaakt van
het feit dat de toplaag bestaat uit door de tussenkomende partij illegaal
achtergelaten gevaarlijke afvalstoffen, met name productieresidu’s van de
voormalige zwavelzuurproductie van de tussenkomende partij. Hierdoor is de
verzoekende partij zélf genoodzaakt deze afvalstoffen op eigen kosten te laten
verwijderen, wat een miljoenenkost impliceert. Zij heeft er dan ook belang bij dat
de OVAM in het kader van de conformverklaring van het bodemsaneringsproject
voorwaarden oplegt aan de tussenkomende partij inzake de illegale aanwezigheid
van gevaarlijke afvalstoffen in de toplaag van de voormalige UCB-site en de
verwijdering ervan laat ressorteren onder de door de tussenkomende partij
opzichtens de OVAM gestelde financiële zekerheid.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-10/19
In de toelichting bij het middel verwijst de verzoekende partij
naar een volgens haar vergelijkbare zaak waarin de Raad van State erop heeft
gewezen dat de OVAM haar bestaansreden ontleent aan het materialendecreet en
het bodemdecreet. Van de OVAM in eerste administratieve aanleg en de bevoegde
minister in beroep mag dan ook worden verwacht dat zij correct uitvoering geven
aan de beide voornoemde decreten. De verzoekende partij besluit dat in het geval
van in strijd met het materialendecreet illegaal achtergelaten afvalstoffen en
waarbij wetens en willens abstractie wordt gemaakt van deze illegaal achtergelaten
afvalstoffen, de OVAM en vervolgens de minister niet wettig kunnen voorhouden
een sanering in lijn met enkel het bodemdecreet te benaarstigen.
5.
In de memorie van wederantwoord verwijst de verzoekende
partij naar de uiteenzetting in het verzoekschrift tot nietigverklaring. Zij voegt toe
dat overeenkomstig artikel 38, § 1, van het bodemdecreet de OVAM en de minister
in hun beslissingen over het beschrijvend bodemonderzoek uitspraak doen over de
ernst van de bodemverontreiniging, maar niet over de in het vaste deel van de aarde
ingegraven afvalstoffen. De verzoekende partij is het ermee eens dat er geen sprake
is van een bodemsaneringsplicht voor het vaste deel van de aarde, omdat de
afvalverwijderingsplicht van toepassing is op de ingegraven afvalstoffen. Om die
reden heeft zij destijds geen administratief beroep aangetekend. Dat zij wel beroep
heeft aangetekend tegen de beslissing van 18 januari 2019 tot conformverklaring
van
het
bodemsaneringsproject,
vloeit
voort
uit
het
feit
dat
een
bodemsaneringsproject overeenkomstig artikel 47 van het bodemdecreet “de wijze
vaststelt waarop bodemsaneringswerken worden uitgevoerd en de eventuele
nazorg wordt verzekerd”. Binnen het kader van die werken en nazorg, moet
rekening worden gehouden met artikel 12 van het materialendecreet. Of anders: als
een in het beschrijvend bodemonderzoek afgebakende bodemverontreiniging
wordt doorkruist door de aanwezigheid van achtergelaten afvalstoffen, dan dient
dit op basis van artikel 12 van het Materialendecreet uitdrukkelijk aan bod te
komen bij de vaststelling van de wijze waarop de bodemsaneringswerken zullen
worden uitgevoerd en de nazorg zal worden verzekerd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-11/19
De verzoekende partij heeft in het verzoekschrift tot
nietigverklaring reeds het voorbeeld gegeven van het op 9 februari 2009 door de
OVAM
conform
verklaarde
bodemsaneringsproject
voor
de
PFAS-grondwaterverontreiniging van 3M, waarbij de OVAM ten onrechte
abstractie heeft gemaakt van de op het betrokken terrein visueel vaststelbare
afvalhopen. De afvalverwijderingsoperatie had reeds deel moeten uitmaken van
het in die zaak conform verklaarde bodemsaneringsproject. Een ander voorbeeld
betreft een recent door de OVAM ambtshalve uitgevoerde sanering waarbij de
OVAM en de bodemsaneringsdeskundige abstractie hebben gemaakt van de in de
verontreinigde bodem achtergelaten asbestafvalstoffen, wat ertoe leidde dat deze
stoffen verder in de bodem achterbleven na het verlenen van de eindverklaring
voor de uitgevoerde bodemsanering. Volgens de verzoekende partij is de
rechtspraak in deze materie als volgt gevestigd: de manier waarop afvalstoffen uit
de niet uitgegraven bodem moeten worden verwijderd, wordt geregeld in het
bodemdecreet. Waar de aanwezigheid van afvalstoffen nog onbesproken kan
blijven in het kader van het beschrijvend bodemonderzoek, is dat niet langer het
geval voor het uiteindelijke bodemsaneringsproject dat niet ontsnapt aan de
verplichting tot naleving van artikel 12 van het materialendecreet, op het gevaar af
dat de bevoegde overheid zich zelf schuldig maakt aan het achterlaten van de op
het terrein aanwezige afvalstoffen.
Wat de “realiteit” van de door de tussenkomende partij
achtergelaten afvalstoffen betreft, stelt de verzoekende partij dat zij voor het
bouwen
van
de
door
het
bodemsaneringsproject
voorziene
waterzuiveringsinstallatie een terrein bouwrijp moet maken dat integraal bestaat
uit een toplaag van de door de tussenkomende partij achtergelaten gevaarlijke
afvalstoffen, met name productieresidu’s van de voormalige zwavelzuurproductie
van de tussenkomende partij. De bouwwerkzaamheden zijn pas begin “volgend
jaar” [dit is 2023] gepland. Het bewijs van de aanwezigheid en verwijdering door
de verzoekende partij van de door de tussenkomende partij achtergelaten
afvalstoffen zal op dat moment aan de Raad van State kunnen worden bezorgd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-12/19
In haar laatste memorie benadrukt de verzoekende partij dat
iedereen, ook de overheid, adressaat is van artikel 12 van het materialendecreet.
Het Hof van Cassatie heeft immers gesteld dat met het achterlaten van afvalstorten
“niet alleen het storten zelf wordt bedoeld, maar ook het verzuim om de
gedeponeerde afval te verwijderen”. Zij herhaalt vervolgens dat het
afvalgerelateerde onderdeel van een bodembesluit niet valt onder de enkel op
bodemverontreiniging toepasselijke “marginale toetsing” van artikel 150 van het
bodemdecreet. Verder stelt de verzoekende partij dat er ingevolge het verslag van
een erkende bodemsaneringsdeskundige van 12 februari 2019 geen twijfel kan
bestaan over de aanwezigheid van door de tussenkomende partij achtergelaten
productieresidu’s in de toplaag. Tot slot betwist de verzoekende partij dat er te
dezen geen sprake zou zijn van grondverzet: het bouwrijp maken van het terrein
voor
de
bouw
van
de
in
het
bodemsaneringsproject
voorziene
waterzuiveringsinstallatie noodzaakt wel degelijk grondverzet dat neerkomt op het
uitgraven van residu’s van de voormalige zwavelzuurproductie van de
tussenkomende partij.
Beoordeling
De
materiëlemotiveringsplicht
houdt
in
dat
iedere
administratieve rechtshandeling moet steunen op motieven waarvan het feitelijk
bestaan naar behoren is bewezen en die in rechte ter verantwoording van die
handeling in aanmerking kunnen worden genomen. Bij de beoordeling van de
naleving van de materiëlemotiveringsplicht is de Raad van State niet bevoegd om
zijn oordeel omtrent de feiten in de plaats te stellen van het oordeel van de
administratieve overheid. Hij is enkel bevoegd om desgevraagd na te gaan of de
administratieve overheid is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of zij die
correct heeft beoordeeld en of zij op grond daarvan binnen de perken van de
redelijkheid tot haar besluit is kunnen komen.
Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat het bestuur zijn
beslissing op zorgvuldige wijze moet voorbereiden. Dit impliceert dat de
beslissing dient te steunen op werkelijk bestaande en concrete feiten die met de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-13/19
vereiste zorgvuldigheid werden vastgesteld. De zorgvuldigheid verplicht de
overheid er onder meer toe om zorgvuldig te werk te gaan bij de voorbereiding van
de beslissing en ervoor te zorgen dat de feitelijke en juridische aspecten van het
dossier deugdelijk onderzocht worden, zodat de overheid met kennis van zaken
kan beslissen.
De artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 verplichten de
overheid in de akte de juridische en feitelijke overwegingen op te nemen die aan de
beslissing ten grondslag liggen, en dit op een afdoende wijze; het afdoende
karakter van de motivering betekent dat de motivering pertinent moet zijn, dit wil
zeggen dat ze duidelijk met de beslissing te maken moet hebben, en dat ze
draagkrachtig moet zijn, dit wil zeggen dat de aangehaalde redenen moeten
volstaan om de beslissing te dragen. Aan de door deze wetsbepalingen
voorgeschreven motiveringsplicht is voldaan, wanneer het bestreden besluit
duidelijk de redenen opgeeft waarop de overheid haar beslissing steunt, derwijze
dat de adressaat of belanghebbende derden met kennis van zaken tegen de
bestreden beslissing kunnen opkomen, en dat de Raad van State de hem
opgedragen wettigheidscontrole kan uitoefenen, met name dat hij kan nagaan of de
overheid is uitgegaan van gegevens die in rechte en in feite juist zijn, of zij die
correct heeft beoordeeld, en of zij op grond daarvan in redelijkheid tot het
bestreden besluit is kunnen komen.
Naar luid van artikel 12, § 1, van het materialendecreet is het
“verboden afvalstoffen achter te laten of te beheren in strijd met de voorschriften
van dit decreet of de uitvoeringsbesluiten ervan”. Artikel 12 van het vroegere
afvalstoffendecreet, waarop het aangehaalde artikel 12, § 1, van het huidige
materialendecreet is gebaseerd (Parl.St. Vl.Parl. 2010-2011, nr. 1233/1, 19), richt
zich tot de rechtsonderhorigen die afvalstoffen achterlaten of verwijderen of van
plan zijn zulks te doen en legt geen verplichtingen op aan de overheid in het
algemeen of aan de OVAM in het bijzonder. Vermits het verbod om afvalstoffen
achter te laten of te beheren in strijd met de voorschriften van, naar analogie, het
materialendecreet
of
de
uitvoeringsbesluiten
ervan
zich
richt
tot
de
rechtsonderhorige en geen verplichtingen oplegt aan de toezichthoudende
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-14/19
overheid, kan er om die reden alleen al geen sprake zijn van een schending van
artikel 12, § 1, van het materialendecreet door de thans bestreden beslissing. De
verwijzing door de verzoekende partij naar rechtspraak dat de eigenaar die
geconfronteerd wordt met door derden op zijn terrein achtergelaten afval wel onder
de toepassing van artikel 12 van het materialendecreet valt, doet geen afbreuk aan
het voorgaande.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-15/19
Artikel 150, § 1, van het bodemdecreet bepaalt dat het
bestuurlijk beroep tegen de conformverklaring van een bodemsaneringsproject
zich beperkt tot een marginale toetsing waarbij de beroepsinstantie uitspraak doet
over de manifeste onredelijkheid van de bestreden beslissing van de OVAM. De
decreetgever heeft aldus aan de bestuurlijke beroepsinstantie slechts een beperkte
toetsingsbevoegdheid verleend waarbij de beslissing inzake de conformverklaring
maar ongedaan kan worden gemaakt wanneer blijkt dat zij naar het oordeel van de
beroepsinstantie manifest onredelijk is. Deze beperkte bevoegdheid wordt
verantwoord door de omstandigheid dat de OVAM zich over de conformverklaring
uitspreekt als bodemsaneringsdeskundige (Parl.St. Vl.Parl. 2005-06, nr. 867/1,
71).
Het bodemsaneringsproject dat door de OVAM conform is
verklaard en de thans bestreden beslissing waarmee de minister in graad van
beroep de redelijkheid van die conformverklaring heeft beoordeeld, hebben
betrekking op de historische bodemverontreiniging met zware metalen in het
grondwater op, onder meer, de betrokken percelen. Waar de verzoekende partij de
“illegale aanwezigheid van gevaarlijke afvalstoffen in de toplaag” van de
voormalige UCB-site hekelt, gaat zij eraan voorbij dat het bodemsaneringsproject
enkel handelt over de verontreiniging van het grondwater, en niet over de
verontreiniging van het vaste deel van de aarde, waarvoor volgens het op 27
februari 2013 conform verklaarde beschrijvend bodemonderzoek, dat definitief is,
immers geen saneringsnoodzaak bestond. De minister kon zich derhalve niet op
wettige wijze uitspreken over een eventuele aanwezigheid van afvalstoffen in het
vaste deel van de aarde of over de redelijkheid van de beslissing van de OVAM in
dat verband, aangezien het vaste deel van de aarde niet het voorwerp was van het
bij haar bestreden (conformverklaring van) bodemsaneringsproject. Het kwam
haar bij de beoordeling van het bestuurlijk beroep tegen de conformverklaring van
het bodemsaneringsproject niet langer toe om te oordelen dat een sanering van de
bedoelde toplaag, in de zin van een verwijdering van de daarin aanwezige
afvalstoffen, zich opdrong en een voorwaarde in dat verband op te leggen aan de
tussenkomende partij. De stelling van de verzoekende partij dat de manier waarop
verontreinigde stoffen moeten worden verwijderd uit niet uitgegraven bodem,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-16/19
meer bepaald de saneringsplicht en de aansprakelijkheid voor de kosten daarvan,
worden geregeld in het bodemdecreet, doet geen afbreuk aan het feit dat het
bodemsaneringsproject te dezen enkel betrekking heeft op de verontreiniging van
het grondwater en dat het toepassingsveld ervan, en bijgevolg ook van de
beslissingen van de OVAM en de minister, daartoe beperkt was, zodat zij zich niet
konden uitspreken over eventuele afvalstoffen in de toplaag van het vaste deel van
de aarde op de betrokken percelen. De minister kon enkel oordelen of de beslissing
van de OVAM om het bodemsaneringsproject met betrekking tot de te saneren
verontreiniging in het grondwater conform te verklaren aan de bepalingen van het
bodemdecreet al dan niet redelijk was. Dat een schending artikel 12 van het
materialendecreet strafrechtelijk sanctioneerbaar is, doet daar verder geen afbreuk
aan. De verzoekende partij toont de kennelijke onredelijkheid of onjuistheid van
het bestreden besluit niet aan.
Bovendien blijkt het beweerde misdrijf in hoofde van de
tussenkomende partij op dit moment niet eens vast te staan, zodat het middel, dat
uitgaat van de premisse als zou er sprake zijn van “door de nv UCB illegaal
achtergelaten gevaarlijke afvalstoffen” in de toplaag van de betrokken percelen,
vertrekt vanuit een niet gestaafde bewering. De verzoekende partij bevestigt dit
zelf in de memorie van wederantwoord, waar zij stelt dat het “bewijs van de
aanwezigheid […] van de door de tussenkomende partij achtergelaten
afvalstoffen” bij de aanvang van de bouwwerkzaamheden zal (kunnen) worden
bezorgd aan de Raad van State.
De verwijzing door de verzoekende partij naar het op 9 februari
2009 door de OVAM conform verklaarde bodemsaneringsproject voor de
PFAS-grondwaterverontreiniging van 3M, een volgens haar gelijkaardige zaak,
gaat niet op. Deze laatste zaak betrof, anders dan de thans bestreden beslissing, een
geval van grondverzet dat bijkomende (grondwater)verontreiniging kon
veroorzaken, zodat de uitgegraven grond zo snel mogelijk moest worden
gereinigd, dan wel afgevoerd als afval. Te dezen is er geen sprake van dergelijk
grondverzet, zodat de vergelijking alleen al om die reden niet opgaat en de
verzoekende partij er niet van overtuigt dat het “eenzelfde problematiek” betreft.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-17/19
Hoe dan ook moet iedere afzonderlijke zaak worden beoordeeld op haar eigen
merites en gebreken.
De verzoekende partij voert voor het eerst in de memorie van
wederantwoord nog aan dat de OVAM en de minister in hun beslissingen over het
beschrijvend bodemonderzoek enkel uitspraak doen over de ernst van de
bodemverontreiniging en niet over de ingegraven afvalstoffen. Deze kritiek is niet
ontvankelijk nu de verzoekende partij niet aangeeft, laat staan aantoont, dat zij dit
argument niet in het verzoekschrift kon laten gelden. Deze vaststelling geldt
eveneens waar de verzoekende partij één en ander plots koppelt aan de plicht om
eventuele nazorg te verzekeren.
Het enige middel is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van
22 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is
aan de verwerende partij.
De tussenkomende partij wordt verwezen in de kosten van de tussenkomst,
begroot op 150 euro.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-18/19
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op dertien juni tweeduizend vierentwintig,
door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Peter Sourbron,
staatsraad,
Frédéric Vanneste,
staatsraad,
bijgestaan door
Bart Tettelin,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Bart Tettelin
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.104
VII-41.567-19/19
