Le présent arrêt, rendu en référé par la VIe chambre du Conseil d'État belge le 11 octobre 2024, refuse à une institution financière de droit suisse la mesure provisoire qu'elle sollicitait contre l'État belge, en l'espèce la suspension de la décision de l'administration de la Trésorerie du 26 février 2024 refusant le transfert d'avoirs gelés. La décision s'inscrit dans le contentieux des mesures restrictives adoptées par l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie, sur le fondement du règlement (UE) n° 269/2014. Elle éclaire deux points sensibles : la mise en œuvre nationale des dérogations au gel des fonds, dont l'article 6ter, § 5, qui ouvre une voie de « désinvestissement » encadrée au profit des opérateurs liés à l'entité inscrite NSD, et l'appréciation de la notion de détention ou de contrôle, susceptible de faire entrer dans le champ du gel des entités non listées. Le juge des référés rappelle que la mesure provisoire suppose un préjudice grave et difficilement réparable et des moyens sérieux, conditions dont l'absence de démonstration suffit à fonder le rejet. La portée de la solution est ainsi tant procédurale que matérielle, en ce qu'elle confirme la marge d'appréciation des autorités nationales compétentes dans l'octroi des dérogations. ## I. Faits et procédure Le règlement (UE) n° 269/2014 du Conseil, adopté le 17 mars 2014 sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, impose le gel des fonds et ressources économiques des personnes et entités énumérées à son annexe I, et interdit de mettre à leur disposition des fonds ou ressources économiques (article 2). Son article 1er définit le gel des fonds comme toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert ou modification de ces fonds, et le gel des ressources économiques comme toute action visant à empêcher leur utilisation pour obtenir des fonds, biens ou services. La société National Settlement Depository (NSD), entité russe, a été inscrite à l'annexe I par le règlement d'exécution (UE) 2022/878 du 3 juin 2022, sous le numéro 101. Il en est résulté le gel des avoirs que cette société détenait en dépôt auprès d'Euroclear, dont le siège est à Bruxelles. La requérante, institution financière suisse, détenait un eurobond de Gunvor Group Ltd et des liquidités placés auprès de Gazprombank PLC, lesquels étaient logés sur le compte omnibus de NSD. Le règlement (UE) 2022/1905 du 6 octobre 2022 a inséré dans l'article 6ter du règlement n° 269/2014 un paragraphe 5 permettant aux autorités compétentes des États membres d'autoriser, par dérogation à l'article 2, le déblocage de fonds gelés appartenant à l'entité n° 101, aux conditions qu'elles jugent appropriées, et après avoir établi que ces fonds sont nécessaires pour mettre fin, au plus tard le 7 janvier 2023, aux opérations conclues avec cette entité avant le 3 juin 2022. En droit interne, l'arrêté royal du 12 décembre 2023 désigne l'Administration générale de la Trésorerie comme autorité compétente, le ministre des Finances ou son délégué statuant sur les demandes de dérogation. La Trésorerie a publié des conditions générales d'application de l'article 6ter, § 5, subordonnant la dérogation à la vente des positions détenues dans les comptes gelés de NSD auprès d'une institution financière belge, à l'engagement d'un garant européen, à des reportings a priori et a posteriori, et à la preuve que les produits de la vente sont déposés auprès d'une entité non sanctionnée. La requérante a formé une première demande de dérogation le 5 septembre 2022, complétée à plusieurs reprises, puis une seconde le 5 janvier 2023. Elle a communiqué le 26 mai 2023 une offre de résiliation de NSD à Gazprombank et son acceptation. Par décision du 26 février 2024, notifiée le 5 mars suivant, l'administration a refusé la dérogation, au motif que les pièces ne prouvaient pas la fin effective des relations contractuelles entre la requérante, Gazprombank Switzerland Ltd et NSD, que la demande portait sur un transfert vers un compte de Gazprombank Switzerland et non sur une vente auprès d'une institution financière belge ou européenne, et que la requérante apparaissait elle-même contrôlée par Gazprombank (Russie), dont le Federal Agency for State Property Management, contrôlé ou influencé par une personne sanctionnée, détient une participation significative. La requérante a introduit un recours en annulation le 3 juin 2024, puis une demande de mesures provisoires le 4 octobre 2024, fondée sur l'article 17, § 4, des lois coordonnées sur le Conseil d'État. L'affaire