Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921 (2024-10-04)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.921 van 4 oktober 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Varia (ruimtelijke ordening,
stedenbouw, leefmilieu) Beslissing : heropening debatten Aanvullend verslag
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 260.921 van 4 oktober 2024
in de zaak A. 236.517/X-18.163
In zake :
D.V.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Griet Verschingel
kantoor houdend te 2570 Duffel
Beukheuvel 146
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Christian Lemache
kantoor houdend te 3800 Sint-Truiden
Tongersesteenweg 60
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 30 mei 2022, strekt tot de
nietigverklaring van “het besluit van de Vlaamse Minister van Justitie,
Handhaving, Omgeving en Toerisme dd. 22.03.2022 betreffende het gemotiveerd
verzoek van 31.12.2020 tot kwijtschelding of vermindering van invordering van
opeisbare dwangsommen door [verzoeker]”.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en verzoeker heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur Wouter De Cock heeft een verslag opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-1/18
Verzoeker heeft een verzoek tot voortzetting van het geding en
een laatste memorie ingediend. De verwerende partij heeft een laatste memorie
ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 6 september 2024.
Staatsraad David D’Hooghe heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Griet Verschingel, die verschijnt voor verzoeker, en
advocaat Thomas Quintens, die loco advocaat Christian Lemache verschijnt voor
de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Wouter De Cock heeft een advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
In een vonnis van 7 oktober 2019 oordeelt de correctionele
rechtbank van Antwerpen, afdeling Antwerpen:
“Beklaagde [verzoeker in onderhavige zaak] wordt vervolgd voor
stedenbouwkundige inbreuken.
Beklaagde was eigenaar van 2 percelen aan de Mechelbaan […] te
Sint-Katelijne-Waver. […]
Op 25 augustus 2018 werden door de verbalisanten, naar aanleiding van
een melding door de stedenbouwkundige dienst van de gemeente
Sint-Katelijne-Waver, vaststellingen verricht door verschillende
bouwovertredingen door beklaagde.
Het bleek dat op het terrein […] het bestaande magazijn was uitgebreid en
er een afdak in aluminium was bijgebouwd.
Bovendien bleek het terrein afgesloten te zijn met reclamepanelen en was
er een reclamezuil geplaatst aan de binnenzijde van de afsluiting.
Het volledige terrein bleek verhard te zijn in betonklinkers en beton.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-2/18
Ook het […] terrein nr. […] werd vastgesteld dat de volledige voortuin,
zijtuin en achtertuin verhard was met beton en betonklinkers en dat het
bestaande magazijn was uitgebreid buiten de vergunde afmetingen met
plaatsing van een aluminium dak […].”
Het vonnis legt aan verzoeker de volgende herstelmaatregel op:
“Beveelt lastens beklaagde dat de panden gelegen te Sint-Katelijne-Waver,
Mechelbaan […] in hun oorspronkelijke staat zullen hersteld worden,
namelijk door het verwijderen van alle niet-vergunde constructies, binnen
een termijn van een jaar te rekenen vanaf het in kracht van gewijsde treden
van huidig vonnis en onder verbeuring van een dwangsom van 100 euro per
dag vertraging in het niet nakomen van het hiervoor bevolene”.
3.2.
In het proces-verbaal van 15 juni 2020, naar aanleiding van een
bezoek op 4 juni 2020, stelt de gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur vast dat
het vonnis niet integraal werd uitgevoerd en dat de volgende werken nog dienen te
worden uitgevoerd:
“Alle niet-vergunde constructies en verhardingen verwijderen of aanpassen
aan de geldende verkavelingsvoorschriften en aan de afgeleverde
stedenbouwkundige vergunningen.”
3.3.
In het proces-verbaal van 10 juli 2020, naar aanleiding van een
tweede bezoek op 9 juli 2020, stelt de gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur
vast dat het vonnis nog steeds niet integraal werd uitgevoerd en dat de volgende
werken nog dienen te worden uitgevoerd:
“De afmetingen van het magazijn gelegen te Mechelbaan […] komen niet
overeen
met
goedgekeurde
plannen
van
de
afgeleverde
stedenbouwkundige vergunning dd. 24/03/1986.
Hiervoor dient ofwel een uitvoerbare regularisatievergunning bekomen te
worden ofwel dient het magazijn in overeenstemming gebracht te worden
volgens de thans vergunde toestand.”
3.4.
In een interpretatief vonnis van 4 januari 2021 oordeelt de
correctionele rechtbank van Antwerpen, afdeling Antwerpen:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-3/18
“Zegt voor recht dat de bepaling in het vonnis nr. 2019/4157 van 7 oktober
2019 van de AC1-kamer van de rechtbank van eerste aanleg Antwerpen,
afdeling Antwerpen, op de negende (9°) bladzijde, luidend als volgt:
‘Beveelt lastens beklaagde dat de planden gelegen te Sint-Katelijne-Waver,
Mechelbaan […], in hun oorspronkelijke staat zullen hersteld worden,
namelijk door het verwijderen van alle niet-vergunde constructies’
Wordt uitgelegd/aangevuld als volgt:
‘Beveelt lastens beklaagde dat de panden gelegen te Sint-Katelijne-Waver,
Mechelbaan […], in hun oorspronkelijke staat zullen hersteld worden,
namelijk door het verwijderen van alle niet-vergunde constructies, meer
bepaald:
Mechelbaan […]:
- de uitbreidingen aan het magazijn: enkel een magazijn met een breedte
van 20,10 m en een diepte van 15m is vergund;
- het afdak in de voortuinstrook;
- de afsluiting met schuifpoort aan de straatkant;
- de reclamepanelen tegenaan de afsluiting;
- de lichtreclame links naast de schuifpoort;
- de verhardingen voor en rond het magazijn met daarop de opslag van
allerhande materialen en afval;
Mechelbaan […]:
- de uitbreiding aan het magazijn; enkel een magazijn met een breedte van
10m en een diepte van 15m is vergund;
- de verharding in de voortuin.’”
3.5.
Op 30 juli 2021 dient verzoeker op grond van artikel 6.3.4, § 5,
van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO), een verzoek tot
heroverweging van de dwangsom in bij de Vlaamse regering.
3.6.
Dit verzoek wordt ontvankelijk verklaard op 5 augustus 2021.
3.7.
Op 27 augustus 2021 adviseert de Hoge Raad voor de
Handhavingsuitvoering als volgt:
“De Raad adviseert de Vlaamse Regering om het gemotiveerd verzoek te
verwerpen als voorbarig, in de mate dat verzoeker beoogt dat definitief
wordt afgezien van de verdere inning van de opeisbaar geworden
dwangsomschuld.
De Raad adviseert de Vlaamse Regering om het gemotiveerd verzoek te
verwerpen als ongegrond, in de mate dat verzoeker beoogt dat tijdelijk
wordt afgezien van de verdere inning van de opeisbaar geworden
dwangsomschuld.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-4/18
3.8.
Op 22 september 2021 wordt verzoeker in het kader van zijn
verzoek gehoord.
3.9.
Op 22 maart 2022 verklaart de minister verzoekers verzoek
ongegrond.
Dit is het bestreden besluit.
Het bestreden besluit wordt aan verzoeker op 29 maart 2022
aangetekend ter kennisgeving toegezonden.
3.10.
Bij proces-verbaal van 10 juni 2022 wordt vastgesteld dat alle
niet-vergunde constructies zijn verwijderd en het herstel in de vorige staat werd
uitgevoerd.
3.11.
Bij besluit van 16 maart 2023 beslist de gewestelijke
stedenbouwkundige inspecteur ambtshalve – op basis van artikel 6.3.4, § 4, VCRO
– om de opeisbare dwangsomschuld ten bedrage van 38.300,00 euro niet meer in te
vorderen.
Dit wordt verantwoord doordat “is […] komen vast te staan dat
nog voor het einde van de hersteltermijn, met name voor 7/11/2020, alle opgelegde
herstelwerkzaamheden werden uitgevoerd, met uitzondering van de afbraak van de
aanzienlijke uitbreiding van het magazijn gelegen te Mechelbaan […]. Hieruit kan
geconcludeerd worden dat meer dan de helft maar minder dan 3/4 van het
opgelegde herstel werd uitgevoerd, wat aanleiding geeft tot een bijkomende
vermindering van de opeisbare dwangsommen.”
3.12.
Op 11 juli 2024 werd een “herhaald bevel” betekend om over te
gaan tot de betaling van een bedrag van 18.969,92 euro, zijnde een opeisbare
dwangsomschuld van 16.700 euro, vermeerderd met diverse kosten inzake
betekening en uitvoering.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-5/18
IV. Rechtsmacht
Standpunten in verband met de ontvankelijkheid van het beroep
4.1.
De verwerende partij betwist de rechtsmacht van de Raad van
State om zich over onderhavig beroep uit te spreken omdat het voorwerp van het
geschil, te weten de invordering van een dwangsomschuld, een subjectief recht
betreft waarvoor overeenkomstig artikel 144 van de Grondwet uitsluitend de
gewone rechtbanken bevoegd zijn.
De verwerende partij verwijst ter zake naar ’s Raads arrest nr.
222.714 van 4 maart 2013 en het daarop volgende arrest van het Hof van Cassatie
van 20 maart 2014.
In haar laatste memorie voegt ze daar het volgende aan toe:
“De vraag naar rechtsmacht wordt niet gedetermineerd door de
beoordelingsbevoegdheid die de burgerlijke rechter omtrent dit geschil ter
beschikking zou hebben, c.q. op wat zijn uitspraak – indien hij door één van
de partijen gevat zou worden – concreet zou kunnen inhouden.
De vraag naar rechtsmacht betreft de problematiek of het geschil
betrekking heeft op een burgerlijk recht of niet (art. 144 GW). Het recht dat
aan het geschil ten grondslag ligt bepaalt de rechtsmacht, niet de
draagwijdte van de uitspraak van de rechter. Het antwoord op die vraag –
welk recht ligt hier ten grondslag aan het geschil – is i.c. dat dit een
subjectief burgerlijk betreft.”
4.2.
Volgens de verzoeker heeft de Raad van State wel degelijk
rechtsmacht. In de laatste memorie doet hij daaromtrent nog het volgende gelden:
“De dwangsomonbevoegdheid speelt slechts op niveau van de uiteindelijke
invordering. Immers, de beslagrechter blijft bevoegd om uitspraak te doen
over eventuele zwarigheden bij de effectieve tenuitvoerlegging, en de
dwangsommenrechter kan zoals voorheen met toepassing van art.
1385quinquies Ger.W. beslissen de dwangsom geheel of gedeeltelijk op te
heffen bij een onmogelijkheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-6/18
[…] In deze is er een fundamenteel foutieve interpretatie van de feiten.
Deze foutieve beoordeling van de feiten kan de beslagrechter niet (meer)
interpreteren. […]
De titel onder de vorm van een vonnis is bindend. Deze dient te worden
gerespecteerd door alle partijen, alsook door de beslagrechter. Het gezag
van gewijsde (het vonnis is betekend en definitief) is een bij wet erkende
eigenschap van een rechterlijke uitspraak [op] grond waarvan de bindende
kracht van de uitspraak, mede in het belang van de maatschappelijke orde,
moet
worden
gerespecteerd.
Overeenkomstig
het
gesloten
rechtsmiddelensysteem, neergelegd in art. 20 van het gerechtelijk wetboek,
kunnen rechterlijke uitspraken enkel via de bij de wet bepaalde
rechtsmiddelen teniet worden gedaan. Zolang dat niet het geval is, dienen
zij gerespecteerd te worden.
[…] Voor zover het geschil niet door de wet aan een ander rechtscollege
wordt toegekend, doet de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State uitspraak over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding
van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven
vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten
en reglementen van de onderscheiden administratieve overheden. […].”
Hij wijst er tevens op dat “de bestreden beslissing op 29.03.2022
werd betekend, met uitdrukkelijke melding dat beroep aangetekend kan worden bij
de Raad van State. […] Verzoekende partij kan er dan ook van uitgaan dat de Raad
van State bevoegd is.”
Beoordeling
Vooraf
Uit de artikelen 144, eerste lid, en 145 van de Grondwet volgt
dat de geschillen over subjectieve rechten – altijd, wat de in de eerstgenoemde
bepaling bedoelde geschillen over burgerlijke rechten betreft en in principe, wat de
geschillen over politieke rechten betreft – tot de rechtsmacht van de hoven en
rechtbanken behoren. Onder voorbehoud van een toewijzing van bevoegdheid
inzake politieke rechten, is de Raad van State dan ook zonder rechtsmacht om
kennis te nemen van beroepen en vorderingen waarvan het werkelijke en
rechtstreekse voorwerp een geschil over subjectieve rechten betreft.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-7/18
Overeenkomstig artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de
Raad van State doet de afdeling bestuursrechtspraak uitspraak over beroepen tot
nietigverklaring, ingesteld tegen een administratieve rechtshandeling uitgaande
van een administratieve overheid, tenzij het geschil door de wet aan een ander
rechtscollege wordt toegekend.
Bijgevolg komt het de Raad van State in eerste instantie toe om
na te gaan of het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van het annulatieberoep een
geschil over subjectieve rechten betreft.
In tweede instantie dient te worden nagegaan of het voorliggend
geschil door de wet niet aan een ander rechtscollege wordt toevertrouwd.
Betreft het beroep een geschil over subjectieve rechten?
Titel VI van de VCRO betreft de handhaving van de Vlaamse
regelgeving inzake ruimtelijke ordening.
Overeenkomstig artikel 6.1.2 van de “Inleidende bepalingen”
(hoofdstuk I) strekt de toepassing van deze titel “tot vrijwaring van de goede
ruimtelijke ordening, bedoeld in artikel 4.3.1, § 2, van deze codex”.
De artikelen 6.3.1 tot 6.3.6 hebben betrekking op de rechterlijke
herstelmaatregelen in geval van stedenbouwkundige inbreuken of misdrijven
(hoofdstuk III).
Artikel 6.3.1, § 1, eerste lid, bepaalt dat de rechtbank, in een
dergelijk geval, onder meer kan bevelen om de plaats in de oorspronkelijke
toestand te herstellen. Overeenkomstig artikel 6.3.1, § 4, bepaalt de rechtbank in
een dergelijk geval een termijn voor de uitvoering van de herstelmaatregelen en
kan hij, op vordering van de bevoegde overheid, ook een dwangsom opleggen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-8/18
Artikel 6.3.4, § 5, VCRO bepaalt:
“Onverminderd paragraaf 4 kan het Vlaamse Gewest of de gemeente,
respectievelijk vertegenwoordigd door de Vlaamse Regering of het college
van burgemeester en schepenen, op gemotiveerd verzoek tijdelijk of
definitief afzien van verdere inning van een opeisbaar geworden
dwangsomschuld. Dat kan voor het geheel of voor een gedeelte van de
opeisbare schuldvordering zonder dat het betrekking kan hebben op de
gerechts- en uitvoeringskosten die zijn gemaakt. De Vlaamse Regering
respectievelijk het college van burgemeester en schepenen kunnen hun
beslissingsbevoegdheid delegeren.
Het gemotiveerde verzoek, met inbegrip van eventuele bijlagen, wordt
ingediend met een beveiligde zending respectievelijk bij de Vlaamse
Regering of haar gemachtigde of bij het college van burgemeester en
schepenen of zijn gemachtigde. De verzoeker bezorgt een afschrift van het
verzoek aan de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur, de
gemeentelijke stedenbouwkundige inspecteur of de burgemeester, vermeld
in de betekening van de dwangsomtitel.
Binnen een ordetermijn van negentig dagen vanaf de dag na de ontvangst
van de beveiligde zending wordt er uitspraak gedaan, in voorkomend geval,
na het schriftelijke advies, vermeld in artikel 6.3.12, van de Hoge Raad
voor de Handhavingsuitvoering. De termijn van negentig dagen is
geschorst vanaf de adviesaanvraag tot de dag dat het advies wordt verleend
of tot de termijn voor het verlenen van advies is verstreken. Het advies is
niet bindend.
De verzoeker wordt met een beveiligde zending op de hoogte gebracht van
de beslissing. De beslissing wordt ook bezorgd aan de gewestelijke
stedenbouwkundige inspecteur, de gemeentelijke stedenbouwkundige
inspecteur of de burgemeester, vermeld in de betekening van de
dwangsomtitel.
De Vlaamse Regering kan nadere regels bepalen voor de uitvoering van
deze paragraaf.”
Artikel 6.3.12 VCRO bepaalt:
“§ 1. In de procedure, vermeld in artikel 6.3.4, § 5, wint respectievelijk de
Vlaamse Regering of het college van burgemeester en schepenen een
schriftelijk advies in bij de hoge raad over het verzoek om tijdelijk of
definitief af te zien van verdere inning van een opeisbaar geworden
dwangsomschuld. De hoge raad behandelt die adviesaanvragen bij
voorrang.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-9/18
In zijn advies houdt de hoge raad in het bijzonder rekening met de gestelde
handelingen en de genomen engagementen met het oog op een correcte
uitvoering van de hoofdveroordeling, alsook met de gehele of gedeeltelijke
realisatie van het herstel. De hoge raad toetst zijn advies aan de
beleidslijnen die in voorkomend geval opgenomen zijn in het
handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening, vermeld in artikel 6.1.3,
§ 1, vierde lid, 6°.
§ 2. Het advies wordt uitgebracht binnen een vervaltermijn van
vijfenveertig dagen vanaf de dag na de ontvangst van de adviesaanvraag
door de hoge raad. Als die termijn wordt overschreden, kan aan de
adviesvereiste worden voorbijgegaan.
§ 3. De werkingsregels, vermeld in artikel 6.3.13, § 1, en artikel 6.3.14 tot
en met 6.3.17, zijn van overeenkomstige toepassing. Het procedure- en
werkingsreglement, vermeld in artikel 6.3.14, regelt de nadere procedurele
regels.”
9.1.
In een eerdere versie van artikel 6.1.21, § 1, VCRO werd de
bevoegdheid om op gemotiveerd verzoek te beslissen dat een opeisbaar geworden
dwangsom slechts gedeeltelijk ingevorderd wordt, of dat deze invordering tijdelijk
wordt opgeschort, toevertrouwd aan de toenmalige Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid.
De toekenning van een dergelijke bevoegdheid werd in de
memorie van toelichting als volgt verantwoord:
“Het ontwerpartikel impliceert dat de Hoge Raad in de toekomst kan
oordelen over gemotiveerde verzoeken tot matiging van de invordering van
opeisbaar geworden dwangsommen (uitstel of beperking van de
invordering). Een volledige ‘kwijtschelding’ behoort niet tot de
mogelijkheden, één en ander zou in bepaalde gevallen op gespannen voet
kunnen komen te staan met de rechtspraak van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens, dat stelt dat het recht op toegang tot een rechterlijke
instantie ‘serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un Etat contractant
permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste
inopérante au détriment d’un[e] partie’.
Uiteraard zal het advies van de stedenbouwkundige inspecteur c.q. het
college van burgemeester en schepenen worden ingewonnen.
De Hoge Raad beslist met inachtneming van de criteria als vastgesteld bij
het nieuw voorgestelde artikel 148/1, §2, tweede lid, DRO. Inzonderheid
wordt rekening gehouden met de door de overtreder gestelde handelingen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-10/18
en genomen engagementen met het oog op een correcte uitvoering van de
hoofdveroordeling.
De regeling is geïnspireerd op de bestaande regeling inzake verzoeken om
kwijtschelding, vermindering of uitstel van betaling van de in het DRO
omschreven administratieve geldboeten (cfr. artikel 156, §2, §§3 – 6 DRO).
[…] Het voorgestelde systeem speelt op het niveau van de invordering van
een dwangsom, en moet buiten de reikwijdte van artikel 1385quinquies van
het Gerechtelijk Wetboek worden geplaatst. Dat artikel regelt de
bevoegdheid van de rechter die de dwangsom heeft opgelegd om matigend
op te treden indien er sprake is van een onmogelijkheid voor de
veroordeelde om aan de veroordeling onder verbeurte van een dwangsom
te voldoen.
[…] Het nieuw voorgestelde artikel 148/16 DRO moet nu echter gezien
worden in het licht van volgende passus uit het advies van de Hoge Raad
voor het Herstelbeleid van 19 juni 2006 ‘over de problematiek van de
invordering van het onbeperkt oplopen van dwangsommen bij gebreke aan
vrijwillige en ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel’ :
‘Het innen van de verbeurde dwangsom is in de huidige stand van de
regelgeving een verplichting voor de overheid. Inzonderheid kan de
stedenbouwkundige inspecteur noch de minister noch de Hoge Raad
verbeurde dwangsommen kwijtschelden.
Er kunnen zich niettemin situaties voordoen waarin dit mogelijk zou
moeten zijn. Gedacht wordt aan het geval waar een veroordeelde buiten de
termijn overgaat tot uitvoering van de herstelmaatregel. In dit geval
vervallen de verbeurde dwangsommen niet totdat het P.V. van uitvoering
bedoeld in artikel 153 DRO is opgesteld. Het kan derhalve voorkomen dat
spijts de - weliswaar laattijdige - wil van de veroordeelde tot uitvoering, er
toch nog naast de uitvoering en gedurende de uitvoering van de
hoofdveroordeling, dwangsommen verschuldigd zijn. In dit geval kan de
‘kwijtschelding, de vermindering of het uitstel van betaling’ als
‘verzachtende’ factor worden voorgehouden. De Hoge Raad adviseert
daarom om de mogelijkheid tot kwijtschelding, alsook vermindering of
uitstel van betaling decretaal te voorzien. Ook dit past in het reeds
meermaals aangehaalde basisidee dat het de veroordeelde is die dient uit te
voeren.
Wie ter zake bevoegd moet zijn om deze kwijtschelding toe te kennen, is
een loutere opportuniteitsvraag.
Een ingrijpen van de decreetgever - die daartoe bevoegd lijkt - is
noodzakelijk.
Juridische elementen
[…] Voorliggend decretaal optreden moet duidelijk buiten de regelingen
van de Eenvormige Benelux-Wet betreffende de dwangsom en artikel
1385quinquies van het Gerechtelijk Wetboek worden gehouden […].
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-11/18
[…] De rechtsleer aanvaardt dat de partij die een dwangsom vorderde, er na
de veroordeling voor kan kiezen om de dwangsom niet of slechts
gedeeltelijk in te vorderen, of om de invordering voor enige tijd uit te
stellen.
Deze beslissingsbevoegdheid grijpt niet in op de verbeurde of te verbeuren
dwangsom zelf; zij speelt op het niveau van de uiteindelijke invordering.
Nu voorliggende decretale regeling uitdrukkelijk op dat specifieke niveau
van de invordering inspeelt, kan zij dan ook geen afbreuk doen aan de
Benelux-regelingen en de regelingen van het Gerechtelijk Wetboek.
[…] De dwangsom wordt in casu gevorderd door de stedenbouwkundige
inspecteur c.q. het college van burgemeester en schepenen. Conform de
[…] rechtsleer, komt de beslissing over kwijtschelding, vermindering of
uitstel prima facie toe aan deze besturen.
Evenwel impliceert artikel 179 van de Grondwet dat voor het toekennen
van een ‘gift’ door de overheid, het optreden van de wetgever vereist is. Het
Rekenhof heeft bevestigd dat ter uitvoering van artikel 179 G.W. enkel de
wetgevende macht machtiging kan verlenen voor een kwijtschelding van
een schuldvordering (Rekenhof, Verslag aan de Kamer van
Volksvertegenwoordigers, Brussel, oktober 2001, 42).
Het begrip ‘wet’ in de zin van artikel 179 G.W. sluit tevens ‘het decreet’ in,
nu voormeld grondwetsartikel dateert van vóór de Belgische
Staatshervormingen.
Nu de gewestdecreetgever bevoegd is voor het ruimtelijkeordeningsrecht,
met inbegrip van het handhavingsbeleid, is het een evidentie dat het aan
deze decreetgever toekomt om conform artikel 179 G.W. de regelen te
bepalen op grond waarvan de ‘liberaliteit’ van de beperking, het uitstel, of
de afstand van de invordering van een dwangsom kan worden toegekend.”
(Parl. St. Vl. Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 268-270)
9.2.
De oprichting van de initiële Hoge Raad voor het Herstelbeleid –
later, de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, thans de Hoge Raad voor de
Handhavingsuitvoering – was ingegeven door de “behoefte aan een autonoom en
onafhankelijk orgaan, los van politieke beïnvloeding, dat de beslissingen van de
gewestelijke stedenbouwkundig inspecteur evalueert en toetst aan het gelijkheidsen redelijkheidsbeginsel”. (Parl. St. Vl. Parl., 2002-2003, nr. 1566/1, 7)
9.3.
In arrest nr. 113/2015 van 17 september 2015 heeft het
Grondwettelijk Hof met betrekking tot die regeling overwogen dat de beslissingen
aangaande een gedeeltelijke invordering of een tijdelijke opschorting van een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-12/18
opeisbaar geworden dwangsom “te allen tijde [dienen] te steunen op motieven die
ontleend worden aan het recht, met inbegrip van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur zoals die specifiek binnen de ruimtelijke ordening gelden en aan
de weerslag van inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke
ordening”.
Het Hof erkent dat “de partij die de dwangsom vorderde [kan]
afzien van de tenuitvoerlegging ervan”, maar dat “de decreetgever [niet] vermag
[…] te bepalen, zonder afbreuk te doen aan zowel het gezag van gewijsde van de
rechterlijke beslissing waarbij de dwangsom werd opgelegd als aan de
bevoegdheidverdelende regels, dat een orgaan van actief bestuur die
tenuitvoerlegging kan verhinderen”.
Om die reden besliste het Grondwettelijk Hof dat het toenmalige
artikel 6.1.21, § 1, VCRO een schending inhield van de bevoegdheidsverdelende
regels alsook van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Gevolg gevend aan het arrest van het Grondwettelijk Hof werd
in het decreet van 8 december 2017 ‘houdende wijziging van diverse bepalingen
inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving’ een nieuwe regeling voorzien
aangaande de mogelijkheid om af te zien van een verdere inning van een opeisbaar
geworden dwangsomschuld.
Deze regeling is te vinden in artikel 6.3.4, § 5, VCRO, zoals
vermeld in randnummer 8.
In de parlementaire voorbereiding wordt de nieuwe regeling als
volgt verantwoord:
“De dwangsombevoegdheid van de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid is ongrondwettig bevonden in het arrest nr. 113/2015
d.d. 17 september 2015 van het Grondwettelijk Hof.
Het arrest bevestigt het principe dat er kan worden afgezien van de
tenuitvoerlegging van een opeisbare dwangsom maar geeft aan dat het niet
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-13/18
de Hoge Raad is die de veroordeling heeft verkregen en bijgevolg de
tenuitvoerlegging ervan als actief orgaan niet mag verhinderen. De
betreffende bevoegdheid van de Hoge Raad is dan ook opgeheven.
Er wordt een nieuwe regeling van gratificatie voorzien bij gerechtelijke en
bestuurlijke dwangsommen. Voor de gewestelijke en gemeentelijke
stedenbouwkundige inspecteur of burgemeester was reeds voorzien dat zij
kunnen beslissen dat de opeisbaar geworden dwangsomschulden niet of
slechts gedeeltelijk worden ingevorderd. Deze procedure wordt thans
toegankelijker gemaakt (op eenvoudig verzoek) en er wordt ook expliciet
voorzien in een ambtshalve beslissing daartoe. Naar deze mogelijkheid is
reeds verwezen in het handhavingsprogramma RO met het oog op een
gelijke behandeling.
Daarnaast wordt er ook nog een formele procedure tot gratificatie voorzien
op gemotiveerd verzoek bij het Vlaamse Gewest en de gemeente. In deze
laatste procedure wordt een niet bindend advies bij de Hoge Raad voor de
Handhavingsuitvoering gevraagd. Volgens artikel 1382quater [begrijp:
artikel 1385quater] van het Gerechtelijk Wetboek komt de dwangsom ten
volle toe aan de partij die de veroordeling heeft gekregen. De gewestelijke
en gemeentelijke stedenbouwkundige inspecteur of burgemeester treden
respectievelijk op namens het Vlaamse Gewest en de gemeente en
verkrijgen ook een veroordeling in hun naam. Zodoende komt de
dwangsom niet alleen toe aan de formele gedingpartij maar ook aan de
materiële gedingpartijen. Bovendien heeft ook het Hof van Cassatie
bevestigd dat de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur optreedt in
naam van het Vlaamse Gewest zowel bij het vorderen van een
herstelmaatregel als bij het ten uitvoer leggen van de bevolen
herstelmaatregel en van de verschuldigde dwangsommen.
Het verzoek tot gratificatie wordt gericht aan de Vlaamse Regering die als
materiële procespartij op basis van artikel 82 BWHI 1980 het Vlaams
Gewest vertegenwoordigt en hierover een beslissing kan nemen. In
concreto wordt dit behandeld bij de minister die ingevolge het
Delegatiebesluit van 25 juli 2014 procedurele delegatie heeft gekregen.
Gezien de kwijtschelding niet uitdrukkelijk is voorzien in het
Delegatiebesluit wordt hiertoe een afzonderlijke rechtsgrond voorzien in
voorliggend artikel. De beide bevoegdheden van gratificatie in de vierde en
vijfde paragraaf beperken elkaars aanspraken niet, maar nopen tot
richtlijnen inzake de afstemming.” (Parl.St. Vl.Parl., 2016-2017,
nr. 1149/1, 181)
11.
Uit het voorgaande blijkt dat decreetgever met artikel 6.3.4, § 5,
VCRO een regeling heeft uitgewerkt met de bedoeling om het Vlaamse Gewest en
de gemeenten de mogelijkheid te bieden om, wanneer zij als procespartij een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-14/18
rechterlijke veroordeling tot dwangsommen hebben verkregen en deze
dwangsommen opeisbaar geworden zijn, tijdelijk of definitief af te zien van de
invordering ervan.
De betrokken overheid beschikt bij de beslissing over een
gemotiveerd verzoek aangaande voormelde “procedure tot gratificatie” over een
discretionaire beoordelingsvrijheid. Tegelijkertijd is die beoordelingsvrijheid niet
onbegrensd. Zoals het Grondwettelijk Hof in zijn arrest nr. 113/2015 ten aanzien
van een eerdere gelijkaardige bepaling heeft aangenomen, moeten de ter zake
genomen beslissingen “steunen op motieven die ontleend worden aan het recht,
met inbegrip van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals die
specifiek binnen de ruimtelijke ordening gelden en aan de weerslag van inbreuken
op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening”.
Bovendien bepaalt artikel 6.3.12 VCRO dat de Hoge Raad in
zijn advies “in het bijzonder rekening [houdt] met de gestelde handelingen en de
genomen engagementen met het oog op een correcte uitvoering van de
hoofdveroordeling, alsook met de gehele of gedeeltelijke realisatie van het
herstel”, evenals met “de beleidslijnen die in voorkomend geval opgenomen zijn in
het handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening, vermeld in artikel 6.1.3, § 1,
vierde lid, 6°”.
Uit het voorgaande blijkt dat degene die in het kader van een
rechterlijke veroordeling tot een herstelmaatregel ook wordt veroordeeld tot de
betaling van een dwangsom, overeenkomstig artikel 6.3.4, § 5, VCRO geen
aanspraak kan maken op een subjectief recht dat tijdelijk of definitief wordt
afgezien van de verdere inning van een opeisbaar geworden dwangsomschuld.
Als zodanig betreft het voorliggende beroep geen subjectief
recht.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-15/18
Heeft de wetgever de beslechting van het geschil aan een ander
rechtscollege toevertrouwd?
Geen van de partijen geeft aan op welke grondslag en
overeenkomstig welke procedure de gewone rechter uitspraak zou kunnen doen
over een geschil over de wettigheid van een beslissing die overeenkomstig artikel
6.3.4, § 5, VCRO wordt genomen.
Het komt weliswaar uitsluitend hetzij de rechter die de
veroordeling heeft uitgesproken, hetzij de beslagrechter toe om een gebeurlijke
“onduidelijke of dubbelzinnige beslissing” uit te leggen of om gebeurlijke fouten,
verschrijvingen of leemten te verbeteren (zie art. 793 e.v. Gerechtelijk Wetboek).
Voorts komt het overeenkomstig artikel 1385quinquies
Gerechtelijk Wetboek uitsluitend de rechter die de dwangsom heeft opgelegd toe
om “op vordering van de veroordeelde de dwangsom [op te heffen], de looptijd
ervan [op te schorten] gedurende de door hem te bepalen termijn of de dwangsom
[te] verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke, gehele of gedeeltelijke
onmogelijkheid voor de veroordeelde om aan de hoofdveroordeling te voldoen”.
Ten slotte komt het uitsluitend de beslagrechter toe om te
oordelen of en in welke mate een titel nog actueel, doeltreffend en uitvoerbaar is,
of in redelijkheid aan de veroordeling is voldaan en of de verbeurde
dwangsommen al dan niet verjaard zijn.
Geen van deze procedures verleent aan de gewone rechter
evenwel de bevoegdheid om zich uit te spreken over de wettigheid van een
beslissing die overeenkomstig artikel 6.3.4, § 5, VCRO wordt genomen.
De conclusie is dat noch de rechter die de dwangsom heeft
uitgesproken, noch de beslagrechter bevoegd zijn om uitspraak te doen over
geschillen aangaande de wettigheid van de beslissing die overeenkomstig
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-16/18
artikel 6.3.4, § 5, VCRO in het kader van een procedure tot gratificatie wordt
genomen.
Besluit
Er is geen reden om a priori tot het gebrek aan rechtsmacht van
de Raad van State te besluiten.
Er kan echter niet worden uitgesloten dat de annulatiemiddelen –
die te dezen nog niet werden onderzocht – een betwisting opwerpen aangaande
aangelegenheden die behoren tot de uitsluitende bevoegdheid van hetzij de rechter
die de dwangsom heeft opgelegd, hetzij de beslagrechter. De Raad van State zal
zich dan in die mate alsnog zonder rechtsmacht moeten verklaren.
Er is reden tot aanvullend onderzoek door het auditoraat.
BESLISSING
-
De Raad van State heropent het debat.
-
Het door de auditeur-generaal aangewezen lid van het auditoraat wordt
belast met een aanvullend onderzoek.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-17/18
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op vier oktober tweeduizend vierentwintig,
door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
David D’Hooghe,
staatsraad,
bijgestaan door
Karin Meerschaut,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Karin Meerschaut
Johan Lust
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.921
X-18.163-18/18
