Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543 (2024-08-29)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.543 van 29 augustus 2024 Openbaar ambt - ION - Aanwerving
en loopbaan Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 260.543 van 29 augustus 2024
in de zaak A. 238.518/IX-10.211
In zake :
XXXX
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Koen Maenhout
kantoor houdend te 2600 Antwerpen
Filip Williotstraat 30 bus 0102
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het ALGEMEEN ZIEKENHUIS JAN PALFIJN
vereniging van publiek recht
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Tom De Sutter
kantoor houdend te 9000 Gent
Koning Albertlaan 128
bij wie woonplaats wordt gekozen
eveneens bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Pieter Sichien
kantoor houdend te 9000 Gent
Kortrijksesteenweg 1007
GENT,
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 24 februari 2023, strekt tot de
nietigverklaring van de beslissing van de bestuurder-directeur van de autonome
verzorgingsinstelling Algemeen Ziekenhuis Jan Palfijn Gent van 27 december
2022 waarbij de aan verzoekster opgelegde dienstvrijstelling wordt verlengd voor
een periode van zes weken, meer bepaald tot en met 8 februari 2023.
II. Verloop van de rechtspleging
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-1/22
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord
ingediend.
Eerste auditeur Iris Verheven heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partij en de verwerende partij hebben een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 10 juni 2024.
Staatsraad Jim Deridder heeft verslag uitgebracht.
De verzoekende partij, advocaat Mats Mertens, die loco
advocaat Koen Maenhout verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Tom
De Sutter, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Iris Verheven heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Verzoekster is als statutair hoofdapotheker in dienst van de
autonome verzorgingsinstelling Algemeen Ziekenhuis Jan Palfijn Gent (hierna: het
AZ Jan Palfijn Gent).
3.2.
Op 26 oktober 2022 ontvangen de raad van bestuur en de
bestuurder-directeur van het AZ Jan Palfijn Gent een brief, ondertekend door elf
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-2/22
personeelsleden van de ziekenhuisapotheek, waarin aandacht wordt gevraagd voor
de “moeilijke werkomstandigheden in de apotheek”:
“Concreet gaat dit over een ondoelmatige en gebrekkige organisatie van de
taken door het niet stellen van correcte prioriteiten, de afwezigheid van
formeel en informeel overleg en een ongelijke behandeling van
werknemers. Daarenboven blijft ondanks eerdere verzoeken de huidige
taakverdeling onduidelijk waardoor onvoldoende transparantie bestaat
binnen verantwoordelijkheden. Dit alles leidt reeds geruime tijd tot een
zeer hoge werkdruk en een aanzienlijk verloop van personeel. Daarbij is er
weinig aandacht voor de invulling van openstaande vacatures en opleiding
van nieuwe medewerkers.
Ondanks verschillende kansen die reeds aangeboden werden (cfr. de
opmaak van een actieplan door Idewe, de inzet van een teamcoach (mei
2021 – december 2021) alsook het beroep op een externe consulent met het
oog op de optimalisatie van de werking van de apotheek (november 2021 –
juni 2022)) stellen wij geen verbetering vast.”
De betrokken personeelsleden vragen om actie te ondernemen
om de kwaliteit van de dienstverlening in de apotheek te kunnen blijven
garanderen en de motivatie van de medewerkers en het geloof in de toekomst van
de apotheek te herstellen.
3.3.
Op 27 oktober 2022 heeft de bestuurder-directeur een gesprek
met de aanwezige personeelsleden van de ziekenhuisapotheek, die aanvullende
schriftelijke verklaringen afleggen. Hierin worden klachten en bezorgdheden
omtrent de werking van de ziekenhuisapotheek in detail uiteengezet; verschillende
personeelsleden geven aan een (collectief) ontslag te overwegen.
3.4.
Op 28 oktober 2022 beslist de bestuurder-directeur om
verzoekster bij hoogdringende ordemaatregel met onmiddellijke ingang
dienstvrijstelling te verlenen voor een periode van twee maanden.
3.5.
De bestuurder-directeur nodigt verzoekster uit om te worden
gehoord in het kader van het al dan niet bekrachtigen van de ordemaatregel bij
hoogdringendheid op 3 november 2022.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-3/22
Op vraag van verzoekster wordt deze hoorzitting tweemaal
uitgesteld. Ze vindt uiteindelijk plaats op 17 november 2022.
3.6.
Op 23 november 2022 beslist de bestuurder-directeur om de
beslissing van 28 oktober 2022 te bevestigen. Hij herneemt de motieven die tot die
beslissing hebben geleid, antwoordt op de argumenten die verzoekster op de
hoorzitting heeft aangevoerd en besluit tot het volgende:
“Na kennisname van het verweer van [verzoekster] is geen enkel element
aangereikt dat afbreuk zou doen aan de vaststelling dat er op heden sprake
is van een gebrek aan minimale verstandhouding binnen de
ziekenhuisapotheek en zulks, onder meer middels de dreiging van collectief
ontslag van verschillende personeelsleden, de continuïteit van de werking
van de ziekenhuisapotheek en bij uitbreiding van het AZ Jan Palfijn in zijn
geheel zeer ernstig hypothekeert of onmogelijk maakt.
In het kader van deze ordemaatregel wordt geen uitspraak gedaan over de
schuld of onschuld van wie dan ook. De ordemaatregel heeft als enig doel
de verstoorde werking te verhelpen en de continuïteit te garanderen.
Beslissing:
Artikel 1
De beslissing van 28 oktober 2022 om [verzoekster], hoofdapotheker, bij
wijze van hoogdringende ordemaatregel met onmiddellijke ingang
dienstvrijstelling te verlenen voor een periode van twee maanden wordt
bekrachtigd.
De vrijstelling van dienst betekent dat [verzoekster] met behoud van loon
niet meer aanwezig mag zijn op de dienst apotheek en [haar] taken tijdelijk
door een ander personeelslid worden waargenomen.
Om de sereniteit op de dienst apotheek te bewaren, moeten daarbij de
volgende afspraken […] worden nageleefd gedurende de periode van
dienstvrijstelling:
De dienst apotheek niet meer fysiek te betreden.
Geen contact […] opnemen met medewerkers tewerkgesteld binnen de
apotheek.
Geen opdrachten of taken uit te oefenen uit naam van AZ Jan Palfijn.
Geen e-mails te versturen vanuit het e-mailadres van AZ Jan Palfijn. De
dienst IT zal een out of office instellen met een neutrale boodschap ter
kennisgeving van [haar] afwezigheid en met de vraag de e-mails door te
sturen naar een generiek e-mailadres.”
De beslissingen van 28 oktober 2022 en 23 november 2022
worden door verzoekster aangevochten met een vordering tot schorsing en een
beroep tot nietigverklaring gekend onder rolnummer A. 237.758/IX-10.162.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-4/22
3.7.
Op 1 december 2022 treedt een nieuwe bestuurder-directeur in
dienst. Op 23 december 2022 hoort hij verzoekster met het oog op een eventuele
verlenging van de ordemaatregel. In een beslissing van 27 december 2022
overweegt de bestuurder-directeur het volgende:
“In de beslissingen van 28 oktober 2022 en 23 november 2022 is een
evaluatie van de ordemaatregel omwille van de korte tijdsduur
aangekondigd. De eerste bekommernis is daarbij het welzijn van alle
personeelsleden van [de] ziekenhuisapotheek, ook dat van [verzoekster], én
het waarborgen van de continuïteit van de werking van de
ziekenhuisapotheek en bij uitbreiding van AZ Jan Palfijn in zijn geheel.
Na de voorbereidende contacten van mijn voorganger, heb ikzelf eerst op
02 december 2022 en vervolgens formeel op 14 december 2022 opdracht
gegeven aan de externe preventiedienst om zo spoedig mogelijk een
kwalitatieve psychosociale risicoanalyse uit te voeren, bij voorkeur aan de
hand van een individuele bevraging van elk van de medewerkers van de
ziekenhuisapotheek, uiteraard inclusief [verzoekster]. Het voorwerp van de
bevraging beoogt minimaal de volgende vijf arbeidsdomeinen:
arbeidsorganisatie, -inhoud, -omstandigheden, -voorwaarden en
interpersoonlijke relaties op het werk, alsook de samenwerking met de
andere diensten van het ziekenhuis. Er is gevraagd om een verslag te
ontvangen met een overzicht/samenvatting van de diverse interviews (al
dan niet geanonimiseerd – dit naargelang de wensen van de betrokken
medewerkers) alsook van [de] bevindingen [van de preventiedienst] en
suggesties rond mogelijke verbeterpunten, gericht op het optimaliseren van
het psychosociaal welbevinden binnen de organisatie. Tot slot is verzocht
om de risicoanalyse op zo kort mogelijke termijn te bezorgen, bij voorkeur
uiterlijk tegen half januari 2023.
Het lijkt wenselijk om in afwachting van de resultaten van de risicoanalyse
de lopende ordemaatregel te verlengen.
Ondertussen mocht ik bovendien enkele bijkomende documenten
ontvangen welke ik omwille van de transparantie in het algemeen en het
recht op tegenspraak in het bijzonder eveneens ter kennis breng van
[verzoekster]:
- een verslag van de dienst facturatie over de samenwerking met de
ziekenhuisapotheek van 23 november 2022;
- een tussentijdse analyse van apotheker [H.M.] over de vaststellingen
die hij heeft gedaan als extern begeleider en procesoptimalisator van
14 december 2022;
- een verslag van het waarnemend diensthoofd van de apotheek [J.V.]
van 15 december 2022, opgesteld op basis van gesprekken met het
apotheekteam.
Op heden lijken er (nog) geen elementen te bestaan die afbreuk zouden
doen aan de vaststelling dat er sprake is van een gebrek aan minimale
verstandhouding binnen de ziekenhuisapotheek en zulks, onder meer
middels de dreiging van collectief ontslag van verschillende
personeelsleden, de continuïteit van de werking van de ziekenhuisapotheek
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-5/22
en bij uitbreiding van het AZ Jan Palfijn in zijn geheel zeer ernstig
hypothekeert of onmogelijk maakt.
De bijkomende stukken waarvan ik kennis heb genomen, worden in het
kader van de eventuele verlenging van de ordemaatregel niet ten gronde
beoordeeld. Er wordt enkel vastgesteld dat deze bijkomende documenten
de acute situatie bevestigen en wijzen op een verschil in zienswijze en
perceptie tussen de verschillende betrokken personen en actoren. Het
verschil in visie over verantwoordelijkheden of schuld of onschuld van wie
dan ook is alhier niet aan de orde. De eventuele verlenging van de
ordemaatregel is enkel een mogelijk antwoord op een acute escalatie en een
poging om daaraan (tijdelijk) te verhelpen.
De onderliggende problematiek zal – met inbegrip van de bijkomende
documenten – in het kader van een ander forum (verder) moeten worden
onderzocht, maar niet in het kader van de eventuele verlenging van de
voorliggende ordemaatregel.
Het spreekt voor zich dat een nieuwe evaluatie op zo kort mogelijke termijn
moet plaatsvinden, niettemin rekening houdend met de eindejaarsperiode.
Om deze redenen wordt de duurtijd van de eventuele verlenging van de
ordemaatregel beperkt tot een periode van zes weken, meer bepaald tot en
met 08 februari 2023.
De bevindingen van de externe preventiedienst Mensura zullen informatie
verschaffen over de wijze waarop met het welzijn van alle personeelsleden
van de ziekenhuisapotheek, uiteraard ook dat van [verzoekster], kan of
moet worden omgegaan en welke initiatieven, alternatieven, maatregelen,
… zich al dan niet opdringen binnen het kader van het waarborgen van de
continuïteit van de werking van de ziekenhuisapotheek en bij uitbreiding
van het AZ Jan Palfijn in zijn geheel.”
Na te zijn ingegaan op de argumenten van verzoekster beslist de
bestuurder-directeur:
“Na kennisname van het verweer van [verzoekster] is geen enkel element
aangereikt dat afbreuk zou doen aan de vaststelling dat er op heden sprake
is van een gebrek aan minimale verstandhouding binnen de
ziekenhuisapotheek en zulks, onder meer middels de dreiging van collectief
ontslag van verschillende personeelsleden, de continuïteit van de werking
van de ziekenhuisapotheek en bij uitbreiding van het AZ Jan Palfijn in zijn
geheel zeer ernstig hypothekeert of onmogelijk maakt.
Beslissing:
Artikel 1
De beslissing van 28 oktober 2022, bekrachtigd op 23 november 2022, om
[verzoekster], hoofdapotheker, bij wijze van ordemaatregel
dienstvrijstelling te verlenen, wordt verlengd voor een periode van zes
weken, meer bepaald tot en met 08 februari 2023.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-6/22
Het verbod om op de dienst aanwezig te zijn en de andere op
23 november 2022 aan verzoekster opgelegde maatregelen, zoals aangehaald sub
3.6, worden hernomen.
Dat is de bestreden beslissing.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-7/22
IV. Verzoek tot samenvoeging
4.1.
In de memorie van wederantwoord vraagt verzoekster om de
drie hangende beroepen met betrekking tot het opleggen casu quo de verlenging
van de ordemaatregel (A. 237.758/IX-10.162, A. 238.518/IX-10.211 en A.
238.819/IX-10.237) samen te voegen.
4.2.
In het auditoraatsverslag wordt ter zake gesteld:
“Al deze zaken zijn in staat en betreffen de ordemaatregel van de
dienstvrijstelling en respectievelijk de verlengingen ervan. De meeste
middelen hebben dezelfde strekking maar zijn niet volledig identiek. Om
die redenen verdient het aanbeveling om de zaken op dezelfde zitting te
behandelen, zonder dat het noodzakelijk is ze te voegen.”
4.3.
In haar laatste memorie stelt verzoekster dat zij akte neemt van
het standpunt van de auditeur-verslaggever en “hieraan niets toe te voegen” heeft.
4.4.
Het blijkt niet dat een behoorlijke rechtsbedeling een
samenvoeging van de voormelde zaken vergt. Het kan volstaan dat de zaken op
dezelfde terechtzitting worden behandeld en in beraad worden genomen.
V. Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
In een eerste middel beroept verzoekster zich op een schending
van artikel 36 van de statuten van het AZ Jan Palfijn Gent en de onbevoegdheid
van de steller van de bestreden handeling.
Verzoekster zet uiteen dat de maatregelen die haar met de
bestreden beslissing zijn opgelegd, niet kunnen worden beschouwd als “opvolging,
bewaking en bijsturing” en dus geen rechtsgrond vinden in artikel 36 van de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-8/22
statuten. Zij stipt bovendien aan dat het in die bepaling bedoelde ‘dagelijks
bestuur’ toebehoort aan de bestuurder-directeur én het directiecomité, dat de
statuten aan de bestuurder-directeur niet de bevoegdheid verlenen om enige
ordemaatregel te nemen en dat de residuaire bevoegdheid op grond van artikel 29
van de statuten toekomt aan de raad van bestuur.
Daarnaast betoogt verzoekster dat niet duidelijk is wat met een
‘dienstvrijstelling’ als ordemaatregel wordt bedoeld, dat de bestreden beslissing
moet worden aangezien als een preventieve schorsing en dat de statuten daarin niet
voorzien. Wat dit laatste betreft, merkt verzoekster op dat artikel 488, § 1, derde
lid, van het decreet van 22 december 2017 ‘over het lokaal bestuur’ (hierna: het
decreet lokaal bestuur) een autonome verzorgingsinstelling zoals de verwerende
partij niet toelaat om af te wijken van de in dat decreet vervatte tuchtregeling.
Hoewel de tuchtregeling in het decreet lokaal bestuur voorziet in een ‘preventieve
schorsing’, is het voor verzoekster onduidelijk of de bestuurder-directeur die
procedure voor ogen had bij het nemen van de bestreden beslissing, terwijl de
overheid duidelijk de rechtsgrond van haar beslissing moet aanduiden.
In de memorie van wederantwoord betoogt verzoekster, in
repliek op het standpunt van de verwerende partij, dat zelfs indien de
bestuurder-directeur de ‘aanstellende overheid’ zou zijn, dit nog niet betekent dat
hij bevoegd is om ordemaatregelen op te leggen. Het beginsel van de toegewezen
bevoegdheden, zo stelt verzoekster, laat niet toe bevoegdheden uit te oefenen
waarin niet is voorzien in de wet of de statuten. Zij verwijst ter zake opnieuw naar
de artikelen 29 en 36 van de statuten.
Beoordeling
Zoals bij de beoordeling van het tweede middel zal blijken, moet
de bestreden beslissing worden aangemerkt als een ordemaatregel en blijkt uit de
daarin vervatte afspraken voor verzoekster voldoende duidelijk wat precies met de
‘dienstvrijstelling’ wordt bedoeld. De Raad verwijst ter zake naar die beoordeling.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-9/22
Op het ogenblik dat de bestreden beslissing werd genomen,
bepaalde artikel 488, § 1, derde lid, van het decreet lokaal bestuur dat de
tuchtregeling vervat in deel 2, titel 2, hoofdstuk 4, afdeling 6, van dat decreet ook
op personeelsleden zoals verzoekster van toepassing is.
In die tuchtregeling is voorgeschreven dat een preventieve
schorsing kan worden opgelegd indien tegen het personeelslid een tuchtprocedure,
een opsporingsonderzoek of een strafvervolging loopt.
Uit het dossier blijkt niet – en het wordt ook niet beweerd – dat
lastens verzoekster zulk een procedure of onderzoek hangende is. Het moest voor
verzoekster dan ook voldoende duidelijk zijn dat de bestuurder-directeur als enige
rechtsgrond voor de bestreden beslissing in aanmerking neemt, datgene wat hij
uitdrukkelijk vermeldt, namelijk artikel 36 van de statuten en de continuïteit van de
dienstverlening.
In dat opzicht overtuigt het middel niet.
Het vóórmelde artikel 36 van de statuten van de verwerende
partij luidt, voor zover hier relevant, als volgt:
“Dagelijks bestuur
Het dagelijkse bestuur, alsook de voorbereidende werkzaamheden
gekoppeld aan te nemen beslissingen op niveau van de raad van bestuur en
de uitvoering van genomen beslissingen, behoort toe aan de bestuurderdirecteur en aan het directiecomité, organen waarvan de bevoegdheden in
deze statuten nader worden bepaald.
[…]
De bestuurder-directeur is bevoegd voor:
- het dagelijks beheer van het ziekenhuis en de uitvoering van de
beslissingen van de raad van bestuur;
- de opvolging, bewaking en bijsturing waar nodig van de operationele
werking in de verschillende departementen van het ziekenhuis;
[…]
- de opvolging, bewaking en bijsturing van het HR beleid van het
ziekenhuis rekening houdend met het personeelsstatuut van het
ziekenhuis;
- de aanwerving en het ontslag van het personeel;
- de sanctie- en tuchtbevoegdheid ten aanzien van het personeel;
[…]
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-10/22
Het directiecomité is samengesteld uit zeven (7) leden, namelijk
- De bestuurder-directeur, die het directiecomité voorzit;
[…]
Het directiecomité heeft beleidsvoorbereidende, coördinerende en
uitvoerende taken.”
Deze bepaling moge dan, ter inleiding, “[h]et dagelijkse
bestuur” in globo toewijzen “aan de bestuurder-directeur en aan het
directiecomité”, dit doet geen afbreuk aan het feit dat vervolgens het dagelijks
beheer en de operationele werking, alsook het HR-beleid met inbegrip van
aanwerving, ontslag en tuchtbevoegdheid als individuele bevoegdheden aan de
bestuurder-directeur worden toegewezen.
Het
gegeven
dat
ordemaatregelen
ten
aanzien
van
personeelsleden daarbij niet uitdrukkelijk worden vermeld, betekent op zich niet
dat
ze
buiten
de
hiervoor
vermelde
bevoegdheden
inzake
personeelsaangelegenheden moeten worden gerekend en dus overeenkomstig
artikel 29 van de statuten tot de residuaire bevoegdheid van de raad van bestuur
zouden behoren.
De bestuurder-directeur beschikt over de bevoegdheid tot
aanstelling. Wie de aanstellingsbevoegdheid heeft, beschikt – behoudens de
uitdrukkelijke toekenning ervan aan een ander orgaan – ook over de bevoegdheid
om ordemaatregelen aan het personeelslid op te leggen. Het is immers de
aanstellende overheid die de functies, taken en bevoegdheden van het
personeelslid bepaalt. Een ordemaatregel, in casu die van de dienstvrijstelling,
grijpt daarop in.
Dat de bestuurder-directeur, naast zijn aanstellingsbevoegdheid,
op grond van artikel 36 van de statuten ook uitdrukkelijk bevoegd is inzake
“opvolging, bewaking en bijsturing waar nodig van de operationele werking in de
verschillende departementen van het ziekenhuis”, spreekt zijn bevoegdheid tot het
nemen van ordemaatregelen niet tegen, wel integendeel.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-11/22
De bestreden beslissing miskent derhalve niet de verdeling van
bevoegdheden zoals bepaald in de statuten.
Het eerste middel is in zijn geheel ongegrond.
B. Tweede middel
Uiteenzetting van het middel
Verzoekster steunt een tweede middel op de onbevoegdheid van
de bestuurder-directeur, een schending van artikel 36 van de statuten van het AZ
Jan
Palfijn
Gent,
een
schending
zet
uiteen
van
het
evenredigheidsbeginsel
en
36
de
machtsafwending.
Zij
dat
artikel
van
de
statuten
bestuurder-directeur bevoegd maakt voor “opvolging, bewaking en bijsturing” en
dat de bestreden beslissing daarin niet kan worden ingepast.
Verzoekster stelt voorts dat niet duidelijk is wat precies met
‘dienstvrijstelling’ als ordemaatregel wordt bedoeld en zij ziet in de bestreden
beslissing eerder een verkapte tuchtmaatregel, minstens een “verkapte preventieve
schorsing”, waarvoor de bestuurder-directeur niet bevoegd is. Zij verwijst
andermaal naar de bepalingen van het decreet lokaal bestuur inzake tucht.
Verzoekster betoogt dat een ordemaatregel eensdeels enkel kan
zijn gericht op de goede werking van de dienst en niet op het bestraffen van het
personeelslid en anderdeels niet mag beogen aan het personeelslid meer lasten op
te leggen dan noodzakelijk. Alles wat dat ongemak te boven gaat, zo stelt
verzoekster, moet als een verkapte tuchtmaatregel worden beschouwd. Het bestuur
zal dan ook steeds – en in het bijzonder bij een dienstvrijstelling – moeten nagaan
of het beoogde doel niet met een voor het personeelslid minder verstrekkende
maatregel kan worden bereikt. Een dergelijk onderzoek is volgens verzoekster in
casu niet gebeurd. Zij wijst er tevens op dat zij sinds 9 december 2022 bij het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-12/22
RIZIV staat ingeschreven als ‘apotheker-plaatsvervanger’ en zij “dus geen
bijdrage sociaal statuut meer zal ontvangen”.
Door het opleggen van een ‘verkapte tuchtstraf’, minstens een
“verkapte preventieve schorsing” en het bijgevolg niet naleven van de
voorgeschreven procedures inzake tucht, maakt de verwerende partij zich volgens
verzoekster ook schuldig aan machtsafwending.
De bestreden beslissing schendt naar het oordeel van verzoekster
tot slot ook het evenredigheidsbeginsel doordat niet is onderzocht of voor het
bereiken van het beoogde doel geen minder verstrekkende maatregelen konden
volstaan dan een volledige verwijdering uit de dienst.
In de memorie van wederantwoord argumenteert verzoekster dat
de door de verwerende partij aangestipte beginselen van de veranderlijkheid en de
continuïteit van de openbare dienst niet van aard zijn om in te grijpen in
bevoegdheidverdelende regels en dus de bestuurder-directeur niet bevoegd kunnen
maken om beslissingen te nemen die de draagwijdte van artikel 36 van de statuten
te buiten gaan. Zij betoogt voorts dat het hoe dan ook aan de ‘inrichter’ toekomt om
in het licht van de vóórmelde beginselen (orde)maatregelen te nemen en dat de
bestuurder-directeur niet als ‘inrichter’ kan worden beschouwd.
Verzoekster nuanceert haar grief dat zij door de wijziging van
haar inschrijving bij het RIZIV geen bijdrage sociaal statuut meer zal ontvangen en
stelt dat de te ontvangen premie voor het jaar 2022 781 euro lager zal liggen.
Met betrekking tot de kwalificatie van de bestreden beslissing
stelt verzoekster nog dat de ‘verdoken tuchtmaatregel’ ook blijkt uit het feit dat de
bestuurder-directeur enkel steunt op het collectief schrijven van een aantal
personeelsleden en niet ingaat op de toelichting omtrent de onderliggende
problematiek die verzoekster heeft uiteengezet. Dat onderzoek staat volgens
verzoekster los van enige schuldvraag.
Beoordeling
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-13/22
In zoverre verzoeksters grieven zijn gesteund op een schending
van artikel 36 van de statuten en de bevoegdheid van de bestuurder-directeur,
verwijst de Raad naar de beoordeling van het eerste middel, waar die grieven
ongegrond zijn bevonden.
De Raad onderzoekt binnen het bestek van het tweede middel de
aard van de aan verzoekster opgelegde maatregel en de aangevoerde
machtsafwending en schending van het evenredigheidsbeginsel.
Een ordemaatregel verschilt van een tuchtmaatregel doordat een
ordemaatregel louter de goede werking van de dienst beoogt, waarbij de
schuldvraag niet wordt gesteld of open blijft, terwijl een tuchtmaatregel ertoe strekt
een ambtenaar voor een tekortkoming te bestraffen. Een ordemaatregel mag echter
geen verkapte tuchtmaatregel zijn.
Wanneer een verzoekende partij aanvoert dat een opgelegde
maatregel die zich naar de vorm als een ordemaatregel aandient, in werkelijkheid
een verkapte tuchtmaatregel is, valt het aan haar toe om het voor de Raad van State
geloofwaardig te maken dat, ondanks de schijn van het tegendeel, de bestreden
beslissing er uitsluitend of hoofdzakelijk toe strekt haar te bestraffen wegens
disciplinaire tekortkomingen.
Tot het bestaan van een dergelijke, niet-veruitwendigde
bedoeling, kan niet worden besloten op grond van louter subjectieve gevoelens van
de verzoekende partij. Integendeel dient zij, met verwijzing naar concrete
omstandigheden, aannemelijk te maken dat het determinerende, maar niet
uitgedrukte motief van de maatregel erin bestaat haar te bestraffen.
15.1.
Dat het gedrag van verzoekster bij de afweging van de bestreden
beslissing ter sprake komt, duidt erop dat het gaat om een ordemaatregel en niet om
een loutere maatregel van inwendige orde, maar volstaat niet om te besluiten dat de
bestuurder-directeur een (verkapte) tuchtmaatregel of een preventieve schorsing
heeft opgelegd of willen opleggen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-14/22
In de bestreden beslissing wordt uitdrukkelijk overwogen dat er
sprake is van een geëscaleerde problematiek binnen de ziekenhuisapotheek, dat uit
de verklaringen van verschillende personeelsleden blijkt dat een onmiddellijk
ingrijpen noodzakelijk is en dat de tijdelijke verwijdering van verzoekster uit de
dienst zich opdringt om de sereniteit te laten terugkeren, zonder dat daarbij enige
schuldvraag ter sprake komt.
Verzoekster toont niet aan dat die vaststellingen en
overwegingen kennelijk onjuist zijn. Evenmin maakt zij geloofwaardig dat de
bestuurder-directeur, niettegenstaande de omstandig uiteengezette andersluidende
overwegingen in zijn beslissing, toch het oogmerk heeft gehad om verzoekster te
bestraffen. De bestuurder-directeur motiveert uitdrukkelijk dat hij zich niet
uitspreekt over de onderliggende problematiek en de toewijzing van fout of schuld
daaromtrent en dat zijn beslissing enkel is ingegeven door de wens om de acute
problematische situatie op de dienst te verhelpen.
15.2.
De bestuurder-directeur is overigens niet blind gebleven voor de
gevolgen die verzoekster onder zijn aandacht heeft gebracht. Hij overweegt
immers dat de bestreden beslissing inderdaad (beperkte) nadelige gevolgen heeft,
maar dat die in het licht van de belangenafweging in redelijkheid verantwoordbaar
zijn. Zo stelt de bestuurder-directeur:
“Er is duidelijk overwogen dat een overplaatsing van [verzoekster] niet
mogelijk is. Zulks wordt niet tegengesproken, laat staan weerlegd door de
verdediging. Een financieel nadelig gevolg via het RIZIV is evenmin een
element dat zelfs maar het begin van bewijs vormt van een verkapte
tuchtmaatregel.”
In het licht van het evenredigheidsbeginsel stelt de Raad van
State vast dat verzoekster niet aangeeft hoe een minder verregaande ordemaatregel
dan precies zou moeten worden geconcretiseerd. Zij laat ook na toe te lichten hoe
het aangevoerde – en in de memorie van wederantwoord genuanceerde – financieel
nadeel zou kunnen worden vermeden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-15/22
15.3.
Uit het bovenstaande moet worden besloten dat de bestreden
beslissing een ordemaatregel is – en dus geen (verkapte) tuchtstraf of (verkapte)
preventieve schorsing. Er was dan ook geen aanleiding om van de tuchtprocedure
uit het decreet lokaal bestuur toepassing te maken. Machtsafwending is niet
aangetoond. De bestreden beslissing is tot slot niet onevenredig.
In zoverre het middel steunt op de onbevoegdheid van de steller
van de akte, machtsafwending en een schending van het evenredigheidsbeginsel, is
het ongegrond.
Voorts zet de bestuurder-directeur in de bestreden beslissing
concreet uiteen welke afspraken tijdens de dienstvrijstelling moeten worden
nageleefd.
De loutere bewering van verzoekster dat het niet duidelijk is wat
de dienstvrijstelling precies inhoudt, kan dan ook niet worden bijgetreden.
Het tweede middel is ongegrond.
C. Derde middel
Uiteenzetting van het middel
Een derde middel is gesteund op een schending van het
evenredigheidsbeginsel.
Verzoekster
betoogt
dat
de
opgelegde
maatregel
niet
proportioneel is, in de mate dat haar een verbod wordt opgelegd om ook buiten de
apotheek contact met de medewerkers op te nemen.
Beoordeling
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-16/22
In de beslissing van 23 november 2022, waarin de
dienstvrijstelling wordt bevestigd, heeft de bestuurder-directeur in antwoord op
verzoeksters grieven ter zake, het volgende uiteengezet:
“De verdediging betwist de proportionaliteit van de ordemaatregel.
Ik stel vast dat de verdediging het karakter van de ordemaatregel zelf niet
ter discussie stelt.
Uit hetgeen wordt geschreven door de verdediging blijkt ook weinig kritiek
op de proportionaliteit van de ordemaatregel. Er wordt enkel kritiek
gegeven op één van de gevolgen van de ordemaatregel, namelijk dat
[verzoekster] geen contact mag opnemen met medewerkers tewerkgesteld
binnen de apotheek.
Het valt niet in te zien waarom zulks niet te koppelen valt aan de goede
werking van de dienst. De feitelijke vaststelling dat de vereiste minimale
verstandhouding bijzonder zwaar is verstoord tot niet meer aanwezig is,
noodzaakt tot de ordemaatregel en veronderstelt eveneens dat contacten
met medewerkers tewerkgesteld binnen de apotheek om hen te bevragen
over hun verklaringen en hun zienswijze tegen te spreken, niet aangewezen
zijn. Zulks komt de sereniteit van de werking van de ziekenhuisapotheek
niet ten goede en moet worden vermeden. Hetgeen [verzoekster] buiten de
professionele omgeving doet, is geen zaak van haar werkgever.”
Het is die beslissing, met inbegrip van de dragende motieven
ervan en met handhaving van de daarin opgenomen ‘afspraken’ die gedurende de
dienstvrijstelling moeten worden nageleefd, die met de thans bestreden beslissing
wordt verlengd.
Verzoekster weet derhalve sinds die beslissing dat haar enkel
een verbod wordt opgelegd om personeelsleden van de apotheek te contacteren in
verband met de door hen afgelegde verklaringen, zonder dat over contacten buiten
de professionele omgeving iets wordt gezegd.
In de mate dat verzoekster in de bestreden beslissing leest dat zij
in haar privéleven naast het vóórmelde geen contact met personeelsleden van de
verwerende partij mag hebben, mist het middel feitelijke grondslag.
Het derde middel is niet gegrond.
D. Vierde middel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-17/22
Uiteenzetting van het middel
Verzoekster beroept zich in een vierde middel op een schending
van de materiëlemotiveringsplicht en het zorgvuldigheidsbeginsel.
De ordemaatregel steunt op een collectieve brief van de
medewerkers waarin wordt verwezen naar de moeilijke werkomstandigheden in de
apotheek, ondanks de verschillende kansen (actieplan Idewe, inzet van een
teamcoach, beroep op een externe consultant) die reeds zijn geboden. Verzoekster
stelt dat zij daarop heeft gerepliceerd in een nota die naar aanleiding van de
hoorzitting werd neergelegd. Verzoekster verwijt de bestuurder-directeur dat hij
met haar opmerkingen geen rekening heeft gehouden en geen onderzoek naar de
feiten heeft gevoerd. Verzoekster besluit dat de feiten die aan de bestreden
beslissing ten grondslag liggen niet bewezen zijn.
Verzoekster stelt voorts dat in de bestreden beslissing weliswaar
is te lezen dat een overplaatsing “duidelijk is overwogen”, maar dat dit nergens uit
blijkt, en dat het niet op haar weg ligt om alternatieve ordemaatregelen voor te
stellen.
In de memorie van wederantwoord stipt verzoekster aan dat op
26 mei 2023 werd beslist om haar, bij wijze van permanente ordemaatregel, toch te
werk te stellen in het ziekenhuis met mogelijkheid tot contactname met de
apotheek. Daarin ziet verzoekster het bewijs dat er wel degelijk andere
mogelijkheden waren en dat de verstandhouding niet dermate was verstoord als
wordt beweerd.
Beoordeling
De Raad herhaalt dat de bestreden beslissing een ordemaatregel
inhoudt, die beoogt een einde te stellen aan de verstoring van de goede werking van
de dienst. De vraag wie ten gevolge van een dergelijke maatregel het best tijdelijk
uit de dienst wordt verwijderd, hangt niet af van wie (de meeste) schuld treft, maar
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-18/22
wel van wiens afwezigheid de werking van de dienst het minst negatief beïnvloedt
casu quo het meest kan herstellen. Om het opleggen van een ordemaatregel in
rechte en in feite te verantwoorden, is derhalve vereist dat het bestuur aantoont dat
er sprake is van een verstoring van de goede werking van de dienst die haar
oorsprong vindt in gedrag van bij de dienst betrokken personeelsleden.
Om vervolgens de goede werking van de dienst te waarborgen of
te herstellen en de daartoe vereiste organisatorische maatregelen te nemen,
beschikt het bestuur over een ruime discretionaire bevoegdheid, die slechts wordt
begrensd door de redelijkheid. Het behoort eveneens tot die discretionaire
bevoegdheid om, met het oog op het nemen van een ordemaatregel, te beoordelen
of er voldoende draagkrachtige gegevens voorliggen om te besluiten dat de goede
werking van de dienst is verstoord, of die verstoring – zonder in te gaan op een
schuldvraag – aan het gedrag van een of meer personeelsleden kan worden
toegeschreven en om te beoordelen welke ordemaatregel het meest geschikt is om
die verstoring te herstellen.
De materiëlemotiveringsplicht houdt in dat elke administratieve
rechtshandeling moet worden gedragen door motieven die in feite juist en in rechte
aanvaardbaar zijn en die daarom, naar aanleiding van het wettigheidstoezicht,
moeten kunnen worden gecontroleerd.
Bij
de
beoordeling
van
de
naleving
van
de
materiëlemotiveringsplicht is de Raad van State niet bevoegd om zijn oordeel
omtrent de feiten in de plaats te stellen van het oordeel van de administratieve
overheid. Hij is enkel bevoegd om desgevraagd na te gaan of de administratieve
overheid is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of zij die correct heeft
beoordeeld en of zij op grond daarvan binnen de perken van de redelijkheid tot
haar besluit is kunnen komen. Voorts mag enkel met de formeel uitgedrukte
motieven rekening worden gehouden.
Het zorgvuldigheidsbeginsel tot slot houdt in dat het bestuur zijn
beslissing op zorgvuldige wijze moet voorbereiden. Dit impliceert dat de
beslissing dient te steunen op werkelijk bestaande en concrete feiten die met de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-19/22
vereiste zorgvuldigheid werden vastgesteld. De overheid is onder meer verplicht
om zorgvuldig te werk te gaan bij de voorbereiding van de beslissing en de
feitelijke en juridische aspecten van het dossier deugdelijk te onderzoeken, zodat
zij met kennis van zaken kan beslissen.
29.1.
In de bestreden beslissing wordt verwezen naar de collectieve
brief van personeelsleden van de ziekenhuisapotheek en de gesprekken met en
individuele schriftelijke verklaringen van verschillende personeelsleden die
aangeven dat er geen minimale verstandhouding is in de ziekenhuisapotheek die
voor de goede werking onontbeerlijk is. Uit die stukken blijkt dat deze
personeelsleden collectief aangeven dat de verstandhouding op de dienst dermate
is verstoord dat verschillende personeelsleden hun ontslag willen indienen,
waardoor de dienst niet meer zou kunnen worden verzekerd.
Dit
wordt
door
verzoekster
niet
tegengesproken.
Zij
argumenteert enkel dat de malaise haar niet toe te schrijven is.
29.2.
In de bestreden beslissing wordt ter zake overwogen:
“Op heden lijken er (nog) geen elementen te bestaan die afbreuk zouden
doen aan de vaststelling dat er sprake is van een gebrek aan minimale
verstandhouding binnen de ziekenhuisapotheek en zulks, onder meer
middels de dreiging van collectief ontslag van verschillende
personeelsleden, de continuïteit van de werking van de ziekenhuisapotheek
en bij uitbreiding van het AZ Jan Palfijn in zijn geheel zeer ernstig
hypothekeert of onmogelijk maakt.
De bijkomende stukken waarvan ik kennis heb genomen, worden in het
kader van de eventuele verlenging van de ordemaatregel niet ten gronde
beoordeeld. Er wordt enkel vastgesteld dat deze bijkomende documenten
de acute situatie bevestigen en wijzen op een verschil in zienswijze en
perceptie tussen de verschillende betrokken personen en actoren. Het
verschil in visie over verantwoordelijkheden of schuld of onschuld van wie
dan ook is alhier niet aan de orde. De eventuele verlenging van de
ordemaatregel is enkel een mogelijk antwoord op een acute escalatie en een
poging om daaraan (tijdelijk) te verhelpen.
De onderliggende problematiek zal – met inbegrip van de bijkomende
documenten – in het kader van een ander forum (verder) moeten worden
onderzocht, maar niet in het kader van de eventuele verlenging van de
voorliggende ordemaatregel.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-20/22
Hetgeen volgens verzoekster ten onrechte onbeantwoord is
gebleven – de vraag naar de feitelijke juistheid van de verklaringen van de
personeelsleden en een onderzoek naar de precieze oorzaak van de “onderliggende
problematiek” – is bij het nemen van de hier bestreden ordemaatregel niet aan de
orde. De bestuurder-directeur kon er, in de gegeven omstandigheden, mee volstaan
vast te stellen dat de verklaringen van de personeelsleden gelijkluidend (en dus niet
prima facie onjuist) zijn, dat zij getuigen van disfuncties in de werking van de
betrokken dienst en dat deze onmiddellijk moesten worden verholpen.
Van die ordemaatregel – beperkt als hij is tot een tijdelijke
dienstvrijstelling om de rust en sereniteit op de werkvloer te laten weerkeren en de
goede werking van de dienst te herstellen – moet worden vastgesteld dat hij in
afdoende mate verwijst naar de feitelijke elementen waarop hij is gesteund.
29.3.
Een schending van de materiëlemotiveringsplicht of het
zorgvuldigheidsbeginsel is niet aangetoond.
Wat de door verzoekster in de memorie van wederantwoord
aangevoerde tewerkstelling in het ziekenhuis betreft, merkt de Raad van State op
dat de beslissing daartoe blijkbaar dateert van 26 mei 2023 en dus van vijf
maanden ná de thans bestreden beslissing. Dat tijdsverloop laat niet toe te besluiten
dat de feitelijke omstandigheden sindsdien ongewijzigd zijn gebleven. Verzoekster
verschaft overigens geen nadere toelichting omtrent de precieze functie waarin zij
werd aangesteld en onder welke voorwaarden, of wanneer die functie werd
gecreëerd.
De beslissing van 26 mei 2023 toont in die omstandigheden dan
ook niet, van de weeromstuit, aan dat de bestreden beslissing op ondeugdelijke
motieven is gesteund.
Het vierde middel is niet gegrond.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-21/22
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van
24 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is
aan de verwerende de partij.
-
Bij de publicatie van dit arrest door de Raad van State wordt de identiteit
van de verzoekende partij niet bekendgemaakt.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op negenentwintig augustus tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
Geert Van Haegendoren,
kamervoorzitter,
Wouter Pas,
staatsraad,
Jim Deridder,
staatsraad,
bijgestaan door
Tiny Temmerman,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Tiny Temmerman
Geert Van Haegendoren
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.543
IX-10.211-22/22
