Le Conseil d'État belge, dans son arrêt n° 261.060 du 16 octobre 2024, ne tranche pas le fond du litige mais rouvre les débats et saisit la Cour constitutionnelle de trois questions préjudicielles relatives à l'article 14, § 4, de la loi du 19 avril 2002 relative à la rationalisation du fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale. Cette disposition énonce que le contrat de gestion conclu entre l'État et la Loterie Nationale ne constitue pas un acte ou règlement susceptible de recours devant la juridiction administrative, toutes ses clauses étant réputées contractuelles. La haute juridiction s'interroge sur la compatibilité d'une telle exclusion, prise dans ses diverses interprétations possibles, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou combinés avec l'article 13 de la Constitution et l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Elle réserve ainsi la question de sa propre compétence, fondamentale pour l'économie du recours, en considérant que la réponse de la Cour constitutionnelle est indispensable à la résolution du déclinatoire soulevé par l'État et la Loterie Nationale. La décision illustre la tension entre la nature contractuelle, ou réglementaire, des contrats de gestion des services publics et les garanties du contrôle juridictionnel. ## I. Faits et procédure La société anonyme DERBY, qui exploite des agences de paris et des paris en ligne, sollicite l'annulation de l'arrêté royal du 13 septembre 2021 portant approbation du contrat de gestion conclu entre l'État belge et la Loterie Nationale, ainsi que de ce contrat lui-même, publiés au Moniteur belge du 16 septembre 2021. La requête a été introduite le 15 novembre 2021. La Loterie Nationale, société anonyme de droit public, cosignataire du contrat, a été admise à intervenir par une ordonnance provisoire du 22 février 2022, la Haute juridiction retenant qu'elle justifie d'un intérêt certain, direct et personnel à obtenir le rejet du recours. La partie requérante soutient que le contrat de gestion, qui comporterait des normes générales et abstraites, constitue un acte administratif unilatéral au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État, et invoque l'arrêt n° 231.760 du 26 juin 2015 relatif au contrat de gestion de la RTBF. Elle fait valoir que l'arrêté royal d'approbation, en ce qu'il étendrait la force obligatoire du contrat à des tiers, tels les libraires, serait en tout état de cause attaquable. À titre subsidiaire, elle propose une question préjudicielle. L'État belge conteste la recevabilité ratione materiae du recours, en invoquant l'article 14, § 4, précité et la nature négociée, donc contractuelle, du contrat. La Loterie Nationale adhère à cette position, tout en soulignant la liberté contractuelle dont elle dispose. Les débats ont été clos après un rapport de l'auditeur général adjoint et une audience du 23 septembre 2024. La question préjudicielle n'ayant été formulée que dans le dernier mémoire de la partie requérante, l'État a relevé qu'elle aurait dû être soulevée in limine litis, au regard de l'égalité des armes et de la loyauté procédurale. ## II. Problème de droit et motifs de la décision Le problème de droit est double. Il s'agit, d'une part, de déterminer si le Conseil d'État est compétent pour connaître d'un recours dirigé contre un contrat de gestion conclu entre l'État et la Loterie Nationale et contre l'arrêté royal qui l'approuve, eu égard à l'article 14, § 4, de la loi du 19 avril 2002. Il s'agit, d'autre part, de savoir si cette disposition, selon l'interprétation qui en serait faite, est conforme au principe d'égalité et au droit à un recours effectif. La Haute juridiction relève d'abord que l'arrêté royal d'approbation se borne à approuver le contrat annexé. Aucun vice de légalité externe n'étant invoqué à son encontre, sa recevabilité dépend de la compétence du Conseil d'État pour connaître du contrat lui-même. Elle observe ensuite que l'article 14, § 4, ne distingue pas selon le contenu concret du contrat : à le lire littéralement, aucun recours n'est recevable, quelle que soit la teneur des clauses, lesquelles sont toutes réputées contractuelles. Le Conseil d'État relève que le juge judiciaire est le juge naturel des contrats, y compris administratifs, et que les tiers aux contrats sont soumis à des restrictions pour les contester. Dans ce contexte, la Haute juridiction formule trois hypothèses d'interprétation. Dans la première, la disposition interdirait tout recours, y compris contre l'arrêté d'approbation, sans considération du contenu : elle serait susceptible de créer une différence de trait