## I. Identification de la décision officielle Décision commentée : **Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-07-11, n° ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.425** ([Source officielle](https://juportal.just.fgov.be/content/ViewDecision.php?id=ECLI%3ABE%3ARVSCE%3A2024%3AARR.260.425&lang=fr)). ## II. Motifs et texte intégral de la juridiction Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.425 (2024-07-11) Sommaire (FR) : Arrêt no 260.425 du 11 juillet 2024 Affaires sociales et santé publique - Pharmacies et pharmaciens Décision : Annulation Intervention accordée --- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF VIe CHAMBRE ARRÊT no 260.425 du 11 juillet 2024 A. 228.658/VI-21.542 En cause : la société à responsabilité limitée PHARMACIE DU BULTIA, ayant élu domicile chez Me Anne FEYT, avocat, rue de la Source 68 1060 Bruxelles, contre : l’État belge, représenté par le ministre de la Santé publique, ayant élu domicile chez Mes Pierre LEGROS et Jérôme SOHIER, avocats, chaussée de La Hulpe 181/24 1170 Bruxelles. Partie intervenante : la société anonyme LLOYDSPHARMA GROUP, ayant élu domicile chez Mes Eric BALATE et Alexandra DRUITTE, avocats, rue du Gouvernement 50 7000 Mons. -----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite le 19 juillet 2019, la partie requérante demande l’annulation de « la décision de la partie adverse du 19 mars 2019, autorisant à la SA Lloydspharma Group le transfert de l’officine pharmaceutique ouverte au public sise rue de Gilly, 86 à 6200 Châtelineau vers la rue de la Blanche Borne, 2C à 6280 Loverval, dont elle a pris connaissance le 21 mai 2019 ». ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.425 VI - 21.542 - 1/18 II. Procédure Par une requête introduite le 5 septembre 2019, la SA Lloydspharma Group demande à être reçue en qualité de partie intervenante. Cette intervention a été accueillie provisoirement par une ordonnance du 30 septembre 2019. La contribution et les droits visés aux articles 66, 6°, et 70 de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État ont été acquittés. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été régulièrement échangés. M. Edward Langohr, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. La partie adverse a déposé une demande de poursuite de la procédure. Par une ordonnance du 3 janvier 2024, l’affaire a été fixée à l’audience du 7 février 2024. Mme Michèle Belmessieri, conseillère d’État, a exposé son rapport. Me Baptiste Appaerts, loco Me Anne Feyt, avocat, comparaissant pour la partie requérante, Me Jérôme Sohier, avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Frédéric Lejeune, loco Mes Eric Balate et Alexandra Druitte, avocat, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations. M. Edward Langohr, premier auditeur, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.425 VI - 21.542 - 2/18 III. Exposé des faits La requérante est propriétaire d’une officine pharmaceutique ouverte au public sise 72, rue de Philippeville à (6120) Nalinnes. Le 15 mars 2018, la SA LLoydspharma Group a introduit une demande de transfert de son officine pharmaceutique située 86, rue de Gilly à (6200) Châtelineau vers le 2C, rue de la Blanche Borne à (6280) Loverval. Le 20 avril 2018, le secrétariat de la commission d’implantation des officines pharmaceutiques (ci-après « la commission d’implantation ») a considéré que la demande était recevable. Le 8 août 2018, il l’a notifiée à la requérante et a sollicité l’avis de l’office des pharmacies coopératives de Belgique (ci-après « l’OPHACO »), du Gouverneur de la province de Hainaut, du président de la commission médicale provinciale du Hainaut, de l’association pharmaceutique belge (ci-après « l’APB ») et du pharmacien-inspecteur de l’AFMPS (ci-après « l’inspecteur »). Le 28 août 2018, ce dernier a émis un avis favorable. Le 6 septembre 2018, l’APB a émis un avis négatif. Le 24 septembre 2018, la commission médicale provinciale du Hainaut a émis un avis favorable. Le 12 octobre 2018, la requérante a fait part de son opposition au transfert. Le 11 décembre 2018, le chef de division de l’AFMPS a émis un avis favorable. Le 20 décembre 2018, la commission d’implantation a émis un avis favorable. Le 19 mars 2019, la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique a accordé l’autorisation sollicitée. Il s’agit de l’acte attaqué, dont rend compte le courrier suivant, adressé à la demanderesse du transfert : « Vu votre demande du 19/03/2018 visant à obtenir l’autorisation de transférer l’officine pharmaceutique ouverte au public sise rue de Gilly, 86 à 6200 Châtelineau vers la rue de la Blanche Borne, 2C à 6280 Loverval ; ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.425 VI - 21.542 - 3/18 Vu l’avis favorable rendu par la Commission d’implantation des officines pharmaceutiques en sa séance tenue le 20/12/2018 ; Attendu que je me rallie à la motivation qui a déterminé l’avis susmentionné, dont vous trouverez une copie en annexe ; Par ces motifs, j’ai décidé de vous accorder l’autorisation de transfert demandée ». IV. Intervention La SA Lloydspharma Group étant bénéficiaire de l’acte attaqué, elle a intérêt à intervenir dans la présente procédure. Il y a donc lieu d’accueillir sa requête en intervention. V. Moyen unique V.1. Thèses des parties A. Requête La requérante prend un moyen unique de la violation de l’article 1er, § 5bis, alinéa 1er, 3°, de l’arrêté royal du 25 septembre 1974 concernant l’ouverture, le transfert et la fusion d’officines pharmaceutiques ouvertes au public, de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l’erreur dans les motifs, de la contradiction dans les motifs, de l’obligation de motiver ses décisions avec soin, du principe de motivation matérielle des décisions administratives, de l’erreur manifeste d’appréciation, du principe général de bonne administration et en particulier des principes de minutie, de préparation des décisions avec soin et de confiance légitime et de sécurité juridique, du principe général patere legem quam ipse fecisti, de l’erreur dans les motifs, et de l’excès de pouvoir. Elle fait valoir que le principe général du droit de la confiance légitime et de la sécurité juridique contraint l’autorité administrative à ne pas tromper la confiance que l’administré a pu ou dû lui faire ou, à tout le moins, à s’expliquer sur les motifs de ne pas suivre la voie précédemment tracée et se fonde notamment sur la circonstance que tout citoyen doit pouvoir se fier à une ligne de conduite constante de l’autorité ou à des concessions ou des promesses que les pouvoirs publics ont faites dans des cas concrets mais ne s’oppose pas à la modification des actes normatifs lorsque l’autorité administrative estime qu’un changement s’impose. Elle expose que les 21 novembre 2008 et 26 février 2009, deux demandes d’autorisation de transfert fondées sur l’article 1er, §5bis, alinéa 1er, 3°, de l’arrêté royal du 25 septembre 1974 concernant l’ouverture, le transfert et la fusion d’officines ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.425 VI - 21.542 - 4/18 pharmaceutiques ouvertes au public ont été introduites, que la première visait à obtenir l’autorisation de transférer une officine sise 5, place Jules Francq à (6040) Jumet vers le 27, rue de Bertransart, à Gerpinnes, soit à environ 1,7 km de son officine et la seconde visait à obtenir l’autorisation de transférer une officine sise 36, rue Neuve à (6200) Châtelet vers l’angle de la rue du Bultia et de l’allée des Bouleaux à (6280) Gerpinnes, soit à environ 2 km de son officine, que ces deux demandes ont été jointes en application de l’article 2 de l’arrêté royal du 25 septembre 1974 précité, que le 16 mars 2010, la commission d’implantation a rendu un avis négatif sur ces demandes pour le motif qu’il n’y avait pas d’amélioration géographique ou démographique dont il pouvait être tenu compte. Elle expose encore que s’agissant du critère de la meilleure répartition géographique des officines, la commission d’implantation a été d’avis que la surconcentration des officines à Jumet/Châtelet ne serait guère affectée par la disparition d’une officine surnuméraire mais que, par contre, l’implantation d’une officine supplémentaire à Gerpinnes allait créer une concentration regrettable et contraire à la volonté exprimée par le législateur. Elle observe encore que dans ces deux dossiers, la méthode retenue par la commission d’implantation pour apprécier les conditions relatives à la meilleure répartition géographique ou démographique se fondait sur les critères « officines » et « habitants », et sur un bilan « gains/pertes » avant et après transfert et qu’aucune des deux autorisations de transfert n’a été accordée pour ce motif. Elle ajoute que le 19 mars 2010, une demande d’autorisation de transfert d’une officine depuis le 1, rue Jules Henin à (6000) Charleroi vers le 29, rue Neuve à Gerpinnes, fondée sur l’article 1er, § 5bis, alinéa 1er, 3°, de l’arrêté royal du 25 septembre 1974 précité a été introduite, que le lieu d’implantation projeté était situé à environ 800 mètres de son officine, que la commission d’implantation a rendu un avis négatif pour le motif que les conditions de la meilleure répartition géographique ou démographique n’étaient pas rencontrées, que du point de vue du critère de l’amélioration de la répartition géographique, la partie adverse a retenu que « l’officine à l’endroit projeté se rapprocherait à 700 mètres de la pharmacie du Bultia située rue de Philippeville, 82 à 6120 Nalinnes ce qui entrainerait une trop forte concentration d’officine » et n’a pas accordé l’autorisation sollicitée pour ce motif notamment. Elle fait encore valoir que le transfert autorisé par l’acte attaqué dans le recours enrôlé sous le numéro A. 225.494/VI-21.274 concerne le transfert d’une officine depuis le 36, rue Neuve à (6200) Chatelet vers le 29, rue Neuve à (6280) Gerpinnes, soit vers le même lieu d’implantation que celui qui était projeté dans l’une des demandes d’autorisation précédentes refusées. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.425 VI - 21.542 - 5/18 Elle affirme que la partie adverse a, dans le cadre de l’affaire précitée, changé sa méthode d’évaluation du critère de la meilleure répartition géographique en ne tenant plus compte que des distances entre les officines les plus proches au lieu d’implantation de départ et au lieu d’implantation projeté alors que pour les trois demandes susvisées elle avait tenu compte de l’ensemble des officines pharmaceutiques environnantes. Elle soutient qu’il en va de même dans la présente affaire. Elle expose que le transfert litigieux est accordé au motif « qu’il ressort des données du dossier, notamment du rapport du fonctionnaire, visé à l’arrêté royal du 17 décembre 2008 relatif à la surveillance à exercer par l’Agence fédérale des Médicaments et des Produits de santé (article 15 de l’A.R. du 25/9/1974), que, conformément à l’article 1er, § 5bis, 3°, le transfert sollicité améliorerait la répartition géographique des officines de la commune par rapport à la situation antérieure au transfert puisque l’officine la plus proche serait éloignée de 1900 mètres après transfert au lieu de 550 mètres avant transfert ». Elle reproche à la partie adverse, non pas de disposer d’un pouvoir discrétionnaire s’agissant de la méthode pour évaluer l’amélioration de la répartition géographique des officines pharmaceutiques sur un territoire donnée, mais de changer de méthode, en fonction des dossiers et sans justification, pour apprécier si un transfert va ou non améliorer la répartition géographique des officines sur un territoire donné. En effet, selon elle, rien dans l’acte attaqué ou dans le dossier administratif ne permet de comprendre pourquoi la commission d’implantation a changé sa mé